Zakonodavstvo
Sudska praksa
Alati
Stručni članci
×
12.01.2011.
Novo ovršno pravo – vjerovnici i dalje građani drugog reda
U članku autor prikazuje neke bitne odredbe novog Ovršnog zakona (Nar. nov., br. 139/10) i Zakona o javnim ovršiteljima (Nar. nov., br. 139/10). Uz to iznosi i kritičke primjedbe na neke odredbe novog ovršnog prava, napose u odnosu na pravni položaj i zadatke javnoovršiteljske službe prema novom Ovršnom zakonu. Autor iznosi svoje mišljenje i prijedloge, da se vrijeme do stvarnog početka primjene novog ovršnog prava, tj. do 1. siječnja 2012., određeni subjekti nadležni za izradu zakona, odnosno zakonodavac temeljito preispita i obavi rekonstrukciju ovršnih propisa donesenih 2010. Možda treba, prema prijedlogu autora, donijeti novi Ovršni zakon, koji bi, prije svega, trebao biti puno jednostavniji za provedbu, s manje inačica novog parničnog postupka. U ovom prvom nastavku autor piše o tome što se bitno mijenja donošenjem ovih ovršnih propisa te ukazuje na određena sporna pitanja u tim propisima. U drugom nastavku, koji ćemo objaviti u jednom od sljedećih brojeva, autor će pisati o drugim odredbama Ovršnog zakona i Zakona o javnim ovršiteljima.
1.Uvod
Ovršni zakon jedan je od najvažnijih zakona u svakoj državi. Upravo se kroz taj Zakon omogućuje praktično djelovanje pravnog sustava, kada netko odbije dobrovoljno ispuniti obveze koje su mu naložene autoritetom državne ili javne vlasti. Kroz funkcioniranje ovrhe građani i pravne osobe najbolje vide koliko povjerenje mogu imati u pravne institucije svoje države.
Ovršni zakon jedan je od najvažnijih zakona u svakoj državi. Upravo se kroz taj Zakon omogućuje praktično djelovanje pravnog sustava, kada netko odbije dobrovoljno ispuniti obveze koje su mu naložene autoritetom državne ili javne vlasti. Kroz funkcioniranje ovrhe građani i pravne osobe najbolje vide koliko povjerenje mogu imati u pravne institucije svoje države.
Ovršni je zakon i pravni instrument kojim se potiče stvaranje građanskog i poslovnog reda i morala. Valjalo bi težiti tome da sama činjenica postojanja takvog Zakona bude poticaj građanima i pravnim osobama (poslovnim subjektima) da dobrovoljno ispunjavaju obveze koje im nalože sudovi ili druga za to, od strane države, ovlaštena tijela. Taj Zakon mora, dakle, imati i preventivno djelovanje.
Hrvatski je sabor donio dva nova zakona: Ovršni zakon (Nar. nov., br. 139 od 10. prosinca 2010. - u nastavku teksta: OZ), koji će stupiti na snagu 1. siječnja 2012. i Zakon o javnim ovršiteljima (Nar. nov., br. 139 od 10. prosinca 2010. - u nastavku teksta: ZJO), koji je stupio na snagu 18. prosinca, osim odredaba naznačenih u članku 122. toga Zakona..
Ti će zakoni zamijeniti sadašnji Ovršni zakon (Nar. nov., br. 57/96, 29/99, 42/00 -
Odluka USRH, 173/03, 194/03 - ispr., 151/04, 88/05, 121/05 i 67/08 - u nastavku teksta: OZ/96). Taj je Zakon od donošenja, 1. siječnja 1996., bio šest puta dopunjavan i mijenjan.
Odluka USRH, 173/03, 194/03 - ispr., 151/04, 88/05, 121/05 i 67/08 - u nastavku teksta: OZ/96). Taj je Zakon od donošenja, 1. siječnja 1996., bio šest puta dopunjavan i mijenjan.
2.Što se bitno mijenja novim ovršnim propisima
Novim Ovršnim zakonom i Zakonom o javnim ovršiteljima bitno se mijenja tradicionalni institut sudske ovrhe, koji je stoljećima postojao na državnopravnom području Republike Hrvatske. Umjesto sudova, ali ne i beziznimno, ovrhu preuzimaju druga javnopravna tijela - javni ovršitelji i javni bilježnici.
Uvođenje javnih ovršitelja kao javnopravnih tijela, Vlada Republike Hrvatske kao predlagatelj Zakona opravdavala je, uz ostalo, i time da institucija javnog ovršitelja postoji u 19 država članica Europske unije i država u regiji (Republika Makedonija) te da u državama članicama Europske unije, primjerice u Republici Francuskoj, ta profesija ima dugu tradiciju i uživa velik ugled, a takav model ovrhe pokazao se vrlo učinkovitim.1
Prema obrazloženju Konačnog prijedloga Ovršnog zakona P. Z. E. broj 584 (treće čitanje), Vlada Republike Hrvatske odlučila se na radikalnu reformu ovršnog sustava te je 30. srpnja 2009. prihvatila Stratešku studiju za učinkovitiji način ovrhe i uvođenje javnih ovršitelja. Strateškom studijom utvrđeni su ciljevi reforme ovršnogsustava Republike Hrvatske, opći: razvoj učinkovitog i djelotvornog sustava ovrhe, i posebni: pojednostavnjenje ovršnog postupka, skraćivanje trajanja ovršnog postupka te rasterećenjesudova.
3.Još jedan zakonodavni eksperiment?
Je li to ipak još jedan zakonodavni eksperiment na državljanima Republike Hrvatske!?
Sadašnji sustav (pretežno) sudske ovrhe koji, na osnovi članka 339. OZ-a, u bitnom dijelu prestaje vrijediti 31. prosinca 2011., ima niz mana i težak je za praktičnu, učinkovitu provedbu. Zato ne dovodimo u pitanje dobru namjeru Hrvatskog sabora kao zakonodavca i Vlade Republike Hrvatske kao predlagatelja tih zakona da to stanje promijene. No, hoće li se to doista i dogoditi!?
Važni postupovni zakoni (parnični, ovršni, kazneni i drugi) koji izravno utječu na ostvarivanje prava i obveza građana, donese se nakon pripreme koja u pravilu traje više godina. Smatramo da vrijeme koje je Ministarstvo pravosuđa Republike Hrvatske dalo na raspolaganje radnoj grupi za pripremu tih prijedloga zakona (nekih šest mjeseci), nije bilo primjereno i da će dosta pitanja ostati otvorenima ili nedorečenima. To može stvoriti zbrku u provedbi, učiniti sudsku praksu neujednačenom, a time dovesti u pitanje pravnu sigurnost i jednakost svih pred zakonima i sudovima (čl. 14. st. 2. i čl. 26. Ustava Republike Hrvatske - Nar. nov., br. 85/10 - proč. tekst. - u nastavku teksta: Ustav).
Istina da je sadašnji OZ/96 kompliciran za provedbu, ali tko može jamčiti da tako »zbrzani« novi zakoni ne će napraviti još više problema, pa će tek onda trebati »vatrogasci«.
Hoće li se uspjeti da ovrha prema novodonesenim propisima bude učinkovita i brza, upitno je s obzirom na činjenicu da su materijalnopravne odredbe o provedbi ovrhe u biti zadržane kakve su bile prema sada važećem OZ/96.
Može se, naime, reći da je riječ o koncepciji ovršnog prava koja je u pravni sustav Republike Hrvatske kao novinu uvela zapravo samo javnoovršiteljsku službu, ali su pritom zadržane sve značajke prijašnjeg, kompliciranog materijalnopravnog sustava ovrhe. Napose, iz ovršnog prava nisu uklonjeni čimbenici koji ovrhu čine dodatnim parničnim postupkom.
4.Otvorena pitanja
Bez namjere da se obuhvate sva otvorena pitanja koja bi mogla proizaći iz primjene tih propisa, a imajući na umu i kratko vrijeme između objave tekstova tih zakona u Narodnim novinamai pisanja ovog članka, ovdje spominjemo tek neka.2
4.1.Ipak i sudska ovrha
U pravni sustav Republike Hrvatske uvedena je nova pravna institucija - javni ovršitelji. Javnoovršiteljsku službu obavljat će javni ovršitelji kao samostalni i neovisni nositelji službe, koji imaju svojstvo osoba javnog povjerenja. Njihova uloga bit će osobito značajna u provedbi ovrhe na pokretninama radi naplate novčane tražbine. Dakako, bit će za njih i drugih važnih poslova, primjerice u provedbi ovrhe na novčanoj tražbini ovršenika zasnovane na vrijednosnom papiru koji se prenosi indosamentom (čl. 99. st. 1. OZ-a), ovrsi na nekretninama i drugo.
Ovršni zakon uređuje postupak prema kojem javni ovršitelji i javni bilježnici provode prisilno ostvarenje tražbina na temelju ovršnih i vjerodostojnih isprava (ovršni postupak), ali i postupak prema kojem sudovi određuju i provode prisilno ostvarenje tražbina kada je to zakonom izričito propisano.
Prema tome, postupak ovrhe raspoređuje se (disperzira) na tri različita tijela: a) javne ovršitelje, b) javne bilježnike i c) sudove.
Tako su trgovački sudovi, uz ostalo, stvarno nadležni određivati i provoditi ovrhu na temelju stranih sudskih odluka te domaćih i stranih arbitražnih pravorijeka donesenih u sporovima iz njihove stvarne nadležnosti u parničnom postupku.
Takva disperzija nadležnosti ne čini se razboritom (racionalnom). To bi moglo dovesti do sukoba nadležnosti, što će zahtijevati intervenciju sudova u razrješenju pitanja tko i kada treba postupati. Budući da nije riječ samo o sudbenim tijelima, može se očekivati da će, u slučaju sukoba nadležnosti pojedinih ovršnih tijela, posla imati i Ustavni sud Republike Hrvatske (čl. 129. st. 1. podst. 6. Ustava Republike Hrvatske).
Ako je cilj ove reforme ovršnog postupka bio prestanak sudske ovrhe i prijenos ovrhe na novu službu javnih ovršitelja, nije bilo mjesta odredbama o pokretanju i provođenju ovršnog postupka pred sudom. Sud je morao zadržati samo nadzornu funkciju nad zakonitošću rada javnih ovršitelja i javnih bilježnika.
4.2.Ovrha na osnovi vjerodostojne isprave
Zakon i dalje uređuje institut ovrhe na temelju vjerodostojne isprave. Time je u Ovršnom zakonu zadržan i dio materije koji bi prema prirodi stvari ulazio u područje parničnog prava.
Smatramo da je iz Zakona potpuno trebalo brisati institut vjerodostojne isprave i zamijeniti ga institutom platnog naloga o kojem bi odlučivali javni bilježnici.To zato što vjerodostojna isprava ponajprije ima elemente koji se odnose na parnicu, a tek onda na ovrhu.
Iz novog Ovršnog zakona trebalo je zato izostaviti sve ono što ima elemente parnice i ostaviti samo one odredbe koje se odnose na provedbu već postojeće ovršne isprave.
Osim toga, institut vjerodostojne isprave, a pogotovo kompliciranost procedure nakon stavljanja prigovora, u sudskoj praksi i sada izaziva nejasnoće i teškoće u primjeni.
Trebalo se, dakle, usredotočiti isključivo na to da novi Ovršni zakon bude učinkovito oružje provedbe, a ne da se u njemu opet rađa i ponavlja novi, dijelom i kompliciraniji, parnični postupak.
Smatramo da to tekstovima novog Ovršnog zakona i Zakona o javnim ovršiteljima nije postignuto.
4.3.Što je zapravo valjalo učiniti
Još 2003. Građanski odjel Vrhovnog suda Republike Hrvatske predložio je Ministarstvu pravosuđa Republike Hrvatske da se osposobe posebne (specijalizirane) ovršne službe, ponajprije kod općinskih sudova u sjedištima županijskih sudova, koje bi provodile ovrhu.3 Te službe, uz ostalo, imale bi i za to specijalno obučene sudske službenike, koji bi izlazili na teren posebnim vozilima i koji bi nastupali u službenim odorama i uz legitimaciju ovlaštene osobe suda.
Riječ je bila o ideji da se provedba ovrhe koja je bila disperzirana na sve općinske i trgovačke sudove u državi, zapravo koncentrira samo na (tada) 21 općinski sud u sjedištima županijskih sudova. To bi omogućilo specijalizaciju sudaca i podiglo učinkovitost rada ovršnih tijela. Ujedno, to bi korespondiralo sa stoljetnom tradicijom sudske ovrhe kakva je bila poznata na povijesnom državnopravnom teritoriju Republike Hrvatske, za razliku od sustava privatne ovrhe koji se uvodi OZ-om iz 2010.
4.4.Tri puta pravne zaštite
Vjerovnici i nadalje imaju tri usporedna puta pravne zaštite za istu tražbinu. To nije racionalno.
Tako vjerovnik ima pravo:
a) na tužbu, prema Zakonu o parničnom postupku (Nar. nov., br. 53/91, 91/92, 112/99, 88/01, 117/03, 88/05, 02/07 i 84/08, 123/08 - ispr. - u nastavku teksta: ZPP)
b) na platni nalog, prema ZPP-u i
c) na prijedlog za ovrhu na temelju vjerodostojne isprave, prema Ovršnom zakonu.
Smatramo da je trebalo reafirmirati institut platnog naloga i omogućiti javnim bilježnicima da izdaju platne naloge. U slučaju prigovora, osporeni dio trebalo bi raspravljati pred sudom, na način kako to vrijedi za podnošenje tužbe sudu, a prigovor ovršenika valjalo bi tretirati odgovorom na tužbu. Po pravomoćnosti odluke o osnovanosti platnog naloga ovrhovoditelj bi, pak, imao ovršnu ispravu koju bi dostavio javnom ovršitelju na provedbu.
U tom smislu ocjenjujemo da se novi Ovršni zakon nije bitno odmaknuo od prijašnjeg nedovoljno učinkovitog koncepta ovrhe.
I sama ovrha moguća je putem tri različita državna odnosno javnopravna tijela. Tako članak 33. OZ-a propisuje: (1) Postupak radi provedbe ovrhe pred javnim ovršiteljem pokreće se prijedlogom za provedbu ovrhe; (2) Postupak pred javnim bilježnikom, odnosno sudom pokreće se prijedlogom za ovrhu, ako ovim ili drugim zakonom nije drugačije određeno.
To je predvidivi izvor nejasnoća u nadležnostima i izvor sukoba o nadležnosti koji će utjecati na dulje trajanje ovrhe.
5.Tijela ovršnog postupka
Ovrha na tri kolosijeka
a) Prema članku 39. stavak 1. OZ-a, javni ovršitelj odlučuje o prijedlogu za provedbu ovrhe i provodi ovrhu radi ostvarenja ovrhovoditeljeve tražbine utemeljene na ovršnoj ispravi, osim ako zakonom nije izričito određeno da je za određivanje, odnosno provedbu ovrhe nadležan sud. Za provedbu ovrhe mjesno je nadležan, pak, javni ovršitelj čije je sjedište u jedinici područne (regionalne) samouprave prema općemjesnoj nadležnosti za ovršenika, sukladno pravilima parničnog postupka o općemjesnoj nadležnosti, osim ako posebnim zakonom nije drukčije određeno.
b) Prema članku 40. stavak 1. OZ-a, javni bilježnik odlučuje o prijedlogu za ovrhu na temelju vjerodostojne isprave u skladu s odredbama toga Zakona. Važno je primijetiti da je, prema članku 40. stavak 2. OZ-a, za određivanje ovrhe mjesno nadležan javni bilježnik čije je sjedište u jedinici područne (regionalne) samouprave prema općemjesnoj nadležnosti za ovršenika, sukladno odredbama o općemjesnoj nadležnosti prema pravilima parničnog postupka, osim ako posebnim zakonom nije drukčije određeno. To bi moglo izazvati dodatne troškove ovrhovoditeljima, koji su dosad imali punu slobodu izbora kojem će javnom bilježniku predati prijedlog za ovrhu na temelju vjerodostojne isprave, tj. mogli su to činiti kod njima teritorijalno najbližeg javnog bilježnika.
c) Sud, pak, prema članku 41. OZ-a, određuje ovrhu na temelju odluke stranoga suda, domaćeg ili stranog arbitražnog pravorijeka ili kada je ovim ili drugim zakonom propisano da ovrhu određuje sud. Smatramo da nije bilo nikakvih opravdanih razloga da sud određuje ovrhu na temelju odluke stranog suda, domaćeg ili stranog arbitražnog pravorijeka. Sud bi trebao imati ovlast provesti postupak priznanja strane sudske odluke ili arbitražnog pravorijeka, ali njezino određivanje iprovedba u ovrsi tada treba biti izjednačena s domaćom sudskom odlukom. Potpuno je nepotrebno bilo dvostruki kolosijek ovrhe uređivati Ovršnim zakonom (i sudska ovrha i ovrha pred javnim ovršiteljem). Ovršni zakon trebao je urediti samo opće pravilo - ovrha se provodi pred javnim ovršiteljem.
Samo iznimno, i to posebnim zakonom, ako se želi, može se urediti sudska ovršna procedura. Primjer takvog posebnog zakona su odredbe članka 336.-360. Obiteljskog zakona (Nar. nov., br. 116/03, 17/04, 136/04 i 107/07) koje uređuju postupak ovrhe u obiteljskim stvarima.
ad a) Tko može biti javni ovršitelj
Izbor među kandidatima za javnog ovršitelja bit će od iznimne važnosti za uspjeh ove službe i njezin budući razvitak. Imanentna njegovom položaju mora biti moralnost postupanja u radu i ponašanje u životu. Javni ovršitelj dužan je, naime, za vrijeme i izvan službe ponašati se u skladu s poštovanjem i povjerenjem koji se iskazuju njegovoj službi (čl. 32. st. 3. ZJO-a).
No, ne manje važno bit će koga će javni ovršitelji zapošljavati u svojim uredima kao službenike, tj. osobe koje će i u fizičko-tehničkom smislu provoditi ovrhu.
Prema članku 2. stavak 2. ZJO-a, javnoovršiteljsku službu obavljaju javni ovršitelji kao samostalni i neovisni nositelji službe, koji imaju svojstvo osoba javnog povjerenja. Za javnog ovršitelja može, prema članku 14. stavak 1. ZJO-a biti imenovana osoba:
1. koja je državljanin Republike Hrvatske;
2. koja ima poslovnu sposobnost i koja je zdravstveno sposobna za obavljanje poslova javnog ovršitelja;
3. koja ima završen sveučilišni diplomski studij prava u Republici Hrvatskoj ili koja je nostrificirala svoju diplomu o završenom pravnom fakultetu izvan Republike Hrvatske;
4. koja ima položen pravosudni i javnoovršiteljski ispit;
5. koja je dostojna javnog povjerenja za obavljanje javnoovršiteljskog poziva;
6. koja se obvezala da će, ako bude imenovana za javnog ovršitelja, napustiti drugu naplatnu službu ili kakvo drugo naplatno zaposlenje ili članstvo u tijelu pravne osobe koja obavlja kakvu gospodarsku djelatnost;
7. koja je dala izjavu da će, ako bude imenovana za javnog ovršitelja, osigurati opremu i prostorije koje su, prema kriterijima koje je utvrdilo Ministarstvo, potrebne i primjerene za obavljanje javnoovršiteljske službe.
Smatrat će se da ne ispunjava uvjet iz stavka 1. točka 5. tog članka ZJO-a osoba:
- protiv koje je pokrenut kazneni postupak zbog kaznenog djela iz koristoljublja ili zbog drugog kaznenog djela koje se goni po službenoj dužnosti;
- koja je osuđena zbog kaznenog djela iz koristoljublja ili zbog drugog kaznenog djela koje se goni po službenoj dužnosti, sve dok traju pravne posljedice osude;
- koja je odlukom stegovnog tijela razriješena dužnosti suca ili državnog odvjetnika, odnosno koja je lišena zvanja odvjetnika, javnog ovršitelja, javnog bilježnika ili državnog službenika, dok ne prođu tri godine od dana razrješenja, odnosno lišenja zvanja.
