1.Uvodne napomene
Nakon donošenja Ustavne odluke o suverenosti i samostalnosti Republike Hrvatske¹ i Odluke o raskidu državnopravnih sveza na temelju kojih je Republika Hrvatska zajedno s ostalim republikama i pokrajinama tvorila dosadašnju SFRJ,² Hrvatski je sabor, kao nositelj zakonodavne vlasti u Republici Hrvatskoj, donio brojne zakone, među kojima 1996. i Zakon o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine³ (u nastavku teksta: Zakon o naknadi) koji je stupio na snagu 1. siječnja 1997. Donošenje tog Zakona nije uslijedilo kao ustavna obveza zakonskog uređivanja predmetne materije, već kao provođenje političke odluke da se prijašnjim vlasnicima vrati imovina na teritoriju Republike Hrvatske koja im je oduzeta od strane jugoslavenske komunističke vlasti.

Zakonom o naknadi propisani su uvjeti i postupak naknade za imovinu koja je prijašnjim vlasnicima oduzeta od strane jugoslavenske komunističke vlasti, a koja je prenesena u društveno vlasništvo konfiskacijom, nacionalizacijom, agrarnom reformom i drugim propisima i načinima navedenim u tom Zakonu (čl. 1. st. 1. Zakona). 

Donesen sa svrhom ispravljanja ili barem ublažavanja nepravde koja je počinjena prijašnjim vlasnicima imovine na teritoriju Republike Hrvatske oduzimanjem te imovine iz njihovog vlasništva na formalno legalan, ali nepravedan način, Zakon o naknadi zbog svoje nepotpunosti i nepreciznosti nekih zakonskih odredaba izazvao je u primjeni brojne dvojbe i otvorio neka pitanja na koja upravnosudska praksa mora dati odgovor kod odlučivanja o osnovanosti zahtjeva za naknadu, podnesenih od strane prijašnjih vlasnika u Zakonom propisanom roku.

Pravilan odgovor na otvorena pitanja najčešće nije moguće dati polazeći samo od jezičnog sadržaja zakonskih odredaba, nego je, pritom, potrebno imati na umu i načela na kojima se zasniva Zakon o naknadi te svrhu koja se donošenjem tog Zakona željela postići, dovodeći pojedine zakonske odredbe u njihovu međusobnu vezu. Među brojnim pitanjima koja su se pojavila u primjeni Zakona o naknadi, neka od tih pitanja odnose se i na vraćanje u vlasništvo oduzetih stanova.

2.Naknada za oduzete stanove
Uređujući pitanje naknade za oduzete stanove, Zakon o naknadi pravi razliku između stanova na kojima postoji stanarsko pravo i stanova na kojima to pravo ne postoji, te stanova koji su oduzeti po osnovi konfiskacije i stanova koji su oduzeti po nekoj drugoj osnovi (nacionalizacija i dr.). Tako je u članku 22. stavak 1. tog Zakona propisano da se stanovi oduzeti prijašnjem vlasniku na temelju propisa iz članka 2. te akata i načina propisanih člankom 3. tog Zakona na kojima postoji stanarsko pravo, ne vraćaju u vlasništvo, osim stanova oduzetih prijašnjem vlasniku na temelju propisa o konfiskaciji. Tom zakonskom odredbom prijašnji vlasnici konfisciranih stanova na kojima postoji stanarsko pravo stavljeni su u povoljniji položaj u odnosu na prijašnje vlasnike nacionaliziranih ili na neki drugi način oduzetih stanova.

Što se tiče stanova na kojima ne postoji stanarski odnos Zakonom o naknadi propisano je da se takav stan daje u vlasništvo i posjed prijašnjem vlasniku (čl. 22. st. 2. Zakona), pri čemu navedeni Zakon ništa ne govori o osnovi prijenosa takvog stana u društveno vlasništvo.

Prema odredbama članka 26. stavak 1. i 2. Zakona o naknadi, prijašnjem vlasniku daje se u vlasništvo stan ako stanar ne podnese zahtjev za otkup stana u zakonom propisanom roku ili ako pravomoćnom odlukom suda tužbeni zahtjev stanara za otkup stana bude odbijen, a prema odredbi stavka 3. istog članka davanjem takvog stana u vlasništvo prijašnjem vlasniku stanar stječe pravni položaj najmoprimca, sukladno odredbama posebnog zakona, tj. Zakona o najmu stanova⁴. U tim zakonskim odredbama također se ništa ne govori o osnovi prijenosa takvih stanova u društveno vlasništvo.

Naime, nakon što su odredbom članka 22. stavak 1. Zakona o naknadi od zabrane vraćanja u vlasništvo stanova na kojima postoji stanarsko pravo izuzeti stanovi oduzeti na temelju propisa o konfiskaciji, tim je Zakonom posebno uređeno pitanje naknade za konfiscirane stanove. Tako je u članku 32. navedenog Zakona, dosljedno odredbi članka 22. stavak 1. tog Zakona, propisano da se prijašnjem vlasniku daje u vlasništvo stan oduzet na temelju propisa o konfiskaciji, te odluka i akata iz članka 2. stavak 2. tog Zakona, donesenih na temelju propisa o konfiskaciji.

Međutim, odredbom članka 39. Zakona o naknadi propisano je da se odredba članka 32. tog Zakona ne odnosi na slučajeve kad je prijašnji vlasnik, njegov bračni drug ili član obiteljskog domaćinstva stekao pravo vlasništva na drugome stanu, sukladno odredbama Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo.

3.Zaključak sjednice Imovinsko-pravnog odjela Upravnog suda Republike Hrvatske
O netom navedenom pravnom pitanju koje je otvoreno u dosadašnjoj primjeni Zakona o naknadi, raspravljeno je na sjednici Imovinskopravnog odjela Upravnog suda Republike Hrvatske - sada Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (u nastavku teksta: Upravni sud), održanoj 17. ožujka 2008., na kojoj je zauzeto sljedeće pravno shvaćanje: 

U referatu, na osnovi kojeg je vođena rasprava na spomenutoj sjednici Imovinskopravnog odjela Upravnog suda i na kojoj je jednoglasno prihvaćeno navedeno pravno shvaćanje, iznosi se, između ostalog, sljedeće:

Navedeno pravno shvaćanje izraženo je u presudi Upravnog suda, broj Us-3978/2003-8 od 20. ožujka 2008., kojom je odbijena tužba Državnog odvjetništva Republike Hrvatske protiv drugostupanjskog rješenja kojim je odbijena njegova žalba, izjavljena protiv prvostupanjskog rješenja kojim se prijašnjem vlasniku oduzetih stanova daju u vlasništvo konfiscirani stanovi, odnosno njihovi idealni dijelovi, s obzirom na to da prijašnji nositelji stanarskog prava nisu u zakonom propisanom roku podnijeli zahtjev za otkup tih stanova, iako se radi o prijašnjem vlasniku koji je temeljem Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo otkupio društveni stan.

Dakle, tijelo državne uprave koje je prema Zakonu o naknadi nadležno za rješavanje žalbi izjavljenih protiv prvostupanjskih rješenja donesenih u primjeni tog Zakona i tijelo državne uprave koje je u prvom stupnju rješavalo u predmetnoj upravnoj stvari, suglasno su zaključili da u konkretnom slučaju ima mjesta primjeni članka 26. Zakona o naknadi, bez obzira na to što je prijašnji vlasnik konfisciranog stambenog prostora otkupio društveni stan. To je i bio neposredni povod da se to načelno pravno pitanje raspravi na sjednici Imovinskopravnog odjela Upravnog suda, s obzirom na to da se to pitanje prvi put pojavilo kod rješavanja upravnih sporova u tom Sudu.

4.Pravno shvaćanje Vrhovnog suda Republike Hrvatske u svezi s primjenom članka 39. Zakona o naknadi
Navedeno pravno shvaćanje Upravnog suda nije prihvaćeno od strane Vrhovnog suda Republike Hrvatske (u nastavku teksta: Vrhovni sud).

Naime, odlučujući o zahtjevu za zaštitu zakonitosti Državnog odvjetništva Republike Hrvatske protiv navedene presude Upravnog suda, Vrhovni je sud svojom presudom, broj Uzz -21/08-6 od 7. prosinca 2011., tu presudu Upravnog suda preinačio tako da je uvažio tužbu Državnog odvjetništva protiv drugostupanjskog rješenja te to rješenje kao i prvostupanjsko rješenje poništio i predmet vratio prvostupanjskom tijelu državne uprave na ponovno odlučivanje. U obrazloženju navedene presude Vrhovnog suda navodi se, između ostalog, sljedeće:

5.Primjena članka 39. Zakona o naknadi u slučaju kad su prijašnjem vlasniku oduzeta dva ili više stana
U primjeni Zakona o naknadi postavilo se pitanje opsega primjene članka 39. tog Zakona ne samo kad je predmet povrata oduzeti konfiscirani stan na kojem ne postoji stanarski odnos ili kad nositelj stanarskog prava nije u zakonom propisanom roku podnio zahtjev za otkup stana, nego i u slučaju kad su prijašnjem vlasniku oduzeta dva ili više stanova. Naime, iako članak 32. Zakona o naknadi govori o konfisciranom stanu, nema nikakve dvojbe glede toga da ta i takva zakonska odredba jamči vraćanje prijašnjem vlasniku u vlasništvo ne samo jednog stana, nego dva ili više stanova, ako su u cijelosti oduzeti po osnovi konfiskacije.

Upravo zbog toga što nisu rijetki slučajevi da su u postupku konfiskacije oduzimana dva ili više stanova, pa čak i cijele zgrade, postavilo se pitanje opsega primjene odredbe članka 39. Zakona o naknadi u takvim slučajevima, tj. ne vraća li se u slučaju primjene te zakonske odredbe u vlasništvo prijašnjem vlasniku samo jedan oduzeti konfiscirani stan ili, pak, svi konfiscirani stanovi, bez obzira na to što je prijašnji vlasnik, njegov bračni drug ili član obiteljskog domaćinstva kupio samo jedan društveni stan.

U odnosu na navedeno pitanje u upravnosudskoj praksi zauzeto je pravno shvaćanje da u slučaju iz članka 39. Zakona o naknadi prijašnji vlasnik nema pravo na vraćanje cijelog konfisciranog stambenog prostora, neovisno o tome koliko mu je stanova oduzeto u postupku konfiskacije⁵.

6.Primjena članka 39. Zakona o naknadi u slučaju kad postoje dva ili više zakonskih nasljednika prvog nasljednog reda prijašnjeg vlasnika konfisciranih stanova
Prema Zakonu o naknadi, pravo na naknadu za oduzetu imovinu ima prijašnji vlasnik te imovine, odnosno njegovi zakonski nasljednici prvoga nasljednoga reda (čl. 9. st. 1. Zakona).

S obzirom na to da pravo na naknadu za oduzete konfiscirane stanove imaju i zakonski nasljednici prvoga nasljednog reda, postavlja se pitanje, a ono se u dosadašnjoj primjeni Zakona o naknadi već otvorilo, kako u primjeni odredbe članka 39. tog Zakona postupiti u slučaju kad prijašnji vlasnik ima dva ili više zakonskih nasljednika prvoga nasljednoga reda, a samo jedan, odnosno samo neki od njih stekli su pravo vlasništva na drugom stanu, sukladno odredbama Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo. Naime, postavlja se pitanje je li svim zakonskim nasljednicima prvoga nasljednoga reda, prema odredbi članka 39. Zakona o naknadi, onemogućeno davanje u vlasništvo konfisciranog stambenog prostora samo zbog toga što su neki od nasljednika stekli pravo vlasništva na drugom stanu po osnovi navedenoj u toj zakonskoj odredbi ili, pak, zakonskim nasljednicima koji nisu na takav način stekli pravo vlasništva na drugom stanu, pripada pravo davanja u vlasništvo konfisciranih stanova u odgovarajućem suvlasničkom dijelu. U svezi s tim pravnim pitanjem, u upravnosudskoj praksi zauzeto je sljedeće pravno shvaćanje:

Izražavajući takvo shvaćanje, Vrhovni sud polazi samo i isključivo od jezičnog sadržaja navedene zakonske odredbe, navodeći da je »ta norma potpuna i jasna i ne traži tumačenje«, ne dovodeći tu odredbu u bilo kakvu vezu s drugim odredbama Zakona o naknadi, posebice ne s odredbama članka 22. stavak 2. i članka 26. tog Zakona, iako te zakonske odredbe ništa ne govore o osnovi prijenosa stanova u društveno vlasništvo. 

Budući da odredbe članka 22. stavak 2. i članka 26. Zakona o naknadi, u slučajevima na koje se te odredbe odnose, jamče vraćanje u vlasništvo stanova koji nisu oduzeti konfiskacijom, nego nacionalizacijom ili na neki drugi način, kakvi stanovi se, u pravilu, prema tom Zakonu ne vraćaju u vlasništvo, nego prijašnjem vlasniku pripada pravo na naknadu, a nositelju stanarskog prava pravo na otkup stana, za razliku od konfisciranih stanova za koje je navedenim Zakonom izričito propisano da se vraćaju u vlasništvo, nameće se pitanje može li se o opsegu i dosegu primjene odredbe članka 39. Zakona o naknadi raspravljati, izdvajajući tu odredbu iz cjeline Zakona o naknadi i ne dovodeći je u bilo kakvu vezu s odredbama navedenog Zakona, kojima su uređena pitanja u vezi s naknadom za oduzete stanove. To, ne samo stoga što »sudac, kad izriče što je pravo, i oživotvorava pravni poredak, ne može po miloj volji izvlačiti koju mu drago pravnu normu, već mora načelno svaku pojedinu pravnu normu ocjenjivati prema čitavom sustavu dotičnog pravnog poretka«⁷, nego i stoga što se na taj način prijašnji vlasnici konfisciranih stanova stavljaju u nepovoljniji položaj u odnosu na prijašnje vlasnike stanova koji su oduzeti nacionalizacijom ili na neki drugi način. Naime, prijašnjem vlasniku konfisciranog stana na kojem ne postoji stanarsko pravo, odnosno za kojeg nositelj stanarskog prava nije u zakonom propisanom roku podnio zahtjev za otkup, ne može se prema pravnom shvaćanju Vrhovnog suda vratiti u vlasništvo taj stan samo zbog toga što je otkupio društveni stan, dok za prijašnjeg vlasnika nacionaliziranog ili na drugi način oduzetog stana takvo ograničenje, neprijeporno, i prema mišljenju Vrhovnog suda, ne postoji, već mu se vraća u vlasništvo takav stan.

Nameće se, stoga, pitanje nije li takva primjena odredbe članka 39. Zakona o naknadi u protivnosti s načelima na kojima se temelji taj Zakon te ne bi li tu zakonsku odredbu u njezinoj primjeni trebalo vezati uz postojanje stanarskog prava na stanu koji je predmet vraćanja, odnosno uz postojanje zahtjeva stanara za otkup stana, kad je ovlaštenik naknade prijašnji vlasnik konfisciranog stana koji je otkupio društveni stan. To stoga što se iz cjeline odredaba Zakona o naknadi, koje se odnose na naknadu za oduzete stanove, može zaključiti da je ratio odredbe članka 39. isključivo u tome da se u konkurenciji zaštite prije stečenog stanarskog prava na konfisciranom stanu i prava na vraćanje tog stana, zaštita pruži nositelju stanarskog prava, jer je prijašnji vlasnik svoje stambeno pitanje riješio otkupom društvenog stana pod povoljnim uvjetima, a ne u tome da se prijašnjim vlasnicima konfisciranih stanova onemogući vraćanje u vlasništvo oduzetih stanova iako na tim stanovima ne postoji stanarski odnos ili nositelji stanarskog prava nisu podnijeli zahtjev za otkup stana.

O tom otvorenom ustavnopravnom pitanju jednakosti pred zakonom, koje se nije postavilo zbog neustavnosti odredbe članka 39. Zakona o naknadi, nego i svezi s opsegom i dosegom primjene te zakonske odredbe, konačno i relevantno pravno mišljenje može dati samo Ustavni sud Republike Hrvatske u slučaju podnošenja ustavne tužbe, sukladno odredbama Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske⁸.

1 Ustavna odluka o suverenosti i samostalnosti Republike Hrvatske objavljena je u Nar. nov., br. 31/91. 
2 Odluka o raskidu državnopravnih sveza na temelju kojih je Republika Hrvatska zajedno s ostalim republikama i pokrajinama tvorila dosadašnju SFRJ, objavljena je u Nar. nov., br. 53/91. 
3 Zakon o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine (Nar. nov., br. 92/96, 39/99 -
Odluka USRH, 42/99 - ispr. Odluke USRH, 92/99 - ispr., 43/00 -
Odluka USRH 131/00 - Odluka USRH, 27/01 - Odluka USRH, 55/01 - Odluka USRH, 118/01 - Odluka USRH, 80/02 i 81/02 -
ispr.). 
4 Zakon o najmu (Nar. nov., br. 91/96, 48/98 - Odluka USRH, 66/98 - ispr. Odluke USRH i 22/06). 
5 Presuda prijašnjeg Upravnog suda Republike Hrvatske, br. Us-1544/2006 od 14. veljače 2008. 
6 Presuda prijašnjeg Upravnog suda Republike Hrvatske, br. Us-5697/2004 od 13. rujna 2006. 
7 Dr. Ivo Krbek, Sudska kontrola naredbe, JAZU, Zagreb, 1939., str. 42. 
8 Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 99/99, 29/02 i 49/02 - proč. tekst).