Polazeći od pojma i svrhe uvođenja nezavisnih regulatornih agencija kao novog koncepta organiziranja javne uprave, potrebno je kritički analizirati hrvatsku praksu, kao i apologetski raspoloženu hrvatsku teoriju, utemeljenu na prihvaćanju stranih ideja i inicijativa, bez prethodne procjene mogućnosti provedbe prepisanih zakonskih rješenja. Ne zalažemo se za ukidanje nezavisnih regulatora, što ne bi ni bilo moguće s obzirom na očekivanja iz Europske unije, kojoj gotovo pripadamo. Međutim, odlučno plediramo za preispitivanje i racionalizaciju cijelog konglomerata kojeg, jedino zbog poštovanja konvencionalnih izraza, nazivamo sustavom. Pritom valja uzeti u obzir hrvatske upravne tradicije, kao i primjere sustava s kojima takve tradicije dijelimo. Svrha inoviranja sustava socijalnog upravljanja nije nezavisnost upravnih tijela, kao što se često pogrešno shvaća i dokazuje. Svrha je upravna djelotvornost, prema kriterijima analize troškova i koristi, uz puno ostvarivanje ustavnog načela vladavine prava i djelotvorne zaštite zajamčenih sloboda i prava.¹

U razdoblju od 2005. do danas, zakonodavstvom je uspostavljeno više desetaka neovisnih agencija, od kojih je najveći broj definiran kao »neovisni regulatori«. Jednu od važnih zadaća, većina autora smatra definiciju, kako bi se brojni regulatori mogli identificirati i prebrojiti. Niti nova Vlada nije bila u stanju ustanoviti koliko neovisnih agencija zaista djeluje², koliko ih postoji samo na papiru Narodnih novina, a koliko ih se krije pod drugim nazivima. Agencije su uvođene u naš pravni sustav prema preporukama savjetnika i pregovarača, a istini za volju i brojnih trgovaca idejama iz zemalja Europske unije, bez ikakvog, a kamoli sustavnog promišljanja njihovog položaja u hrvatskom ustavnom i općenito pravnom poretku. Ne slažemo se s propagandističkom formulom kako su »nezavisne institucije kamen temeljac demokracije«³, te ostajemo duboko uvjereni kako su to ljudska prava i slobode u sustavu vladavine prava. U tome vidimo glavne probleme recepcije i integracije nezavisnih regulatora u hrvatski ustavni poredak.

U Hrvatskoj je situacija različita s obzirom na značaj pojedinih agencija. Prvo su formalno nezavisne regulatorne agencije odgovorne samo za zakonitost rada; drugo, nezavisne agencije formalno su bez regulatornih ovlasti, posebno na području prirodnih monopola kao što je energetika.⁴ Mi se ovdje bavimo agencijama prve skupine. Zanimljivo je kako je pojedine od njih teško klasificirati, pa se dio znanstvenika posebno uporno bavi pitanjima kvalifikacije⁵. Tradicionalnim oportunizmom, hrvatski su stručnjaci uvođenje nezavisnih agencija pozdravili kao »u svakom slučaju pozitivno« očekujući »brojne pozitivne pomake«.⁶ Optimistično se čak navodi kako one, štiteći potrošače »istodobno štite i same poduzetnike«⁷. Temeljni problem vidimo u nepostojanju djelotvornog političkog nadzora, nepostojanju djelotvorne zaštite ustavnosti i zakonitosti, te i prava i sloboda pojedinaca i pravnih osoba.⁸

U pitanju je bila potpuna novina u našem pravnom sustavu, koja će bitno utjecati na odvijanje regulatorne djelatnosti i ostvarivanje načela ustavnosti i zakonitost, kao i samog načela vladavine prava. Upozorili smo: »Ekscesivna očekivanja pozitivnih rezultata mogla bi biti iznevjerena ako se ne upoznamo s komparativnim iskustvima, što znači prednostima i slabostima djelovanja ovih tijela.«¹⁰ Šest godina kasnije moramo ponovno upozoriti: na ovom su području trajno zanemarena sva pravila racionalnog upravnog ustroja, kao i ustavno pravo na djelotvornu sudsku zaštitu.¹¹

Niti sam koncept i svrha nezavisnosti nije razjašnjen na najvišoj razini. »Nisam ovladao sa 34 nezavisne agencije pod mojom kontrolom, ali znam da slabo rade svoj posao«, rekao je prije dvije godine ministar gospodarstva. »Do sada smo ih izbrojili oko 50, ali znamo da slabo rade i puno koštaju«, rekao je početkom ove godine novi ministar uprave. Oba su se spremala suočiti s problemom nekontroliranog rasta broja, ovlasti i troškova upravnog sustava i nepoznatog broja agencija koje imaju služiti samim ministrima nejasnim ciljevima.

Hrvatski model nezavisne agencije ne postoji. Iz toga proizlaze vrlo ozbiljni troškovi, a valja predvidjeti i ozbiljne probleme. Agencije su uvođene u žurbi i neusklađeno, slijedeći savjete timova stranih stručnjaka, ali i nestručnjaka, a najavljeni zakon koji bi regulirao temeljna pitanja nije nikada donesen. Zbog toga se »modeli« međusobno jako razlikuju po pojedinim područjima. Nerazumijevanje je vidljivo na svakom koraku i na svim razinama. Naše zakonodavstvo započelo je određujući nadležnosti nezavisnih agencija na »europski« način. Prvi zakoni na području telekomunikacija i financijskih usluga, određuju sljedeće glavne nadležnosti: (1) donošenje propisa i utvrđivanje standarda, (2) izdavanje dozvola za rad (ulazak na tržište), (3) opći nadzor nad poštovanjem propisa na pojedinim područjima, (4) izricanje sankcija za prekršaje u prvom stupnju, (5) informiranje potrošača.

Kasnije su stvari postupno izmakle kontroli: „… u definiranju ovih agencija i njihovih pravnih oblika postoje stanovite razlike koje izazivaju dvojbe s obzirom da su sve ove agencije po naravi regulatorne. U praksi se, nadalje, zamjećuje i arbitrarno upisivanje ovih agencija u sudski registar, a čime se također doprinosi neujednačenosti njihovog pravnog oblika. … Iz načina osnivanja ogleda se neujednačenost oblika regulatornih agencija u hrvatskom pravnom sustavu. Dok su neke od njih osnovane kao pravne osobe, druge su specifičnije određene kao ustanove, što pokazuje dvojbe i samoga zakonodavca o ustrojstvenom obliku ovih osoba.«¹²

Ozbiljna je opasnost da nezavisni regulatori, uvedeni s namjerom da se oslabi uloga države a ojača stručnost pri regulaciji, potpuno izmaknu državnom nadzoru i postanu instrumenti promicanja i zaštite korporativnih interesa, koje bi po intenciji imali ograničavati i nadzirati u javnom interesu. 

U SAD-u se desetljećima upozorava kako opseg i djelatnost »četvrte grane« vlasti neprekidno raste na račun ostalih, usprkos stalnim pozivanjem na deregulaciju. U pitanju je i djelotvornost. Izvještaj jednog kongresnog odbora iz davne 1937. ocijenio je nezavisne agencije kao »bezglavu četvrtu granu vlasti«i »nevjerojatnu nakupinu neodgovornih organizacija s nekoordiniranim ovlaštenjima« koja »povređuju osnovnu teoriju američkog Ustava, po kojoj trebaju postojati tri, i samo tri grane vlasti«. Odbor je zaključio: »Kongres nijenašao efikasnog načina da ih kontrolira, predsjednik nije u mogućnosti da ih kontrolira, a sudovima su odgovorni samo za zakonitost svoga rada.«¹³ Fascinantno, do jednakih zaključaka 70 godina kasnije dolazi suvremena američka upravna znanost. Nebrojene agencije dovele su do potpune nedjelotvornosti nadzora nad zakonitošću i djelotvornošću regulatornog sustava.¹⁴ Prema pisanju uglednog časopisa ‘Economist’ problem je danas jednako zaoštren kao početkom 80-ih godina kada je predsjednik Reagan proglasio politiku »oslobađanja od regulative«¹⁵. Pitanje regulatorne države posebno je aktualno zbog do sada nezamislivih državnih intervencija na financijskim tržištima počevši od 2008. 

Hrvatska ne može biti izuzetkom od općih trendova u odnosu privatnog i javnog sektora. Ustavne norme o slobodi poduzetništva još uvijek su ograničene svugdje nazočnom državnom intervencijom i natjecanjem oko sredstava iz državnog proračuna umjesto tržišne utakmice. Nepotpuni propisi o sprječavanju sukoba interesa, koji se uz to slabo provode, nedjelotvorne inspekcijske službe, slaba stručnost i potplaćenost upravnih djelatnika i dužnosnika, u svakom slučaju će djelovati, pa već i djeluju u smjeru »osvajanja« regulatornih agencija od moćnih korporacija. Prijeti uspostavljanje neformalnih, prikrivenih monopola, pri čemu »nezavisni« regulatori mogu postati moćno sredstvo kontrole pristupa na tržište. To otvara pitanje kontrole nad regulatorima, u cilju zaštite javnog interesa, na koje u nas još nije ponuđen zadovoljavajući odgovor. 

Hrvatska je Vlada 17. srpnja 2010. objavila: »Ministarstvo uprave odradilo je na vrijeme zadatak u kojem je trebalo analizirati poslove brojnih državnih agencija, instituta i zavoda nakon kojeg će Vlada odlučiti hoće li neke od tih institucija ukinuti, spojiti ili čak preseliti izvan Zagreba. Analiza je pokazala da zaposleni u agencijama, iako plaću primaju iz državnog proračuna i dio su državne uprave, dobivaju veće plaće od proračunskih, te da se poslovi dijela tih agencija poklapaju s onim što rade pojedine uprave u ministarstvima.¹⁶ Trošak državnog proračuna je procijenjen ugrubo na ‘oko milijardu kuna’, cost-benefit analiza se ne primjenjuje, pa nisu poznate koristi i dobici.« 

Očekivalo se kako će izdvajanje agencija iz sustava državne uprave biti djelotvorno u borbi protiv korupcije.¹⁷ To naravno nije bilo opravdano. Model u kojem godinama čelnici formalno postojećih a nedjelotvornih agencija primaju plaće koruptivan je sam po sebi. Sustav je, po kojem agencije same nameću obvezne naknade za svoje djelovanje, neodrživ. Tajnik Sindikata javnih i državnih službenika ukazao je: »Oni su paradržavna tijela koja sama sebi određuju plaće. Uzmimo Agenciju za plaćanje u poljoprivredi koja je relativno nedavno nastala i u koju su premješteni ljudi iz državne službe. Kod njih vozač ili radnik u bifeu ima koeficijente za plaću koju u državnoj službi ima netko nakon deset godina, a osnovica je ista. Oni i sada sjede u istoj prostoriji, rade isti posao, ali su različito raspoređeni… Zato govorim o nužnosti uvođenja reda, a ne o ad hoc rezovima. Činjenica da svaka agencija ima autonomiju u donošenju plaća stavlja ih potpuno izvan kontrole.«¹⁸ Kao početak izrade projekta reforme u svrhu uvođenja reda, Ministarstvo uprave je u veljači 2012. započelo s ponovnim brojenjem agencija i utvrđivanjem koje od njih zaista postoje a koje još čekaju na primjenu zakonodavstva donesenog u cilju zaključenja pregovora.¹⁹

Što je u Hrvatskoj predviđeno u pogledu nadzora nad nezavisnim regulatorima? Općenito se njihova odgovornost svodi na obvezu periodičnog izvješćivanja Vlade i Sabora. Čelnike agencija imenuje parlament na prijedlog Vlade. Pitanje je kako osigurati zakonitost u djelovanju nezavisnih regulatora. Sustavnih istraživanja nema, pa moramo izvoditi zaključke iz slučajeva o kojima su izvješćivali mediji. Na zbiljske crte ostvarivanja političkog nadzora ukazuju dvije epizode »slučaja HERA«, iz prakse hrvatske Vlade i Sabora, jedan iz 2010., a drugi s početka 2012. dakle, jedan se odnosi na Vladu J. Kosor, a drugi na praksu nove Vlade Z. Milanovića. 

»Slučaj HERA« otvoren je na ljeto 2010. Premijerka Kosor najavila je da će pokrenuti postupak smjene upravnog vijeća HERA-e i njegovog predsjednika, radi toga što se nezavisna agencija prije odluke o poskupljenju grijanja nije konzultirala s nadležnim Ministarstvom gospodarstva ni Vladom. Tako će odluka HERA-e da odobri poskupljenje grijanja najvjerojatnije dovesti do smjene njezine uprave jer HDZ za odluku koju traži ima dovoljno ruku u Saboru. Premijerka je objasnila da priznaje činjenicu da je HERA–e nezavisna Agencija, ali im je spočitnula objavu odluke o poskupljenju prije konzultacija s Vladom. »HERA je neovisna ali nitko ne može biti neovisan i nitko ne može biti iznad života u Hrvatskoj, odnosno standarda po kojem žive njezini građani, i nitko ne može biti neovisan od odgovornosti«.

Nova Vlada je prilikom poskupljenja struje propustila zatražiti mišljenje HERA-e, te pokazala kako nezavisnost agencija smatra praznom formulom koju valja ignorirati.²⁰ Nakon upozorenja sindikata na kršenje zakona, vodstvo HERA-e pokorilo se volji Vlade, dajući »stručno« mišljenje staro dvije godine, kao dovoljno. Kao da je posao agencije podržavati Vladu pri ignoriranju zakona. Očigledno, ta ustanova nije ni samostalna, a niti nezavisna od Vlade, ministara i međustranačke podjele plijena. Ministri nove Vlade su se čak na javnoj sjednici Vlade porječkali oko pitanja tko će nadzirati jednu od novih ‘nezavisnih i neovisnih ustanova’.²¹ Radi se o ogromnim sredstvima kojima raspolažu formalno neprofitne ustanove, a čije funkcioniranje nema veze sa zakonom. 

Nadzora nad zakonitošću regulative, koju agencije ‘neovisno’ donose, nema. Mislimo da će se hrvatski Ustavni sud, koji je to do sada izbjegao, ipak morati suočiti s ozbiljnim pitanjima u vezi s djelatnošću nezavisnih regulatora. Hoće li on konstruirati neku pragmatičnu »teoriju« po američkom uzoru, kojom bi se pitanje ustavnosti artificijelno riješilo? Ili možemo očekivati promjene Ustava, koje bi omogućile praksu kakva je, po američkom uzoru, uobičajena u europskim zemljama? 

Kod pojedinačnih ‘upravnih’ akata jedina zaštita je upravni spor. To pak znači da zaštita uopće ne postoji, zbog naravi stvari o kojima se odlučuje (primjerice, ulazak na tržište), zbog trajanja sporova, kao i zbog naravi samog upravnog spora (vraćanje predmeta na ponovno odlučivanje). Koliko sam istraživao na slučajnim primjerima, obrazac postupanja je sljedeći: kad bi se agencija zainatila, odmah nakon prijma odluke Upravnog suda o ukidanju rješenja (nakon dvije do tri godine), donosila je novo rješenje, malo promijenjeno jer su i propise u međuvremenu promijenili ili iz kojeg drugog razloga, te upućivali stranke na novi upravni spor. Tek se otvara pitanje naknada štete počinjene takvim djelovanjem nekih agencija. Za prosudbu zaštite su važni slučajevi kad se agencija protivi, a ne kad je na usluzi strankama. Tvrdnje kako je pitanje zaštite riješeno stupanjem na snagu novog Zakona o upravim sporovima početkom 2012.²² smatram preuranjenim. Zbog specifičnosti i visoke stručnosti odluka, te poteškoća procjene zakonitosti diskrecione ocjene (izuzetka »prirode stvari odnosno odlučivanja slobodnom ocjenom« prema Zakonu o upravnom sporu), ne vjerujemo da bi ih upravni sudovi bili spremni, pa niti u stanju donositi preuzimajući punu jurisdikciju. Prakse ocjene zakonitosti općih akata pred Visokim upravnim sudom također (još) nema. S obzirom na to da praksu smatramo ključnom, zaključujemo kako se stanje nije promijenilo te da zaštite nema. Nad poslovnom politikom ‘neovisnih’ nitko nije nadležan obavljati nadzor, pa niti kad se neovisni regulator energetike, sredstvima prikupljenim obvezatnim doprinosom korisnika, upusti u trgovanje nekretninama.

Neovisni regulatori s ustavnopravnog stajališta predstavljaju inovaciju koja zadire u temeljna načela državnog ustrojstva i zakonodavne djelatnosti. Istodobno, oni s upravnog stajališta pokazuju značajna odstupanja od očekivanih učinaka i ne uklapaju se u ustavni i pravni poredak. Objedinjavanjem u jednom tijelu regulativne, egzekutivne, upravne i sudbene funkcije, reinterpretiraju se temeljna ustavna načela i vrijednosti, na prvom mjestu načelo diobe vlasti. Za svoje usluge agencije ‘neovisno’ određuju tarife za korisnike koji su obvezni koristiti njihove usluge, koje nadziru i mogu kažnjavati. Ustav nigdje ne dopušta tako široku delegaciju ovlasti. Pitanje odgovornosti nije teoretske naravi jer o tomu bitno zavisi zaštita prava osoba, pravnih i fizičkih, o kojima odlučuju neovisni regulatori. Iz toga proizlaze praktični problemi, u prvom redu političkog nadzora kao i nadzora nad zakonitošću regulative. U pogledu prvog, u Hrvatskoj se agencije smatraju formalno »autonomnim, neovisnim i neprofitnim« dok zbiljski djeluju kao specifičan dio državnog aparata. Hrvatske vlade raznih političkih usmjerenja ne oklijevaju agencijama davati naloge niti smjenjivati njihove čelnike. Istodobno, osobe podvrgnute regulativi, fizičke kao i pravne, praktično ne uživaju pravnu zaštitu.

Djelovanje Vlade u pojedinim slučajevima neposluha ‘neovisnih’ regulatora pokazala je kako sustav slijedi tradicijske obrasce europske uprave: ministri smatraju agencije podređenim dijelovima državne uprave. Voditelji agencija to uglavnom prihvaćaju bez protesta jer ni sami ne uživaju nikakvu zaštitu svog »neovisnog i samostalnog« položaja. Dakako, oni koriste sve prednosti ‘neprofitnog’ položaja i odsustva nadzora nad financiranjem i razdiobom sredstava. Nepreglednost sustava državne, kvazi - nedržavne i lokalne uprave je time eksponencijalno povećana. Zakonski model po kojem neovisni regulatori odgovaraju Saboru, a ne Vladi čista je formalnost koja nikoga ne može prevariti jer Vlada nadzire sve saborske odluke.

Propisani sustav zaštite sloboda i prava ne samo što nije dovoljan, već prijeti slomom upravnog sudstva pod pritiskom ogromnog broja novih predmeta. Od upravnog se sudstva očekuje i uspostavljanje nadzora nad podzakonskom regulativom. U pogledu političkog nadzora agencije se tretiraju kao upravni departmani podređeni ministrima i Vladi. Potreban nam je zakon, utemeljen na uvažavanju hrvatske tradicije i posebnosti parlamentarnog sustava. 

 
1 Šire Branko Smerdel: Nezavisni regulatori i vladavina prava, u Jakša Barbić (ur.): 50. susret pravnika, Opatija, svibanj 2012., 35-56. 
2 Do datuma pisanja ovog članka, svibanj 2012. 
3 Primjer takvog eksporta: OESC, Mission in Kosovo: Independent Agencies and Institutions in Kosovo Democracy, December 2007, www.osce.org/kosovo/29622 
4 Antun Bilić, Tatjana Josipović, Siniša Petrović: Independent Regulators in Nework Industries, 231, te Dionis Jurić: The Croatian Energy Regulatory Agencies,  333 u . u Nada Bodiroga- Vukobrat, Gerald Sender, Sanja Barić (eds.). Regulatory Agencies in the Tension Between Law and Econmics,Verlag dr. Kovač, Hamburg, 2012 
5 Siniša Petrović: Pojam i uloga nezavisnih regulatora, Pravo u gospodarstvu, 47, 3, 2008, 465; Frane Staničić: Pravna narav regulatornih agencija u Hrvatskoj, Pravo u gospodarstvu, 49,10, 2010, 1341. 
6 Dario Đerđa, Doris Rupe: Pravno uređenje regulatornih agencija u hrvatskom pravu, Hrvatska pravna revija, 10, 11, 68. 
7 Ivan Koprić ; Anamarija Musa, Vedran Đulabić: Europski standardi regulacije službi od općeg interesa (kvazi) nezavisna regulacijska tijela u izgradnji modernog kapitalizma, Hrvatska javna uprava, 8, 3 (2008), 659. 
8 Usp. Lessons and Recommendations for the Paractice of Agencification, u Koen Verhoest i dr. (eds.): Government Agencies. Practices and Lessons form 30 countries, COST, Macmillan 2012., 414-440. 
9 http://www.index.hr/vijesti/clanak/najveci-mlakarov-uspjeh-je-ukidanje-agencije-za-koordinaciju-sustava-procjene-ucinka-/472907.aspx 
10 Branko Smerdel: Regulatorne agencije: komparativna iskustva, Informator, 2006., 1-3.; Sanja Barić, Dario Đerđa: Problematika zakonskog uređenja regulatornih agencija u Republici Hrvatskoj, Informator, Ustavni vidici 8., 5908/2010. 
11 Branko Smerdel: Platypus Reconsidered: How to Integrate Independent Regulators Into Croatian Constitutional Order, u Nada Bodiroga- Vukobrat, op.cit.,11-24. 
12 Barić, Đerđa, op. cit. 5. 
13 Overregulated America, The Economist, 18. veljače 2012., 34-36. 
14 Bronslow Committee on Administrative Management, Commission on the Organization of the Executive Branch of Government, Task Force on Regulatory Commissions, Cit. Kenneth Culp Davis: Administrative Law of the Seventies, Rochester, New York 1976. str. 14-20. 
15 Usp. Deleting Regulations. Of Sunstein and Sunsets, the Economist, 18. 2. 2012, 34. Čikaški profesor Cass Sunstein obnaša u Obaminoj administraciji dužnost predsjedničkog savjetnika i predstojnika Ureda za pitanja regulative. 
16 Usp. i J. Kosor: U našim agencijama, svaki peti zaposleni je šef! Danas.hr (17. 5. 2010.) 
17 Jakša Barbić (ur.): Nacionalni program suzbijanja korupcije, HAZU, 2006., naša rasprava 48-52. 
18 Nacional, 843, 12. 1. 2012. http://www.nacional.hr/clanak/123024/jos-nam-treba-ministarstvo-heavy-metala.    
19 Tu su i kvazi-ne-agencije kao što je Poljoprivredna komora osnovana 2006. koja danas funkcionira kao paralelno ministarstvo, http://www.nacional.hr/clanak/24049/poljoprivredna- komora-dobila-potporu-sabora. 
20 U veljači 2012. u javnost je izbila afera s imenovanjem dužnosnika HNS-a, nepravomoćno osuđenog za imovinsko kazneno djelo, u nadzorno vijeće strateški važne tvrtke. Imenovanje je naknadno povučeno, ali pitanja značenja presumpcije nevinosti zamračila su činjenicu da se radi o podjeli političkog plijena pri čemu je zanemaren Zakon. Nadzorno vijeće dotične tvrtke po zakonu ne imenuje ministar, nego regulatorna agencija (HANDA), koju Zakon određuje kao ‘samostalnu, neovisnu i neprofitnu javnu ustanovu’, utemeljenu Zakonom o tržištu nafte i naftnih derivata, Nar. nov., br. 57/06 čl. 14. 
21 http://slobodnadalmacija.hr/Hrvatska/tabid/66/articleType/ArticleView/articleId/164816/Default.aspx  
22 Nar. nov., br. 20/10.