Zakonodavstvo
Sudska praksa
Alati
Stručni članci
×
16.02.2013.
O Međunarodnoj konferenciji o ZUP-u
upravnosudska perspektiva
U ovom tekstu autor piše o Međunarodnoj konferenciji »ZUP i zaštita interesa građana - novosti, prednosti, izazovi«, koja je održana 4. prosinca 2012. u Zagrebu, u sklopu Programa Europske unije za Hrvatsku IPA 2008 »Potpora provedbi Zakona o općem upravnom postupku«. Kako je autor na Konferenciji sudjelovao kao jedan od sudionika prvog panela, naslovljenog »ZUP: Provedba u RH«, iznijevši zapažanja o primjeni Zakona o općem upravnom postupku1 iz perspektive suca Upravnog suda, tako u ovom članku donosimo njegovo izlaganje o tom problemu. Uvodnu prezentaciju na Konferenciji održala je Germane Panzironi, pravna savjetnica talijanskog Ministarstva javne uprave, a ostali panelisti bili su Ruža Šimunec, savjetnica ministra uprave, prof. dr. sc. Dario Đerđa, predstojnik Katedre za upravno pravo Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, te Nataša Bramberger iz Grada Zagreba. Sudionike Konferencije pozdravili su Arsen Bauk, ministar uprave, Paul Vandoren, šef Delegacije Europske komisije u Republici Hrvatskoj, dr. sc. Zoran Pičuljan, zamjenik ministra uprave, Xavier Sisternas iz SIGME, Giovanni Mastandrea i Peter Kolfertz iz GAPA projekta, te Jagoda Botički, pomoćnica ministra uprave. Drugi panel na Konferenciji bio je posvećen informacijsko-komunikacijskim te edukacijskim alatima učinkovite primjene ZUP-a.
1. Uvodne napomene
Novi Zakon o upravnim sporovima2 (ZUS), usklađen sa ZUP-om, stupio je na snagu dvije godine nakon ZUP-a.
Novi Zakon o upravnim sporovima2 (ZUS), usklađen sa ZUP-om, stupio je na snagu dvije godine nakon ZUP-a.
Promjene u upravnom sporu u bitnoj su mjeri rezultat novina u ZUP-u, poput širenja zaštite iz »klasične materije« upravnog postupka na nova područja postupanja i upravnih ugovora. Ipak, kao što se moglo i očekivati, velika većina upravnih sporova i dalje se odnosi na spomenutu »klasičnu sferu« upravnog postupka. Primjerice, u dosadašnjem radu Upravnog suda u Rijeci3 primljeno je više od 1.700 tužbi, ali niti jedna od njih ne odnosi se na postupanje pružatelja javnih usluga iz članka 157. i 158. ZUP-a.
Ostali glavni elementi sveobuhvatne reforme upravnog spora jesu organizacijske promjene (dvostupanjsko upravno sudovanje, s četiri nova upravna suda, dok je prijašnji Upravni sud Republike Hrvatske nastavio rad kao Visoki upravni sud Republike Hrvatske), uvođenje rasprave kao pravila, ovlasti suda da utvrđuje činjenice, širenje prostora za donošenje reformacijskih odluka, novi sustav pravnih lijekova, napuštanje Zakona o parničnom postupku4 (ZPP) kao općega supsidijarnog Zakona u upravnom sporu, uz djelomičnu podrednu primjenu odredaba tog Zakona i ZUP-a u izrijekom propisanoj materiji, i dr. Uzevši u obzir temu Konferencije, ne ćemo posebno govoriti o još jednoj bitnoj novosti - uvođenju nadzora zakonitosti dijela općih akata od strane Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske.
2. Nove nadležnosti i struktura sporova
U upravnom postupku znatan broj upravnih stvari rješava se neposredno. Međutim, ti predmeti čine izrazitu manjinu u upravnim sporovima - pred Upravnim sudom čiji rad razmatramo te ih je, zasad, oko 6%. U većini upravnih postupaka koji su prethodili sporovima koje rješavamo bilo je dokazivanja - vještačenja, inspekcijskog nadzora, pribavljanja isprava drugih tijela i sl., ili je, pak, stranka svojim izjašnjenjima sudjelovala u postupku.
Što se tiče strukture dosad zaprimljenih tužbi, najveći broj sporova odnosi se na socijalne stvari (približno 23%), potom financijske (21%), građevinske i komunalne (16%), imovinskopravne (15%), te na radne i sporove vezane uz unutarnje poslove (obje skupine zastupljene su s oko 5%).
U raspravama o novome upravnom sporu nerijetko se postavlja pitanje je li reformom povećan ukupan broj stupnjeva odlučivanja o pojedinoj stvari u upravnom postupku i upravnom sporu? Zbog tzv. filtera za žalbu, propisanog u članku 66. stavak 2. ZUS-a, odgovor na to pitanje je: uglavnom ne, jer je žalba protiv odluke upravnog suda (tj. prelazak predmeta na - ukupno promatrano - »četvrti stupanj«, pred Visokim upravnim sudom) dopuštena u malom broju slučajeva.
3. Još o pravnoj prirodi upravnog spora
Glede upravnog spora na umu valja imati još nekoliko važnih čimbenika.
Prvo, postupovnopravna složenost: u upravnom sporu primjenjuju se procesne odredbe ZUS-a, ZPP-a i ZUP-a, uz istodobnu ocjenu zakonitosti primjene ZUP-a u upravnom postupku, u kojem se u nemalom broju slučajeva primjenjuju i postupovne odredbe posebnih zakona.
Drugo, upravni spor obilježen je javnopravnim kontekstom djelovanja, što je jedan od glavnih razloga zbog čega je pogrešno upravni spor poistovjećivati s parnicom, unatoč istim ili sličnim solucijama tih dvaju procesnih sustava na području - prije svega - procesne tehnike. Osim toga, upravni spor karakterizira iznimna materijalnopravna širina. Kao ilustraciju obično spominjemo da odlučujemo u rasponu predmeta od energetskih odobrenja za elektrane do promjene spola. Mnoge od tema koje podliježu upravnom sporu prisutne su i u javnoj sferi. Vrlo često, gledajući večernji televizijski dnevnik, čujemo da će o nečemu javno relevantnome odlučiti upravni sud ili - ako se to i ne spomene - detektiramo teme koje će vrlo vjerojatno završiti na upravnom sudu.
Treće, funkcije upravnog sudstva ne ostaju isključivo u sferi nadzora zakonitosti pojedinačnih odluka (upravnih akata), iako je to primarna, konstitucionalna uloga upravnih sudova. Upravni sudovi imaju i niz sekundarnih funkcija, na području ujednačavanja upravne prakse, interpretacije - među inim - ZUP-a, izobrazbe, kontrole nad upravom i dr.5 To što upravni sudovi više ne odlučuju samo na temelju »papira«, već mogu, primjerice, kao svjedoka pozvati službenu osobu koja je postupala u upravnom postupku, moglo bi s vremenom povoljno preventivno djelovati na rad uprave.
Četvrto, na iskustvenoj razini, uzevši u obzir da većinu sudionika Konferencije, čine predstavnici tuženika u upravnoj sporu, možemo reći da se materijalnopravnoj verziranosti većine službenih osoba koje pred našim sudom zastupaju tuženike ubrzano pridružuje njihova procesnopravna verziranost. Već se profiliralo nekoliko »izvanserijskih« zastupnika tuženika. Dakako, za uspjeh tuženika u sporu važno je, između ostalog, aktivno sudjelovanje u sporu i odziv na raspravu, što još uvijek nije prisutno u dovoljnoj mjeri. Ujedno podsjećamo da tuženik u upravnom sporu, prema članku 20. stavak 3. ZUS-a, nema pravo na »vanjsko zastupanje«, npr. od strane odvjetnika, već isključivo na zastupanje iz vlastitih redova, a dio tuženika i na zastupanje od strane državnog odvjetništva.
4. Pravni dosezi članka 23. ZUP-a
Netom navedeno trebalo bi pridonijeti podizanju razine profesionalnosti prilikom vođenja upravnih postupaka i rješavanja upravnih stvari, te je komplementarno još s jednom odredbom usmjerenom k istome cilju. Riječ je o članku 23. ZUP-a, koji ovlast vođenja postupka i rješavanja stvari vezuje isključivo uz ustrojstvene propise pojedinoga javnopravnog tijela, odbacivši prijašnji model ovlašćivanja od strane čelnika tijela. U nekoliko slučajeva poništili smo osporavane upravne akte zbog povrede članka 23. ZUP-a, te je, nakon tri godine primjene ZUP-a, krajnje vrijeme da sva javnopravna tijela usklade svoje akte i djelovanje s tom odredbom.
5. O primjeni ZUP-a iz upravnosudske perspektive
Još nekoliko riječi o ZUP-u iz upravnosudske perspektive. Sadržaj ZUP-a ne predstavlja bitni otklon od prijašnjeg uređenja koji se nije značajnije mijenjalo više od pola stoljeća, a nastavlja se na još dulju tradiciju (na području Republike Hrvatske Zakon o općem upravnom postupku postoji još od 1930.). Utoliko je zabrinjavajuća nedovoljna mjera poznavanja odredaba ZUP-a od strane dijela službenih osoba koje ga primjenjuju. Još više zabrinjava segment pogrešne primjene ZUP-a koji ne slijedi iz nekompetencije, nego iz raznih ustaljenih obrazaca svjesne povrede ZUP-a. Ovdje, dakako, postoje znatne međuresorne i unutarresorne razlike, pa nema mjesta generalizacijama. Evo nekoliko podataka koji ilustriraju spomenuto.
U dosadašnjoj praksi Upravnog suda u Rijeci, među sporovima riješenima presudom, tužbeni zahtjev usvojen je u približno 18% slučajeva, dok je još u 14% predmeta tužbeni zahtjev odbijen, iako su utvrđeni nedostaci u postupku donošenja osporavanog rješenja, koji nisu ocijenjeni odlučnima za rješavanje predmeta postupka (čl. 57. st. 2. ZUS-a). Tome je potrebno pridodati i određeni broj sporova obustavljenih rješenjem, zbog toga što su tuženici postupili u skladu s tužbenim zahtjevom, priznavši time neizravno osnovanost tužbenog zahtjeva (što je pohvalno). U obzir je, pritom, potrebno uzeti i da se nemalim brojem tužbi, u stvari, ne osporava zakonitost upravnog akta, već tužitelj traži pogodniji način ispunjenja obveze (što je predmet zasebnoga upravnog postupka) ili ističe svoj teški socijalni položaj, kao i one tužbe koje se ne temelje na racionalnoj procjeni postojanja povrede zakona i izgleda za uspjeh u sporu, već su prije svega izraz nezadovoljstva ishodom upravnog postupka te gesla »idemo dalje dok postoji neka uputa o pravnom lijeku«. Kad bi se iz razmatranja izostavile spomenute skupine sporova, kod kojih nema pravog prijepora o zakonitosti osporavanog akta, udjel sporova riješenih povoljno za tužitelja bio bi veći.
U kontekstu Konferencije posvećene ZUP-u, valja istaknuti da se u približno 60% utvrđenih nepravilnosti radilo o postupovnim povredama, dakle, najčešće o povredama ZUP-a (u dodatnih 7% to je bila jedna od više utvrđenih povreda zakona), osobito glede obrazloženja rješenja te (ne)omogućavanja sudjelovanja stranke u postupku. Podatak o udjelu povreda ZUP-a dodatno zabrinjava kad imamo na umu već spomenutu višedesetljetnu ukorijenjenost postojećeg modela općega upravnog postupka.
6. Umjesto zaključka
Na kraju, iako nije riječ o povredi propisa s učinkom nezakonitosti upravnog akta, želimo ukazati i na, nerijetko, loše stanje spisa predmeta upravnog postupka koje dobivamo, a upravo je spis predmeta zrcalo svakog službenika. Ponekad se čini kao da uopće ne postoji Uredba o uredskom poslovanju6.
U tijeku je prvo noveliranje ZUS-a7 koje, prema našem mišljenju, glede sastava suda i troškova postupka ne ide u dobrom smjeru, ali na to se, uzevši u obzir temu Konferencije, ne ćemo dodatno osvrtati.
Sažetak našeg početnoga iskustva mogao bi glasiti:
- još uvijek u javnopravnim tijelima nemamo dovoljnu razinu poznavanja i zakonite primjene ZUP-a;
- sudionici upravnog spora ubrzano se prilagođavaju novom modelu;
- najveći iskorak u reformiranome upravnom sporu zasad je uočljiv glede mogućnosti kvalitetnijeg utvrđivanja materijalne istine, slijedom kontradiktornosti spora (na raspravi, ali i putem mogućnosti razmjene potrebnog broja podnesaka izvan rasprave), te ovlasti upravnih sudova vezanih uz utvrđivanje činjenica.
1 Nar. nov., br. 47/09. ZUP je na snazi od 1. siječnja 2010.
2 Nar. nov., br. 20/10 i 143/12.
3 Podaci navedeni u ovom tekstu odnose se na stanje u vrijeme održavanja Konferencije, (nap. aut.).
4 Nar. nov., br. 53/91, 91/92, 112/99, 88/01, 117/03, 88/05, 2/07, 84/08, 96/08, 123/08, 57/11 i 148/11 - proč. tekst.
5 Više o tome vidjeti u: Rajko, Alen, »Glavne funkcije upravnog sudstva u Republici Hrvatskoj«, Informator, br. 6119/12.
6 Nar. nov., br. 7/09.
7 Nar. nov., br. 143/12.
1 Nar. nov., br. 47/09. ZUP je na snazi od 1. siječnja 2010.
2 Nar. nov., br. 20/10 i 143/12.
3 Podaci navedeni u ovom tekstu odnose se na stanje u vrijeme održavanja Konferencije, (nap. aut.).
4 Nar. nov., br. 53/91, 91/92, 112/99, 88/01, 117/03, 88/05, 2/07, 84/08, 96/08, 123/08, 57/11 i 148/11 - proč. tekst.
5 Više o tome vidjeti u: Rajko, Alen, »Glavne funkcije upravnog sudstva u Republici Hrvatskoj«, Informator, br. 6119/12.
6 Nar. nov., br. 7/09.
7 Nar. nov., br. 143/12.
