1. UVOD
Pravo Europske unije (u nastavku teksta: EU) je zapravo autonomni pravni poredak, međutim on čini dio nacionalnog pravnog poretka svih država članica s obvezujućom snagom te ima prednost u odnosu na nacionalno pravo jer se u slučaju njihova sukoba, nacionalna norma neće primijeniti, već će se prednost dati EU pravnoj normi. Stoga za EU pravo važi načelo izravnog učinka i načelo nadređenosti. Nacionalni sudovi iz prije navedenog razloga imaju obvezu i odgovornost ne primijeniti nacionalni propis koji krši pravo EU-a, čak i ako to znači odstupanje od prakse nacionalnog vrhovnog ili ustavnog suda. S obzirom na navedenu obvezu odredbom članka 267. Ugovora o funkcioniranju Europske unije¹ dana je mogućnost nacionalnim sudovima, u bilo kojem stadiju postupka, da zatraže od Suda Europske unije (u nastavku teksta: Sud EU-a) interpretativnu presudu koja bi se ticala tumačenja EU prava koje se treba primijeniti u pojedinim predmetima, a koje nije sasvim jasno ili su odredbe zbunjujuće, dvosmislene odnosno postoje određene dvojbe prilikom njihova tumačenja. Sud EU-a svojim tumačenjima EU prava osigurava jedinstvenu primjenu EU prava, a nacionalni sudovi detektiraju dvojbene norme EU prava, koje Sud EU-a tumači. Budući da su odluke Suda EU-a povodom tih zahtjeva obvezujuće za nacionalne sudove u svim državama članicama, na taj način posredno nacionalni sudovi imaju ulogu u konstruiranju EU prava. Zato je bitno da nacionalni sudovi detektiraju zbunjujuće norme te da potom postave zahtjeve za prethodnu odluku.

Do pisanja ovog članka iz Hrvatske je upućeno 47 zahtjeva za prethodnu odluku, od kojih je 36 riješeno, a od toga je u 23 predmeta doneseno tumačenje EU prava. U preostalim predmetima za 6 zahtjeva Sud EU-a naveo je da su očito nedopušteni, za 4 zahtjeva naveo je da nije nadležan, dok su 3 zahtjeva povučena. Imajući na umu da skoro trećina riješenih zahtjeva nije bila dopuštena zbog nenadležnosti Suda EU-a, očito naši nacionalni suci nisu dobro prepoznali situacije u kojima mogu podnijeti zahtjev Sudu EU, odnosno nisu ispravno sastavili zahtjeve, što nas navodi na zaključak o nužnosti dodatne edukacije.

2. ZAHTJEV ZA PRETHODNU ODLUKU
Kao što je već prije spomenuto, temelj za podnošenje zahtjeva za prethodnu odluku je članak 267. UFEU-a, koji propisuje da je Sud EU nadležan odlučivati o prethodnim pitanjima koja se tiču: tumačenja Ugovora, odnosno valjanosti i tumačenja akata institucija, tijela, ureda ili agencija Unije. Ako se pojavi takvo pitanje pred bilo kojim nacionalnim sudom države članice, a odgovor na to pitanje potreban je kako bi se mogla donijeti presuda, nacionalni sud u toj situaciji koristi ovaj instrument kako bi od Suda EU-a dobio tumačenje dvojbenog EU prava.

U skladu s člankom 53. stavkom 2. Poslovnika², kada je zahtjev za prethodnu odluku očito nedopušten ili je Sud EU-a očito nenadležan, Sud EU-a može, nakon što sasluša nezavisnog odvjetnika, u svakom trenutku odlučiti obrazloženim rješenjem, bez poduzimanja daljnjih koraka u postupku.

Iz dosadašnje prakse Suda EU-a razvidno je kako se razlozi zbog kojih su zahtjevi nacionalnih sudova očito nedopušteni mogu svrstati u dvije grupe: pravni razlozi i čisto formalnopravni razlozi koji se tiču samog sadržaja zahtjeva.

3. PRAVNI RAZLOZI NEDOPUŠTENOSTI ZAHTJEVA
Kroz sudsku prasku Suda EU-a razvidno je da postoje čak tri pravna razloga nedopuštenosti zahtjeva, i to važnost pitanja, predmet tumačenja i koje je tijelo podnijelo zahtjev.

3.1. VAŽNOST PITANJA
Zahtjev će biti dopušten ako se njime traži tumačenje neke norme EU prava koje je upitno, a to tumačenje potrebno je kako bi se mogla donijeti presuda u glavnom predmetu. Isključivo je na nacionalnom sucu pred kojim se vodi postupak da ocijeni postoji li potreba za postavljanjem prethodnog pitanja kao i je li to pitanje relevantno ili nije. Kada Sud EU-a primi zahtjev, provjerava je li pitanje koje je postavljeno važno za glavni postupak. Ako utvrdi da pitanje nije relevantno, takav će zahtjev biti nedopušten. Posebice ako se u njemu iznosi hipotetski problem jer Sud EU-a u okviru zahtjeva za prethodnu odluku ne daje savjetodavna mišljenja, hipotetska ili načelna stajališta in abstracto. Također, zahtjev će biti nedopušten kada se traži tumačenje EU pravne norme koje posve očito nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom glavnog postupka.

3.2. PREDMET TUMAČENJA
Nacionalni sudovi mogu tražiti od Suda EU-a tumačenje dvojbenog EU prava, a ono obuhvaća kako primarno EU pravo (UEU³, UFEU, Ugovor o osnivanju Europske zajednice za atomsku energiju⁴, ugovore o pristupanju), tako i sekundarno pravo (uredbe, direktive, odluke), opća načela EU prava i međunarodne ugovore, ali samo onih kojih je stranka EU. Tumačenje međunarodnih ugovora kojih EU nije stranka ne može se tražiti od Suda EU-a (npr. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda) pa će i takav zahtjev biti nedopušten. Također, od Suda EU-a ne može se tražiti tumačenje interne situacije, dakle u predmetu u kojem ne postoji prekogranični element, već je riječ o predmetu koji je u cijelosti ograničen na jednu državu. U tom slučaju zapravo i ne dolazi do primjene EU prava, već je riječ o situaciji u kojoj država članica ima pravo urediti pravne odnose autonomno svojim zakonima. Nadalje, od Suda EU-a ne može se tražiti tumačenje domaćeg prava.

Dakle, kao što je već prije navedeno, Sud EU-a tumači samo EU pravo. Međutim, pritom valja imati na umu da se može tražiti samo tumačenja EU prava koje je i vremenski primjenjivo u glavnom postupku. Ta se svrha ne može ostvariti ako se pravo čije se tumačenje traži uopće ne može primijeniti u predmetu⁵. Kod sekundarnih akata postoji točno određeno vremensko važenje te se ono može iščitati iz prijelaznih i završnih odredbi. Međutim, njih ne treba tumačiti statično tako da se pojedina uredba/direktiva primjenjuje od dana općeg (prvog) stupanja na snagu uredbe/direktive, već treba dinamički to tumačiti. Naime, ista prijelazna odredba ima se primijeniti onako kako glasi svaki put kad nova članica pristupi Uniji na jednak način i pod jednakim uvjetima kako je bila primijenjena prvi put u odnosu na tadašnje članice Unije (i njihove građane). No, valja imati na umu da kad pojedina država članica pristupi EU-u, na nju se primjenjuju sve uredbe/direktive koje su do tada stupile na snagu, pri čemu njihova primjena neće biti retroaktivna, već će sve te uredbe/direktive važiti za tu državu članicu od njezina pristupanja EU-u. Dakle, za Republiku Hrvatsku sve uredbe/direktive koje su bile u primjeni u EU-u, u Republici Hrvatskoj primjenjuju se od dana njezina pristupanja EU-u, što je 1. srpnja 2013.⁶ Tako je, primjerice, Uredba (EZ) broj 805/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. travnja 2004. o uvođenju europskog naloga za izvršenje za nesporne tražbine stupila na snagu 21. siječnja 2005., a primjenjuje se od 21. listopada 2005. (osim članaka 30., 31. i 21. koji se primjenjuju od 21. siječnja 2005.), ali se primjenjuje u RH od dana ulaska RH u EU, dakle od 1. srpnja 2013. Stoga se presuda hrvatskog suda koja je donesena prije 1. srpnja 2013., a nakon 21. siječnja 2005. neće moći potvrditi kao europski ovršni naslov sukladno prije navedenoj Uredbi⁷. Dakle, Sud EU-a nadležan je tumačiti EU pravo glede njegove primjene u novoj državi članici isključivo nakon datuma njezina pristupanja Europskoj uniji⁸.

3.3.  SUD ILI TRIBUNAL
Sud EU-a sam po službenoj dužnosti provjerava ima li tijelo koje mu je uputilo zahtjev za prethodnu odluku svojstvo suda, o čemu ovisi dopuštenost toga zahtjeva. Pojam “sud/tribunal” ne ovisi o nacionalnoj definiciji u pojedinoj državni članici, već ga Sud EU-a tumači autonomno, pri čemu primjenjuje nekoliko kriterija.

Prvi kriterij je institucionalni kriterij. Prema njemu će se određeno tijelo smatrati sudom odnosno tribunalom ako je ono utemeljeno na zakonu, ako je ono ustanovljeno stalno, ako ima svojstvo obvezne nadležnosti, ako provodi kontradiktoran postupak, ako u svojem radu primjenjuje pravna pravila i ako je u radu neovisno. Ako jedan od tih uvjeta nije zadovoljen sukladno institucionalnom kriteriju takvo tijelo ne smatra se sudom pa je njegov zahtjev nedopušten. U predmetu Air Serbia i Kondić, C-476/16, podnesen je zahtjev od Ministarstva pomorstva, prometa i infrastrukture, a koje je nadležno za provođenje prekršajnog postupka sukladno Zakonu o zračnom prometu. Sud EU-a je u rješenju od 16. studenoga 2017. zauzeo stajalište da Ministarstvo pomorstva, prometa i infrastrukture nije sud u smislu odredbe članka 267. UFEU-a jer ne zadovoljava uvjet neovisnosti.

Dodatan kriterij pri procijeni je li neko tijelo sud jest sudbena funkcija. Dakle, pretpostavka za odlučivanje o zahtjevu za prethodnu odluku je činjenica da se vodi spor pred nacionalnim sudom i da je u tijeku postupak u okviru kojega taj sud treba donijeti odluku te da je odgovor koji Sud EU-a treba dati važan za rješavanje toga spora. Upravo to rješavanje spora upućuje na sudbenu funkciju toga tijela. Ovaj kriterij valja imati na umu jer hrvatski sudovi ne zadovoljavaju u svim predmetima sudbenu funkciju, već obavljaju administrativnu funkciju, a da pritom ne rješavaju spor, unatoč tome što ispunjavaju institucionalni kriterij. Stoga, primjerice, trgovački sudovi, kada rješavaju prvostupanjske registarske predmete⁹, kao i općinski sudovi kada rješavaju prvostupanjske zemljišnoknjižne predmete¹⁰ nisu sudovi u smislu članka 267. UFEU-a. Međutim, drugostupanjski žalbeni sudovi koji odlučuju o valjanosti odluke donesene u prvostupanjskim registarskim/zemljišnoknjižnim predmetima, a koja je nepovoljna za podnositelja, smatraju se sudom iako ovdje nije riječ o inter partes postupku¹¹. Također, valja napomenuti da ni Vrhovni sud Republike Hrvatske neće zadovoljiti kriterij sudbene funkcije u oglednom postupku pa ne može postaviti zahtjev pred Sud EU-a jer on u tim predmetima nije ”sud” u smislu članka 267. UFEU-a.

4. NEDOSTACI U SADRŽAJU ZAHTJEVA
Što se tiče samog zahtjeva nigdje u Poslovniku ni u Statutu Suda EU-a nije propisan njegov oblik. Međutim, članak 94. Poslovnika Suda EU-a (kao i Preporuke Suda EU-a namijenjene nacionalnim sudovima koje se odnose na pokretanje prethodnog postupka¹²) propisuje formalni sadržaj koji svaki zahtjev za prethodnu odluku mora imati, pri čemu razlikuju obvezni sadržaj od neobveznog. Obvezni sadržaj zapravo predstavlja uvjet dopuštenosti zahtjeva. Dakle, ako u zahtjevu nije naveden u cijelosti obvezni sadržaj, takav je zahtjev nedopušten. Obvezni sadržaj obuhvaća navođenje činjeničnog stanja u glavnom postupku, primjenjivog domaćeg prava, razloga zbog kojih se podnosi zahtjev i konačno postavljanje pitanja za Sud EU-a. Nenavođenje neobaveznog sadržaja u zahtjevu nema za posljedicu nedopuštenost zahtjeva, no taj sadržaj predstavlja jednu dodanu vrijednost koja može omogućiti Sudu EU-a da donese kvalitetniju odluku (stav stranaka u glavnom postupku kako bi se trebala tumačiti sporna norma EU prava, kao i stav nacionalnog suda o tome).

4.1. ČINJENICE
Sud EU-a isključivo je ovlašten izjasniti se o tumačenju neke pravne norme EU prava polazeći od činjenica koje mu navede nacionalni sud. Kako bi tumačenje EU prava bilo korisno nacionalnom sucu, zahtijeva da on odredi činjenični okvir unutar kojeg se nalazi pitanje koja nacionalni sud postavlja Sudu EU-a. Dakle, nacionalni sudac prilikom pisanja zahtjeva mora objasniti činjenične pretpostavke na kojima temelji svoje pitanje koje je uputio Sudu EU-a. Dopušteno je u činjenično stanje uključiti i određene presumpcije o činjenicama, pogotovo ako je za ocjenu koje su činjenice pravno odlučne potrebna prethodna odluka o tumačenju EU prava. Ovakvo iznošenje činjenica iz glavnog postupka iznimno je bitno kako bi Sud EU-a mogao dati što korisniji odgovor na postavljeno pitanje, ali i da se vladama država članica kao i drugim zainteresiranim strankama omogući podnošenje očitovanja na zahtjev koji je postavio nacionalni sudac, a sve sukladno članku 23. Statuta. Tako, primjerice, u predmetu C-187/17, Alandžak je Sud EU-a rješenjem od 7. 9. 2017. točka 15. naveo kako zahtjev ne sadržava nikakav prikaz činjenica o kojima je riječ u glavnom postupku.

4.2. PRIMJENJIVO DOMAĆE PRAVO
Nacionalni sudac u svojem zahtjevu dužan je iznijeti i pravni okvir domaćeg prava unutar kojeg se nalaze pitanja postavljena Sudu EU-a. Pritom se Sud EU-a, kada mu nacionalni sud uputi zahtjev za prethodnu odluku, drži tumačenja nacionalnog prava koje mu je iznio nacionalni sud. U svojem zahtjevu za prethodnu odluku nacionalni sud koji upućuje zahtjev mora precizno navesti nacionalne odredbe koje se primjenjuju na činjenice u glavnom postupku kao i odredbe EU prava čije se tumačenje zahtijeva. Isto tako, poželjno je uključiti praksu nacionalnih sudova u tumačenju pojedinih pojmova primjenjivog prava, ako ona postoji. Iako nije obvezni sadržaj, može biti korisno navesti ciljeve koji su se željeli postići pojedinim propisima. Tako je primjerice u predmetu C-651/18, Jadransko osiguranje Sud EU-a u rješenje od 11. srpnja 2019. u točkama 20. - 23. naveo kako bi nacionalni sud u zahtjevu trebao identificirati sadržaj nacionalnih odredaba koje se mogu primijeniti u predmetu i, prema potrebi, relevantnu nacionalnu sudsku praksu, no da je u predmetnom zahtjevu nacionalni sud samo u osnovi ponavljao tvrdnje tuženika iz glavnog postupka te uputio na ustaljenu nacionalnu sudsku praksu, prema kojoj se „prilikom izračuna limita [...] uzimaju u obzir ne samo isplaćeni odnosno pravomoćno dosuđeni iznosi, već i potraživanja u postupcima koji još nisu pravomoćno dovršeni”. Zaključio je da se nacionalni sud zapravo u zahtjevu ograničio na navođenje tvrdnji tuženika iz glavnog postupka u vezi s člankom 85. stavcima 1. i 3. Zakona o osiguranju, a da sam nije naveo niti precizirao sadržaj tih odredaba te da takvi navodi ne mogu predstavljati precizna upućivanja na nacionalne odredbe koje se mogu primijeniti u konkretnom predmetu, koja se zahtijevaju na temelju članka 94. točke (b) Poslovnika.

4.3. RAZLOZI PODNOŠENJA ZAHTJEVA I POJAŠNJENJE VEZE S EU PRAVOM
U svojem zahtjevu nacionalni sudac treba iznijeti razloge koji su ga naveli da se zapita o tumačenju određenih odredaba EU prava, kao i pojašnjenje veze koja prema mišljenju toga suda postoji između tih odredaba i nacionalnog zakonodavstva primjenjivog u glavnom postupku kako bi se omogućilo da Sud EU-a da što bolji odgovor na pitanje koje mu je postavljeno u konkretnom predmetu. Kako bi se što bolje dali razlozi, potrebno je proučiti i ispitati mjerodavne norme EU prava prije podnošenja zahtjeva, a i tumačenja tih normi koje je Sud EU-a do tada dao vezano uz mjerodavne norme.

Tako je primjerice Sud EU-a u predmetu C-90/18, HBOR rješenjem od 6. 9. 2018. točke 27. - 30. naveo kako iz zahtjeva nije moguće razaznati razloge zbog kojih bi tumačenje navedenih odredbi moglo biti relevantno za rješavanje glavnog spora o zahtjevu za pristup informacijama koje čuva javna banka države članice, a koje se odnose, među ostalim, na poslovanje Europske investicijske banke. Također, navedeno je da je Sud EU-a zatražio od nacionalnog suda informacije o tome, no da nacionalni sud u svojem odgovoru nije dostavio nijedan dodatan element koji bi Sudu EU-a omogućio da razumije razloge zbog kojih bi se odredbe prava Unije tumačenje kojih se traži mogle primijeniti na glavni postupak. Stoga je Sud EU-a zaključio da u tim okolnostima očito zahtjev ne omogućava Sudu EU-a da nacionalnom sudu pruži odgovor koji bi bio koristan za rješavanje glavnog postupka, slijedom čega je zahtjev očito nedopušten.

4.4. PITANJE
Poželjno je da nacionalni sudac pitanja Sudu EU-a navodi u odvojenom i jasno označenom dijelu zahtjeva, po mogućnosti na početku ili kraju zahtjeva. Moguće je postaviti jedno pitanje ili više njih. Pitanje/a moraju biti sama po sebi razumljiva, bez potrebe za upućivanjem na obrazloženje zahtjeva. Pitanje treba biti uvijek usmjereno na tumačenje norme EU prava jer kao što je već prije navedeno Sud EU-a u postupku povodom zahtjeva za prethodnom odlukom ne tumači domaće pravo. Odredbe unutarnjeg prava tumače sudovi država članica. Sud EU-a nema nadležnost za odlučivanje o usklađenosti normi unutarnjeg prava s odredbama prava Unije. To znači da neće odgovoriti na izravna pitanja o usklađenosti domaćeg propisa s europskom pravnom stečevinom. Stoga nije dopušteno postaviti pitanje: “Je li odredba članka 146. st. 2. Zakona o parničnom postupku u skladu s člankom 1. i člankom 12. stavak 1., 2. i 3. Uredbe o dostavi 2020¹³?“. Ako se postavi takvo pitanje, nacionalni sudac izlaže se da Sud EU-a odbije odgovoriti zbog nenadležnosti ili da pitanje preformulira¹⁴ (u kojem se slučaju nacionalni sudac izlaže opasnosti da možda ne dobijete koristan odgovor). Međutim, ako nacionalni sud želi znati je li nacionalno pravo usklađeno s europskom stečevinom, treba pitati dopušta li ili zabranjuje li EU pravo određeno nacionalno zakonodavstvo. Slijedom čega bi pitanje koje je prije postavljeno bilo potrebno formulirati na sljedeći način: „Treba li odredbe članka 1. i čl. 12. st. 1., 2. i 3. Uredbe o dostavi 2020. tumačiti na način da im se protivi odredba domaćeg propisa poput one iz članka 146. st. 2. ZPP-a, koja ovlašćuje sud da tuženiku (koji se nalazi u inozemstvu, a nema punomoćnika u Republici Hrvatskoj niti postavi punomoćnika za primanje pismena u Republici Hrvatskoj) postavi na njegov trošak zastupnika za primanje pismena te da mu na taj način vrši sve dostave tijekom postupka?“.

5. ZAKLJUČAK
U ovom članku upozorili smo na pogreške koje se u praksi rade prilikom postavljanja zahtjeva za prethodnu odluku pred Sudom EU-a, a te pogreške dovode do nedopuštenosti takvih zahtjeva. Ispravno podnošenje zahtjeva za prethodnu odluku iznimno je bitno jer postupak pred Sudom EU-a poprilično traje (oko 15 mjeseci), a što produžava i sam nacionalni postupak. Stoga je važno da se glavni postupak ne produžava samo zato što nacionalni sudac zahtjev nije dobro sastavio.