1. Uvod
Zakon o izmjenama i dopuni Zakona o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 36/95, 70/97, 128/99, 57/00, 129/00, 59/01, 26/03 - proč. tekst, 82/04, 178/04, 38/09, 79/09, 153/09, 49/11, 144/12, 94/13 i 153/13), usvojen je na 15. sjednici Hrvatskog sabora 2. prosinca 2014., te je objavljen u Narodnim novinama, broj 147/14 od 12. prosinca i stupa na snagu 20. prosinca 2014. (u nastavku teksta: ZIDZKG/14). ZIDZKG/14 donosi značajne izmjene u financiranju održavanja i građenja objekata i uređaja komunalne infrastrukture iz komunalne naknade, kao i u financiranju održavanja i izgradnje objekata predškolskog, školskog, zdravstvenog i socijalnog sadržaja, financiranja građenja i održavanja javnih građevina sportske i kulturne namjene i poboljšanja energetske učinkovitosti zgrada u vlasništvu jedinice lokalne samouprave (u nastavku teksta: JLS), te usklađenje nadležnosti tijela za inspekcijski nadzor nad provedbom tog Zakona, pa je, stoga, svrhovito razmotriti koje će biti njegove implikacije na pravnu praksu i određene slučajeve.

2. Komunalna naknada
Komunalna naknada smatra se tradicionalnim prihodom lokalnih jedinica iz kojeg se financiraju troškovi obavljanja određenih komunalnih djelatnosti i prisutna je u pravnom sustavu još iz 1979. U sustavu društvenog vlasništva komunalna naknada je, premaZakonu o komunalnim djelatnostima (Nar. nov., br. 15/79, 18/79, 47/89, 19/90, 26/93 i 29/94), predstavljala izvor sredstva za financiranje obavljanja komunalnih djelatnosti: uređenje i održavanje javne rasvjete, održavanje čistoće javnih površina, uređenje i održavanje parkova, zelenih površina i dječjih igrališta i uređenje i održavanje cesta, ulica, trgova i putova (tj. komunalne djelatnosti zajedničke potrošnje) i plaćala se u naseljima s uređenim građevinskim zemljištem. U financiranju obavljanja komunalnih djelatnosti zajedničke potrošnje, sudjelovala je i općina sredstvima za općedruštvene potrebe u skladu s dogovorima o osnovama plana općine. Naselja s uređenim građevinskim zemljištem podrazumijevalo je naselja opremljena najmanje pristupnim cestama, objektima za distribuciju električne energije, objektima za javnu rasvjetu i objektima za opskrbu vodom prema mjesnim prilikama.

Člankom 19. Zakona o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 36/95 - stupio na snagu 8. kolovoza 1995.) propisano je da se komunalnom naknadom osiguravaju sredstva za financiranje obavljanja sljedećih komunalnih djelatnosti: 1. odvodnja atmosferskih voda; 2. održavanje čistoće u dijelu koji se odnosi na čišćenje javnih površina; 3. održavanje javnih površina; 4. održavanje nerazvrstanih cesta; 5. održavanje groblja i krematorija, a Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 70/97), u popis komunalnih djelatnosti koje se financiraju iz komunalne naknade dodana je i javna rasvjeta. 

Tako je komunalna naknada do aktualne posljednje novele ZKG-a bila prihod proračuna JLS-a iz kojega se financira obavljanje komunalnih djelatnosti i predstavlja naknadu za komunalne usluge koje koriste svi stanovnici jednog grada ili općine, kojim uslugama, prema prirodi stvari, nije moguće konkretno odrediti količinu usluge prema pojedinom korisniku, tako da se za tu uslugu plati cijena ovisno o količini korištene usluge (kao za neke druge komunalne usluge, npr. opskrbu pitkom vodom ili odvodnju otpadnih voda), stoga se te komunalne djelatnosti, prema načelu solidarnosti, financiraju iz sredstava komunalne naknade koju plaćaju vlasnici, odnosno korisnici nekretnina na području JLS-a, a to su: odvodnja atmosferskih voda, održavanje čistoće u dijelu koji se odnosi na čišćenje javnih površina, održavanje javnih površina, održavanje nerazvrstanih cesta, održavanje groblja i krematorija i javna rasvjeta.

Prema dispoziciji JLS-a, iz sredstava komunalne naknade mogu se financirati još i druge djelatnosti. Tako predstavničko tijelo općine, grada i Grada Zagreba može za financiranje redovite djelatnosti javnih vatrogasnih postrojbi i dobrovoljnih vatrogasnih društava donijeti odluku o uvođenju ili povećanju komunalne naknade glede financiranja vatrogastva, pri čemu visinu komunalne naknade treba uskladiti sa zahtjevima iz Plana zaštite od požara JLS-a¹, a isto tako, sredstva prikupljena komunalnom naknadom, mogu se odlukom predstavničkog tijela JLS-a uporabiti i u svrhu održavanja objekata školskog, zdravstvenog i socijalnog sadržaja.²

2.1. Obveznici komunalne naknade
Zakon o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 36/95, 70/97, 128/99, 57/00, 129/00, 59/01, 26/03 - proč. tekst, 82/04, 178/04, 38/09, 79/09, 153/09, 49/11, 144/12, 94/13 i 153/13 - u nastavku teksta: ZKG), određuje da komunalnu naknadu plaćaju vlasnici, odnosno korisnici:
1. stambenoga prostora;
2. poslovnoga prostora;
3. garažnoga prostora;
4. građevnog zemljišta koje služi u svrhu obavljanja poslovne djelatnosti;
5. neizgrađenoga građevnog zemljišta.

Komunalna naknada plaća se za navedene nekretnine koje se nalaze unutar građevinskog područja naselja kao i za stambeni i poslovni prostor izvan građevinskog područja naselja na kojem se najmanje obavljaju komunalne djelatnosti iz stavka 1. točka 3., 4. i 6. članak 19. ZKG-a³, i koje su opremljene najmanje pristupnom cestom, objektima za opskrbu električnom energijom i vodom prema mjesnim prilikama te čine sastavni dio infrastrukture JLS-a. Komunalna naknada obračunava se po m² površine, i to za stambeni, poslovni i garažni prostor po jedinici korisne površine, a za građevno zemljište po jedinici stvarne površine (st. 2. čl. 24. ZKG-a).

2.2. Proširenje namjene komunalne naknade
Novela ZKG-a (ZIDZKG/2014) obuhvaća proširenje namjena za koje se mogu koristiti sredstva komunalne naknade, kako slijedi:
- u članku 22. ZKG-a iza stavka 1. dodan je novi stavak 2. koji glasi:
»(2) Sredstva komunalne naknade namijenjena su također i financiranju građenja objekata i uređaja komunalne infrastrukture.«⁴
- u članku 28. ZKG-a stavak 2. promijenjen je i glasi:
»(2) Sredstva prikupljena komunalnom naknadom mogu se odlukom predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave upotrijebiti i u svrhu građenja i održavanja objekata predškolskog, školskoga, zdravstvenog i socijalnog sadržaja, financiranja građenja i održavanja javnih građevina sportske i kulturne namjene i poboljšanja energetske učinkovitosti zgrada u vlasništvu jedinice lokalne samouprave.«⁵
- Članak 30. ZKG-a izmijenjen je i glasi⁶:
»(1) Građenje objekta i uređaja komunalne infrastrukture za:
1. javne površine
2. nerazvrstane ceste
3. groblja i krematorije
4. javnu rasvjetu
financira se iz:
5. komunalnog doprinosa
6. proračuna jedinice lokalne samouprave
7. naknade za koncesiju
8. komunalne naknade
9. drugih izvora utvrđenih posebnim zakonom.⁷

U obrazloženju Konačni prijedlog Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o komunalnom gospodarstvu s Konačnim prijedlogom Zakona (P. Z., br.749), navedeno je da je tijekom provedbe ZKG-a uočeno da tako uređeni način financiranja komunalnih djelatnosti ne zadovoljava potrebe JLS-a, tj. da nepotrebno ograničava korištenje sredstava prikupljenih od komunalne naknade i time onemogućava učinkovito financiranje građenja objekata i uređaja komunalne infrastrukture, pa se proširenjem namjene sredstava komunalne naknade uklanja nepotrebno ograničenje JLS-a u upravljanju njihovim prihodima, te omogućava ravnomjernija i učinkovitija raspodjela sredstava, zakonom namijenjenih za obavljanje komunalnih djelatnosti. Smatralo se da će se time pojednostavniti financiranje građenja objekata i uređaja komunalne infrastrukture i na taj način zadovoljavanja potreba građana i gospodarstva s tim u svezi.⁹

Međutim, moguće je da će novela ZKG-a polučiti suprotan učinak. Novelom ZKG-a namjena korištenja sredstava komunalne naknade značajno se proširuje u odnosu na dosadašnju namjenu, i to ne samo tako da se omogućava korištenje sredstava komunalne naknade za financiranje djelatnosti koje nisu komunalne djelatnosti (održavanje objekata predškolskog sadržaja, održavanje javnih građevina sportske i kulturne namjene i poboljšanje energetske učinkovitosti zgrada u vlasništvu JLS-a), već se sredstva komunalne naknade namjenjuju i za izgradnju tih objekata, kao i objekata čija se izgradnja financira iz komunalnog doprinosa (javne površine, nerazvrstane ceste, groblja i krematoriji, javna rasvjeta). To ne samo da će omogućiti »bolje korištenje naplaćenih sredstava komunalne naknade za nove namjene«, već može imati različite druge posljedice. Prvo, moguće je da se sredstva komunalne naknade usmjere u »nove« namjene, a da ostane zanemareno održavanje objekata i uređaja komunalne infrastrukture koja se djelatnost primarno financirala iz komunalne naknade, a druga je moguća posljedica povećanje visine komunalne naknade u svrhu financiranja »nove« namjene. Iako je danas povećanje iznosa bilo kojih davanja nepopularna mjera, moramo izraziti bojazan da će povećanje komunalne naknade biti izlaz za JLS-e koji gube dio prihoda iz poreza na dohodak u smislu održavanja komunalnog (i drugog) standarda, iako bi rezanje troškova lokalnih jedinica valjalo potražiti u drugom smjeru. Aktualni prijedlozi povećanja visine komunalne naknade u pojedinim JLS-ima za 17% pa čak i do 25% i najave povećanja visine komunalne naknade u pojedinim JLS-ima, ukazuju da je vrlo vjerojatno da će taj trend u 2015. u JLS-u ipak biti prisutan i može predstavljati daljnji udar na osobni standard građana.

Izrazito proširenje namjene za koje se mogu koristiti sredstva komunalne naknade približava komunalnu naknadu porezu na imovinu, iako se ona ne obračunava prema vrijednosti nekretnina, već prema korisnoj površini nekretnine (za stambeni, poslovni i garažni prostor po jedinici korisne površine, a za građevno zemljište po jedinici stvarne površine) i u tome vidimo protivnost načelu jednakosti i pravednosti iz članka 51. Ustava Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 8/98 - proč. tekst, 113/00, 124/00 - proč. tekst, 28/01, 41/01 - proč. tekst, 55/01 - ispr., 76/10, 85/10 - proč. tekst i 5/14 - Odluka USRH), prema kojem je svatko dužan sudjelovati u podmirenju javnih troškova, u skladu sa svojim gospodarskim mogućnostima. Naime, budući da se pri utvrđivanje visine komunalne naknade ne uzima u obzir vrijednost nekretnine, već isključivo njezina površina, obveznici vlasnici ili korisnici manje vrijednih nekretnina podmiruju jednak teret davanja kao i oni koji su vlasnici ili korisnici nekretnina veće vrijednosti jednake površine, a čije su gospodarske mogućnosti očito veće.

3. Inspekcijski nadzor
Inspekcijski nadzor nad provedbom ZKG-a obavljali su gospodarski inspektori Državnog inspektorata. Budući da je Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i drugih središnjih tijela državne uprave (Nar. nov., br. 148/13) propisano da Državni inspektorat prestaje s radom, a da poslove inspekcijskog nadzora nad naplatom proračunskih i ostalih prihoda iz područja roba i usluga preuzima Ministarstvo financija, odredbama članka 4. i 5. ZIDZKG/14 usklađuje se ZKG sa Zakonom o ustrojstvu i djelokrugu rada ministarstva i drugih središnjih tijela državne uprave (Nar. nov., br. 150/11, 22/12, 39/13, 125/13 i 148/13) u dijelu koji se odnosi na obavljanje inspekcijskog nadzora nad provedbom tog Zakona.

4. Umjesto zaključka
U saborskoj raspravi u povodu Prijedloga Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o komunalnom gospodarstvu, s Konačnim prijedlogom Zakona (P. Z., br. 749) Odbor za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu predložio je Vladi Republike Hrvatske da predloži i uputi u saborsku proceduru novi ZKG kojim bi se postiglo učinkovitije obavljanje poslova iz područja komunalnog gospodarstva. 

U raspravi pred Odborom za financije i državni proračun, predstavnica Vlade Republike Hrvatske istaknula je da će ZKG vrlo brzo biti u cijelosti izmijenjen i izradit će se novi jer su trenutno u pripremi Zakon o pogrebničkim uslugama, a isto tako i Zakon o dimnjačarskim uslugama¹⁰ pa na taj način pojedini segmenti izlaze iz ZKG-a. Odbor za zakonodavstvo nije imao primjedaba, osim sugestije da se u dogledno vrijeme pristupi izradi novog zakona, jer je važeći ZKG već 17 puta mijenjan.

U najavi novog ZKG-a, taj bi Zakon morao obuhvatiti preostale komunalne djelatnosti koje nisu pravno uređene drugim posebnim zakonima i to: prijevoz putnika u javnom prometu, održavanje čistoće u dijelu koji se odnosi na javne površine, održavanje javnih površina, održavanje nerazvrstanih cesta, tržnice na malo, održavanje groblja i krematorija i javnu rasvjetu. Osim toga, Zakon bi obuhvaćao pitanja financiranja gradnje i održavanja objekata i uređaja komunalne infrastrukture (komunalna naknada, komunalni doprinos) i osnove za uređenje komunalnog reda u JLS-u. 

Primarno bi bilo navedene komunalne djelatnosti odrediti kao službe od općeg gospodarskog interesa lokalnog značenja, čime bi bile izuzete od slobode pružanja usluga,¹¹ te otkloniti dvojbe u odnosu na provedbu upravnog postupka utvrđivanja i naplate komunalnog doprinosa i komunalne naknade, koji su se zbog podnormiranosti iskazali u višegodišnjoj neposrednoj primjeni aktualnog ZKG-a.


1 Temeljem čl. 44. Zakona o vatrogastvu (Nar. nov., br. 106/99, 117/01, 36/02, 96/03, 139/04, 174/04, 38/09 i 80/10). 
2 Čl. 17. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 59/01 - u nastavku teksta: ZKG/01) dopunjen st. 2. čl. 21. ZKG-a tako da je omogućeno iz komunalne naknade financiranje održavanja objekata školskog, zdravstvenog i socijalnog sadržaja. 
3 Tj. za komunalne djelatnosti održavanja javnih površina, održavanja nerazvrstanih cesta i javne rasvjete. 
4 St. 1. čl. 1. ZIDZKG/14. St. 2.-5. čl.1. ZIDZKG/14 usklađeni su brojevi stavaka u čl. 22. ZKG-a. 
5 Čl. 2. ZIDZKG/14. 
6 Čl. 3. ZIDZKG/14. 
7 Pogrešna numeracija izvora financiranja naznačena t. 5.-9. umjesto 1.-5. 
8 Pogrešna numeracija izvora financiranja naznačena t. 4.-7. umjesto 1.-4. 
9 Obrazloženje uz Konačni prijedlog Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o komunalnom gospodarstvu s Konačnim prijedlogom Zakona (P. Z., br.749). 
10 Prema Programu Vlade Republike Hrvatske za preuzimanje i provedbu pravne stečevine Europske unije za 2014. godinu (Nar. nov., br. 16/14) planirano je donošenje Zakona o pogrebničkim uslugama (t. 6.) i Zakona o dimnjačarskim uslugama (t. 18.) radi usklađenja s Direktivom 2006/123/EZ Europskoga parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu (SL L 376, 27. 12. 2006.). 
11 Radi usklađenja s Direktivom 2006/123/EZ Europskoga parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu (SL L 376, 27. 12. 2006)