1. UVOD
Ministarstvo prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine (u nastavku teksta: Ministarstvo) uputilo je krajem ožujka u javno savjetovanje Nacrt pravilnika o kućnom redu u zgradama, koji bi na temelju članka 31. st. 5. nedavno donesenog Zakona o upravljanju i održavanju zgrada (u nastavku teksta: ZUOZ)¹ trebao donijeti ministar. Prema riječima predlagatelja Nacrta, već prilikom izrade Zakona bilo je vidljivo da se među stanarima stvaraju velike napetosti zbog toga što se neki od njih svjesno ne pridržavaju kućnog reda, znajući da za to neće biti nikakve sankcije pa se novim Zakonom htjelo onemogućiti takvo ponašanje.²

U okviru zakonskog uređenja, predloženim pravilnikom trebala bi se urediti opća pravila kućnog reda koja se odnose na korištenje zajedničkih prostora u zgradi, dopuštenu razinu buke pri korištenju posebnih dijelova zgrade, sprječavanje skupljanja otpada u posebnim dijelovima zgrade, satnicu kućnog mira kao i odstupanja u iznimnim slučajevima, obveze vlasnika stanova koji iznajmljuju svoje stanove te, prema potrebi, i druga pitanja.

Na početku javnog savjetovanja Ministarstvo je zaprimilo velik broj komentara, primjedbi i prijedloga. Mnogo građana koji su sudjelovali u javnom savjetovanju smatra da se predloženim pravilnikom neće ništa promijeniti, jer se on bavi relativno manjim problemima u odnosu na stvarne, praktične probleme te da će po predloženoj koncepciji kućni red biti akt koji će tek pro forma uokviren visjeti na zidu stubišta, ako i to³. No, ta bojazan zapravo ne proizlazi iz predloženog pravilnika, koji u najvećem dijelu sadržava materijalno-pravne odredbe, već iz ZUOZ-a, koji sadržava načelne odredbe o kućnom redu i procesne odredbe u slučaju njegove povrede.

2. ZAKONSKO UREĐENJE
ZUOZ-om je pravni institut kućnog reda svrstan u područje privatnog, a ne javnog prava pa su njegove odredbe koje se odnose na kućni red pretežno dispozitivnog, a ne kogentnog karaktera. To proizlazi iz odredbe kojom je propisano da se nepridržavanje pravila kućnog reda smatra neurednim izvršavanjem obveza iz međuvlasničkog ugovora (članak 31. st. 4.), i odredbe prema kojoj je međuvlasničkim ugovorom moguće (dakle, ne i obvezno) propisati obvezu plaćanja naknade za povredu kućnog reda (članak 32. st. 7.). Na taj je način zakonodavac izrazio stajalište da nije izravno zainteresiran hoće li i kako suvlasnici stanova u višestambenim zgradama među sobom urediti pravne odnose vezane uz kućni red. Slijedom toga, već u samim temeljima pravnog uređenja pravna snaga odredbi koje uređuju kućni red bitno je oslabljena, ne samo u percepciji građana, već i objektivno, jer je ostala bez izravne zaštite javne vlasti odnosno uprave. Naime, takav propis stanari sigurno neće doživljavati jednako kao i onaj iza čije provedbe i kontrole stoje nadležna upravna tijela.

Na takvom, oslabljenom temelju ZUOZ uređuje postupak „zaštite“ prava stanara u slučaju nepridržavanja pravila kućnog reda. Iako je kao jedan od ciljeva pri donošenju ZUOZ-a bilo navedeno uređenje pojedinih pitanja, između kojih su i pitanja vezana uz kućni red, „na način koji će biti jednostavniji i učinkovitiji u provedbi te više odgovarati stvarnim situacijama i potrebama“⁴ u odnosu na dotadašnje uređenje, postupak koji je propisan izuzetno je kompliciran, razmjerno dugotrajan, vrlo vjerojatno nedjelotvoran i s realno slabim izgledima za ispunjenje svrhe odnosno ostvarenje cilja.

Odredbama ZUOZ-a propisano je da svaki stanar koji primijeti povredu kućnog reda najprije mora takvu povredu dokumentirati na primjeren način. Prema obrazloženju ZUOZ-a, to su primjerice fotografija, video i zvučni zapis⁵. S tim u vezi, otvaraju se dva pitanja: 1) postojanje tehničke mogućnosti i vještina stanara te 2) moguća povreda privatnosti. Prvo pitanje vjerojatno je manji problem, jer u današnje vrijeme većina ljudi posjeduje uređaje s mogućnošću snimanja (mobitele i sl.) i ima dovoljne vještine za to. No, drugo bi pitanje moglo u određenim situacijama biti problem s aspekta neovlaštenog snimanja i nezakonitosti dokaza, poput snimanja susjeda koji preko prozora ili balkona svoga stana prolijeva tekućinu, isprašuje posteljinu, tepihe i krpe ili baca predmete, opuške i sl. Ocjenu o tome predstavlja li u takvim i sličnim slučajevima neovlašteno snimanje, zbog ugrožavanja važnijeg dobra od privatnosti, protupravno djelo, dat će sudska praksa, ali u ovom trenutku nije moguće procijeniti koliko će vremena za to biti potrebno.

Nakon toga, stanar koji smatra da je došlo do kršenja kućnog reda može „inicirati prikupljanje potpisa ili izjašnjavanje elektroničkom poštom, uz dokaz identiteta, ili s kvalificiranim elektroničkim potpisom na obrazloženu odluku, kojom će suvlasnici takvu odluku potvrditi“⁶. Formulacija te odredbe pravno je pogrešna: ona smisleno znači da je stanar donio neku „odluku“ koju nakon toga daje ostalim stanarima na potvrdu. Ponajprije, stanar nije ovlašten donositi bilo kakvu odluku. U toj fazi postupka može biti riječ samo o tekstu koji inicijator kao prijedlog daje drugim stanarima na potvrdu! To podrazumijeva izradu odgovarajućeg akta u pisanom obliku, ali ne govori o tome tko izrađuje njegov tekst. U praksi, stanaru koji nema znanja i vještina za to (takvih je vjerojatno većina), možda može pomoći upravitelj zagrade, ali to nije njegova obveza! Pritom, otvara se pitanje snošenja eventualnog troška pravne pomoći.

Kada je tekst prijedloga izrađen, inicijator treba pokrenuti prikupljanje potpisa ostalih stanara ili njihovo izjašnjavanje elektroničkom poštom. ZUOZ, međutim, nije propisao tko inicijativu treba provesti odnosno organizirati prikupljanje glasova kojima se „odluka“ potvrđuje. To može biti vrlo zahtjevan posao, osobito u zgradama s velikim brojem stanova i s više ulaza. Možda bi se na to mogao obvezati upravitelj zgrade ugovorom o upravljanju zgradom, ali on to ne mora prihvatiti, jer to nije njegova zakonska obveza. Usto, objektivno je pitanje koliko gorljivo će se upravitelj angažirati u prikupljanju potpisa, jer on zapravo nije oštećen niti je izravno zainteresiran za rezultat.

ZUOZ-om nije propisana obveza obavještavanja stanara kojem se na teret stavlja nepridržavanje kućnog reda o pokretanju inicijative. Nadalje, nije propisano ni u kojem se roku od uočenog kršenja kućnog reda treba pokrenuti inicijativa ni u kojem se roku od pokrenute inicijative trebaju skupiti potpisi.

Nakon što predloženu „odluku“ potpišu ili potvrde elektroničkom poštom suvlasnici koji imaju natpolovičnu većinu (više od 50 % ukupne vrijednosne površine zgrade za zgrade za koje nisu određeni suvlasnički dijelovi odnosno više od 50 % suvlasničkih dijelova zgrade upisanih u zemljišne knjige)⁷ smatra se da je povreda kućnog reda utvrđena. Iz svega proizlazi da je takva „odluka“ o nepridržavanju kućnog reda po svojoj pravnoj naravi pojedinačni, deklaratorni i neautoritativni akt. U odnosu na njegov sadržaj, osim naziva „odluka“ i obveze da sadržava obrazloženje, ZUOZ-om nije određeno ništa drugo. No, po naravi stvari, on bi nužno trebao sadržavati još barem izreku kojom će se utvrditi nepridržavanje kućnog reda, suvlasnik-prekršitelj, pravilo kućnog reda koje je prekršeno i opis čina (radnje ili propusta) kojim je došlo do povrede.

Kada je riječ o nazivu „odluka“, on svakako ne odgovara pravnoj naravi niti sadržaju akta kojim se utvrđuje kršenje kućnog reda. Naime, čak i kada ga potvrdi dovoljan broj suvlasnika, njime se ni o čemu ne odlučuje, već se utvrđuje da se određeni suvlasnik nije pridržavao kućnog reda odnosno da je prekršio neko njegovo pravilo. Stoga je taj akt trebalo nazvati zaključkom ili nekim drugim primjerenim nazivom, a ne odlukom.

Dakle, odluka o nepoštovanju kućnog reda smatra se donesenom kada je svojim potpisima potvrdi dovoljan broj suvlasnika zgrade. ZUOZ, međutim, ne nalaže da se o tome obavještavaju ni suvlasnik-počinitelj niti drugi suvlasnici zgrade, već propisuje da nakon njezina donošenja upravitelj zgrade tek na zahtjev jednog suvlasnika (to ne mora biti inicijator postupka) suvlasniku za kojega je utvrđeno da se ne pridržava kućnog reda upućuje opomenu o obvezi pridržavanja kućnog reda. Pritom, sadržaj opomene zakonskim odredbama nije propisan. Također, nije propisano na koji se način ostali suvlasnici obavještavaju o tome da je odluka o nepoštovanju kućnog reda donesena kako bi mogli zatražiti upućivanje opomene suvlasniku-prekršitelju.

Iz takvog uređenja postupka donošenja odluke o nepoštovanju kućnog reda proizlazi da suvlasnik-inicijator čitav proces, od izrade prijedloga odluke do prikupljanja potrebnog broja potpisa kojima se on potvrđuje, obavlja zapravo u vlastitoj organizaciji, bez sudjelovanja upravitelja, koji se uključuje tek naknadno, kada suvlasniku-prekršitelju na temelju donesene odluke po posebnom zahtjevu nekog od suvlasnika zgrade treba uputiti opomenu. Pritom je upravitelju za upućivanje opomene postavljen komotan rok od deset radnih dana od zaprimanja zahtjeva. Jedino što je upravitelj zgrade obvezan učiniti bez zahtjeva suvlasnika zgrade jest uputiti zahtjev za unos opomene u Registar suvlasnika. S obzirom na takvo uređenje postupka, u praksi bi moglo doći do toga da opomena na zahtjev upravitelja bude unesena u Registar, a da suvlasniku-prekršitelju ona uopće nije upućena, jer nitko od suvlasnika zgrade to nije zatražio i da on o njoj nema saznanja.

ZUOZ-om je propisano da je međuvlasničkim ugovorom moguće propisati obvezu plaćanja naknade za povrede kućnog reda, i to u rasponu od 50,00 do 500,00 eura, ali suvlasnici zgrade mogu odlučiti i da ne propišu bilo kakvu naknadu. U tom slučaju nepoštovanje kućnog reda stvarno neće imati nikakvih posljedica za prekršitelja: on neće snositi materijalni teret kao „kompenzaciju“ za učinjeno, a neće biti ni posljedica po gubitak njegove časti i ugleda, ako upravitelj na prikladan način o donesenoj odluci ne obavijesti ostale suvlasnike zgrade, što inače i nije njegova zakonska obveza. Pitanje je hoće li takvo uređenje kućnog reda u konkretnom slučaju utjecati na prekršitelja da više ne čini povrede, ali i na druge suvlasnike da ni oni ne povređuju kućni red, ili će to biti znak da se zapravo ne moraju držati pravila kućnog reda.

Ako su suvlasnici odredili i propisali obvezu plaćanja naknade za povrede kućnog reda, ona će se primijeniti tek nakon treće opomene! Naime, ZUOZ je propisao da će upravitelj suvlasniku kojem u razdoblju od dvije godine uputi tri opomene, uz treću i svaku sljedeću opomenu u tom razdoblju izdati odluku o naknadi za nepridržavanje kućnog reda. Ali, ni tada to ne može učiniti automatski: za to mu je potrebna posebna odluka natpolovične većine suvlasnika zgrade. Pritom nije propisano određuje li se tada naknada i za prethodne dvije odluke ili samo za treću (posljednju) odluku. Također, nije propisano u kojem roku suvlasnik-prekršitelj treba platiti naknadu.

ZUOZ ne uređuje daljnje postupanje ako suvlasnik-prekršitelj dragovoljno ne postupi po odluci odnosno ako ne plati naknadu pa se otvara pitanje njezine prinudne naplate. Budući da ne postoje posebne odredbe o tome, prisilno ostvarenje tražbine utvrđene odlukom o naknadi za nepridržavanje kućnog reda trebalo bi ostvarivati tužbom i ovrhom kod nadležnog suda, jer ona sama ne predstavlja vjerodostojnu ispravu.

Međutim, Ministarstvo kao predlagatelj Zakona, u obrazloženju članka 32. Konačnog prijedloga Zakona upućuje na nešto drukčiji pravni put: „Nakon što upravitelj, po nalogu natpolovične većine suvlasnika, izda odluku o naplati naknade za nepridržavanje kućnog reda, suvlasnik će dobiti i račun kao vjerodostojnu ispravu te mu preostaje mogućnost pravne zaštite u sudskom postupku pred redovnim sudovima.“⁸. Namjera je, očito, da se umjesto tužbom naplata pokuša najprije ostvariti ovrhom na temelju vjerodostojne isprave i time postupak pokuša skratiti. No, taj je dio obrazloženja vrlo dvojben. Ponajprije, takav postupak nije propisan zakonom, a obrazloženje zakona može poslužiti samo kao pomoćno sredstvo u tumačenju zakona, ali nije izvor prava! Usto, račun je isprava koja dokazuje nastanak poslovnog događaja kod kupnje i prodaje dobara te pružanja usluga, odnosno službeni dokument koji izdavatelj ispostavlja primatelju za izvršene usluge ili isporučene proizvode. Na način kako „obrazlaže“ Ministarstvo, kršenje kućnog reda pretvara se u neplaćanje računa odnosno protupravno ponašanje transformira se u dužničko-vjerovnički odnos iza kojega, međutim, ne stoji nikakav poslovni događaj! Konačno, nije poznato niti kako takav račun tretirati s poreznog aspekta. S obzirom na navedeno, primjerenije bi bilo da upravitelj suvlasniku koji je prekršio kućni red umjesto računa izda nalog za plaćanje, a prinudnu naplatu ostvaruje tužbom i ovrhom na temelju pravomoćne presude. Hoće li „pravna akrobacija“ na koju upućuje Ministarstvo biti prihvaćena i ući u praksu odgovorit će sudska praksa, ali će se na to izvjesno čekati još dosta vremena. No, čak i ako ideja o izdavanju računa bude prihvaćena, vrlo je vjerojatno da će najveći dio predmeta po prigovoru dužnika na kraju ipak završiti na redovnom sudu. Pritom se otvara pitanje u kojem će opsegu sudovi u tim predmetima provoditi dokazni postupak: hoće li izvoditi dokaze, utvrđivati činjenice i ocjenjivati osnovanost odluke o kršenju kućnog reda ili će se ograničiti samo na pitanje (ne)izvršenja plaćanja utvrđene naknade za povredu.

3. NACRT PRAVILNIKA
Nacrt pravilnika o kućnom redu u zgradama, koji se nalazi u postupku javnog savjetovanja, sadržava pretežito materijalnopravne odredbe: njime se utvrđuju opća pravila kućnog reda odnosno konkretne obveze suvlasnika zgrade i nedopuštene radnje. Propisane su uglavnom obveze i radnje koje su i dosad bile sadržane u različitim aktima o kućnom redu. Prema Nacrtu, uz njime propisana opća pravila, suvlasnici mogu natpolovičnom većinom donijeti i neka posebna pravila kućnog reda (članak 22.).⁹

Iako je riječ o općim pravilima koja se odnose jednako na sve zgrade odnosno njihove suvlasnike, predloženi Nacrt svim propisanim pravilima ne daje jednaku važnost: dok su pojedina pravila strogo propisana, u odnosu na neka druga dopuštena su odstupanja. U tom se smislu posebice ističu odredbe sadržane u članku 8., koje se odnose na sprječavanje buke odnosno tzv. kućni mir. Stavkom 2. toga članka propisano je da korisnici stanova ne smiju remetiti kućni red i mir radnim danom, u razdoblju od 15 do 17 sati te od 22 do 7 sati, a neradnim danom odnosno vikendom i blagdanom od 13 do 17 sati te od 22 do 9 sati. Međutim, stavkom 4. propisano je da korisnici mogu postupiti i drukčije prilikom održavanja jednogodišnjih proslava, ako najave proslavu dva dana prije njezina održavanja i ako proslava ne traje dulje od ponoći. No, ni to nije strogo određeno odnosno ograničeno, jer je sljedećim stavkom 5. propisano da se vrijeme dnevnog i noćnog odmora te održavanje proslava odlukom suvlasnika može urediti i na drugi način.

Prema tome, već na temelju samog pravilnika korisnici stanova „prilikom održavanja jednogodišnjih proslava“ ne bi morali poštovati pravila o kućnom miru, bez da se s time suglase drugi suvlasnici zgrade odnosno stanari. Ponajprije, treba reći da izraz „jednogodišnja proslava“ u duhu hrvatskog jezika označava proslavu koja traje jednu godinu pa vjerojatno ne odgovara svrsi predmetne odredbe.

Ako se taj izraz koristi u značenju proslave događaja koji se zbiva jednom godišnje, nameće se pitanje znači li to da četveročlana obitelj u svom stanu može održati četiri rođendanske proslave ne pridržavajući se pritom pravila o kućnom miru, ili je riječ o ograničenju kojim se u povodu proslave dopušta nepridržavanje pravila o kućnom miru jednom u godini, što se valjda smatra podnošljivim. Međutim, kad se takvo uređenje primijeni na stambene zgrade s tridesetak i više stanova, to bi moglo značiti nekoliko proslava mjesečno ili čak tjedno.

Usto, sljedeća odredba dodatno dopušta da većina vlasnika može odlučiti da proslava može trajati bez vremenskog ograničenja, odnosno cijelu noć. Predlagatelj Nacrta očito smatra da potrebu stanara za kućnim mirom nije potrebno zaštititi ako se o tom pitanju ne slažu s većinom drugih stanara, odnosno da je u konkretnom slučaju potreba za cjelonoćnim slavljem vrednije društveno dobro i da zato stanari koji su u manjini to moraju otrpjeti.

U svakom slučaju ostaje nejasno zbog čega je predlagatelj Nacrta suvlasnicima dao mogućnost da se o kućnom miru slobodno dogovore drukčije nego što je on to propisao, a takvu mogućnost nije dao za neka druga pravila kućnog reda, primjerice za postavljanje tendi ili sjenila na balkonima i terasama, što je strogo uvjetovao potpunim i jednoobraznim izgledom za cijelu zgradu. Vlasnici koji žele svoj balkon ili terasu zaštiti od kiše i sunca nemaju alternativu, nego postaviti tendu ili sjenilo, pri čemu ničim ne utječu na miran život drugih suvlasnika zgrade, osim što možda škode njihovoj estetskoj osjećajnosti. Za razliku od toga, za održavanje proslava alternativa postoji: to su brojna i različita posebna mjesta koja za to imaju uvjete i kojima je to profesionalna djelatnost. Nedvojbeno je da bučne proslave u stanu tijekom noćnih sati izravno utječu na miran život, a možda i zdravlje stanara u drugim, osobito okolnim stanovima.

Pritom situaciju ne olakšava propisana obveza najave proslave dva dana prije njezina održavanja. Ako predlagatelj želi pokazati razumijevanje za „potrebe“ pojedinih stanara za bučnim proslavama, bilo bi sasvim dovoljno dopustiti iznimku uz ograničenje trajanja povećane razine buke do ponoći, kao što je predviđeno stavkom 4., bez davanja mogućnosti drukčijeg dogovora suvlasnika. Ovdje podsjećamo i na odredbu članka 110. st. 1. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima¹⁰, prema kojoj se nitko ne smije služiti ni koristiti nekretninom tako da zbog toga na tuđu nekretninu slučajno ili po prirodnim silama dospiju buka i druge nabrojene imisije, ako su prekomjerni s obzirom na namjenu kakva je primjerena toj nekretnini i s obzirom na mjesto i vrijeme.

4. ZAKLJUČAK
Svrha je propisivanja kućnog reda u višestambenim zgradama osiguranje reda, mira i čistoće u zgradi te očuvanje zgrade i njezinih zajedničkih dijelova i uređaja. S tim ciljem, novi ZUOZ, i prateći pravilnik koji se u nacrtu nalazi u postupku savjetovanja s javnošću, propisuju postupovne i materijalne odredbe o kućnom redu. Te bi odredbe trebale pridonijeti sustavnom podizanju kvalitete stanovanja.

Iako se novo normativno uređenje kućnog reda proglašava kao „novo razdoblje odnosa među susjedima“¹¹, pri čemu se prenosi sadržaj odredbi Zakona i Nacrta pravilnika, ono će vrlo teško ispuniti obećanja predlagatelja odnosno donositelja mjerodavnih propisa kao i očekivanja zainteresiranih dionika, jer je njegova namjera što više udaljiti upravna tijela od problema vezanih uz kućni red i prepustiti da ih rješavaju suvlasnici zgrade sami između sebe.

Naime, primjena propisanih pravila, a onda i ostvarenje željenih posljedica, rezultata i ciljeva zapravo u cijelosti ovise isključivo o samim suvlasnicima zgrada. O njihovim aktivnostima ovisi utvrđivanje nepridržavanja pravila kućnog reda (inicijativa, prikupljanje suglasnosti, donošenje odluke o kršenju pravila kućnog reda), upućivanje opomene prekršitelju kućnog reda, propisivanje obveze naknade za nepridržavanje kućnog reda te izdavanje odluke o naknadi za nepridržavanje kućnog reda. Pritom, proces utvrđivanja i eventualnog „kažnjavanja“ prekršitelja izuzetno je složen i dugotrajan. Usto, suvlasnici zgrade mogu sami mijenjati pojedina propisana pravila kućnog reda. Također, mogu odlučiti da nepoštovanje kućnog reda ne rezultira nikakvim štetnim posljedicama po prekršitelja, čime pridržavanje pravila kućnog reda praktično prestaje biti predmet njihove pravne i postaje predmet samo moralne odgovornosti. S obzirom na to, otvara se pitanje koliko je realno očekivati od suvlasnika, posebice u zgradama s većim brojem stanova u kojima se stanari i ne poznaju ili čak nikada i ne susreću, da se većinski slože o svim radnjama u svim fazama postupka koji se vodi radi nepridržavanja kućnog reda. U tom smislu, koliko je realno očekivati da će primjena navedenih propisa dovesti do promjena u sferi pridržavanja pravila kućnog reda kao što je Ministarstvo proklamiralo.

S vremenom to bi trebala pokazati analiza učinaka propisa. No, koliko će rezultati te analize biti vjerodostojni veliko je pitanje. Naime, u Registru zajednice suvlasnika evidentirat će se samo izdane opomene, ali ne i kršenja kućnog reda za koja nije pokrenuta inicijativa, pokrenute inicijative za koje nije prikupljen potreban broj potpisa za potvrdu, kao ni prihvaćene inicijative za koje nije podnesen zahtjev upravitelju za upućivanje opomene prekršitelju. Budući da je čitav postupak izuzetno kompliciran i za suvlasnike realno vrlo neugodan, za očekivati je da će u Registar biti upisano vrlo malo opomena. Još će manje biti izdanih odluka o naknadi za nepridržavanje kućnog reda, a vrlo malo ili ništa naplaćenih naknada, bilo dragovoljno ili nakon postupka kod javnog bilježnika odnosno suda. S obzirom na to, s priličnom sigurnošću možemo očekivati da će zaključak postupka analize učinaka ZUOZ-a i pravilnika biti da evidencija pokazuje vrlo mali broj slučajeva nepoštovanja kućnog reda, iz čega proizlazi da su predmetni propisi ispunili svoje ciljeve i znatno unaprijedili stanje u području pridržavanja kućnog reda, Ako se, pak, navedeni propisi mogu ocjenjivati s pozicije načela „bolje loš propis, nego nikakav propis“, tada je to dobro urađen posao.