1. Uvod
Dopuštenost poduzimanja mjere obustave isporuke vodnih usluga zbog neplaćanja računa za isporučene usluge jedno je od pitanja koje najčešće postavljaju isporučitelji vodnih usluga u neposrednoj primjeni Zakona o vodama (Nar. nov., br. 153/09, 130/11, 56/13 i 14/14 - u nastavku teksta: ZV). Isporučiteljima je mjera obustave vodnih usluga zbog neplaćanja računa za isporučene usluge važna jer njezinom primjenom mogu naplatiti ukupne dugove korisnika usluga, pa i one koji su zastarjeli. Naime, prema članku 232. Zakona o obveznim odnosima (Nar. nov., br. 35/05, 41/08, 125/11 i 78/15 - u nastavku teksta: ZOO), tražbina naknade za isporučenu vodu, kad je isporuka odnosno usluga obavljena za potrebe kućanstva, zastarijeva u roku od jedne godine, pa ako isporučitelj nije pravovremeno poduzeo pravne radnje za naplatu duga isporučene vode za piće i sanitarne potrebe te su određena dugovanja s osnove isporučene vode zastarjela, isporučitelj, primjenom mjere obustave isporuke vodnih usluga, prisiljava korisnika na plaćanje ukupnog duga kao uvjeta za ponovno priključenje i isporuku vodnih usluga, na što korisnici, u pravilu, pristaju jer su vodne usluge osnovna životna potreba. U ovom članku analiziramo pravno uređenje mjere obustave isporuke vodnih usluga kućanstvima u Republici Hrvatskoj de lege lata i ukazujemo na pravne institute univerzalne usluge i pravnog statusa ugroženog kupca kao osnove koncepta usluga od općeg gospodarskog interesa u europskom pravu, koji predstavljaju smjernice za pravno uređenje pitanja obustave isporuke vodnih usluga kupcima kategorije kućanstvade lege ferenda.

Iako ljudsko pravo na vodu nije institucionalizirano u pravnom sustavu Republike Hrvatske, ono derivira iz pojedinih Ustavom zajamčenih prava. Razmatrajući vodne usluge (tj. opskrbu vodom za piće i sanitarne potrebe) kao usluge kojima se zadovoljavaju osnovne životne potrebe i devastirajući utjecaj obustave isporuke vode za piće i sanitarne potrebe na ostvarenje života u dostojanstvu kao osnove autonomije pojedinca, te značajan negativan utjecaj nedostupnosti vode za piće i sanitarne potrebe na javno zdravlje stanovništva i na zdravlje okoliša kao priznate društvene vrijednosti, pravo na dostupnost vode za piće i sanitarne potrebe i zabrana obustave isporuke vodnih usluga kućanstvima derivira iz odredbe članka 70. Ustava Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 8/98, 113/00, 124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10 i 05/14 - u nastavku teksta: Ustav RH), prema kojoj svatko ima pravo na zdrav život i obveza je države osigurati uvjete za zdrav okoliš te da je svatko dužan, u sklopu svojih ovlasti i djelatnosti, osobitu skrb posvećivati zaštiti zdravlja ljudi, prirode i ljudskog okoliša. 

Poduzimanje mjere obustave vodnih usluga prema socijalno ugroženim i zaštićenim kategorijama građana protivna je odredbi članka 58. Ustava RH, kojom se jamči pravo na pomoć za podmirenje osnovnih životnih potreba slabima, nemoćnima i drugima, zbog nezaposlenosti ili nesposobnosti za rad, nezbrinutim osobama. Posebno su zaštićene društvene grupe: majke, djeca i mladež, kojima država stvara socijalne, kulturne, odgojne, materijalne i druge uvjete kojima se promiče ostvarivanje prava na dostojan život (čl. 63. Ustava RH). Kako je dostupnost vode za piće i sanitarne potrebe nedvojbeno osnovna životna potreba, tako prema navedenim kategorijama građana ne bi smjela biti poduzeta mjera obustave vodnih usluga zbog nemogućnosti plaćanja računa za isporučene vodne usluge, jer se podmirenje njihovih troškova opskrbe vodom za piće i sanitarne potrebe mora osigurati kroz sustav socijalne zaštite.

Dopuštenost obustave isporuke opskrbe vodom za piće i sanitarne potrebe propisana je de lege lata člankom 216. Zakona o vodama (Nar. nov., br. - u nastavku teksta: ZV), na sljedeći način: isporučitelj vodne usluge može iz opravdanih razloga, sukladno općim i tehničkim uvjetima isporuke vodnih usluga, ograničiti odnosno obustaviti korisnicima isporuku vodnih usluga. Uvjete za primjenu postupka ograničenja ili obustave isporuke vodnih usluga propisuje isporučitelj općim i tehničkim uvjetima isporuke vodnih usluga.^[1]

Kada razmatramo pravnu prirodu pravnog akta općih i tehničkih uvjeta isporuke vodnih usluga, potrebno je uvažiti činjenicu da su prema članku 295. Zakona o obveznim odnosima (Nar. nov., br. 35/05, 41/08, 125/11 i 78/15 - u nastavku teksta: ZOO), opći uvjeti ugovora ugovorne odredbe sastavljene za veći broj ugovora, koje jedna ugovorna strana (sastavljač) prije ili u trenutku sklapanja ugovora predlaže drugoj ugovornoj strani, bilo da su sadržani u formularnom (tipskom) ugovoru, bilo da se na njih ugovor poziva. Opći uvjeti ugovora dopunjuju posebne pogodbe utvrđene među ugovarateljima u istom ugovoru, i u pravilu obvezuju kao i te, a u slučaju neslaganja općih uvjeta i posebnih pogodbi, vrijede ove posljednje. Opći uvjeti ugovora moraju se objaviti na uobičajen način i obvezuju ugovornu stranu ako su joj bili poznati ili morali biti poznati u vrijeme sklapanja ugovora. U tom smislu, opći i tehnički uvjeti isporuke vodnih usluga isporučitelja su interni akt javnog isporučitelja te je stoga tako važno pravno pitanje kao što je dopuštenost obustave isporuke vodnih usluga, u isključivoj nadležnosti uprave javnog isporučitelja te se smatra »tehničkim« pitanjem, a pravni odnos između javnog isporučitelja i korisnika vodnih usluga isključivo građanskopravnim odnosom.

Primjerice, u Općim i tehničkim uvjetima isporuke vodnih usluga javnog isporučitelja I. V. d.o.o. iz B., kao opravdani razlozi obustave isporuke vode korisnicima usluga navedeni su: 1. planirani radovi i popravke vodoopskrbnog sustava i mjerno-regulacijskih uređaja, 2. neposredna opasnost za život i imovinu građana koja bi mogla nastati daljnjim korištenjem vode iz vodoopskrbnog sustava, 3. ako potrošač ne plaća cijenu za isporučenu vodnu uslugu u rokovima i na način utvrđen općim aktima javnog isporučitelja vodnih usluga, 4. ako potrošač namjerno ošteti vodomjer, 5.ako potrošač krši upute i odredbe odluka jedinica lokalne samouprave o racionalnom korištenju vode zbog više sile (poplave, suše, hladnoće, oštećenje magistralnih vodova), 6. ako pri očitovanju vodomjera ili na drugi način javni isporučitelj utvrdi da se zbog neispravnosti unutarnje (interne) instalacije gube znatne količine vode, 7. ako potrošač u zadanom roku ne izvrši popravak neispravnih internih instalacija, 8. ako se potrošač ne pridržava odredaba ugovora o isporuci vode koji je sklopio s javnim isporučiteljem, a posebice ako vodu koristi suprotno namjeni i kategoriji priključka, 9. ako se potrošač samovoljno priključio na vodoopskrbni sustav, 10. ako je potrebno otkloniti nedostatke ili nepravilnosti na unutarnjoj vodovodnoj instalaciji i uređajima koji mogu prouzročiti veće štete ili znatnije utjecati na održavanje sanitarnog minimuma, 11. u slučaju neovlaštenog korištenja vode iz vodoopskrbnog sustava i onemogućavanja mjerenja utroška vode, 12. ako potrošač u roku trideset (30) dana od pisanog upozorenja ne učini vodomjer dostupan javnom isporučitelju, 13. pri odjavi daljnjeg korištenja vode (trajnoj ili privremenoj), 14. na temelju pisanog naloga sanitarne inspekcije, 15. ako potrošač dopusti korištenje vode preko svoje vodovodne instalacije drugim korisnicima, bez pisanog odobrenja isporučitelja, 16. u drugim slučajevima koji su propisani aktima javnog isporučitelja te aktima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Taj akt sadržava i odredbe o ograničenju odgovornosti isporučitelja za nastanak štete u slučaju obustave isporuke vodnih usluga: u slučajevima obustave isporuke vode, ako potrošač ne plaća cijenu za isporučenu vodnu uslugu u rokovima i na način utvrđen općim aktima javnog isporučitelja vodnih usluge, isporučitelj ne odgovara za štetu koja je posljedica djelovanja treće osobe ili je prouzročena višom silom, kao ni za štetu koja nastane na internoj vodovodnoj instalaciji te cijevima, trošilima, grijačima, kućanskim aparatima i drugim uređajima priključenima na vodovodne instalacije.^[2]

Iako iz navedenoga primjera proizlazi da mjera obustave isporuke vodnih usluga ima karakter retorzije prema korisnicima koji se ponašaju suprotno ugovornim obvezama, te su kao takve mjere evidentno nezakonite, pitanje osporavanja zakonitosti odredaba općih i tehničkih uvjeta isporuke vodnih usluga mora se postaviti u postupku pred redovitim sudom. Prema članku 296. ZOO-a, ništetne su odredbe općih uvjeta ugovora koje, suprotno načelu savjesnosti i poštenja, prouzroče očiglednu neravnopravnost u pravima i obvezama strana na štetu suugovaratelja sastavljača ili ugrožavaju postizanje svrhe sklopljenog ugovora, čak i ako su opći uvjeti koji ih sadržavaju odobreni od nadležnog tijela, ali se to ne primjenjuje na one odredbe općih uvjeta ugovora čiji je sadržaj preuzet iz važećih propisa ili se prije sklapanja ugovora o njima pojedinačno pregovaralo, a druga je strana pritom mogla utjecati na njihov sadržaj te na odredbe o predmetu i cijeni ugovora ako su jasne, razumljive i lako uočljive. Prilikom ocjene ništetnosti određene odredbe općih uvjeta ugovora uzimaju se u obzir sve okolnosti prije i u vrijeme sklapanja ugovora, pravna narav ugovora, vrsta robe ili usluge koja je objekt činidbe, ostale odredbe ugovora kao i odredbe drugog ugovora s kojim je ta odredba općih uvjeta ugovora povezana.

Zaštitu prava korisnika javnih usluga zbog nezakonite obustave vodnih usluga korisnici mogu ostvariti podnošenjem prigovora radi zaštite svojih prava odnosno pravnih interesa. Prema člancima 157. i 158. Zakona o općem upravnom postupku (Nar. nov., br. 47/09), pod postupanjem pružatelja javnih usluga smatra se poduzimanje ili propuštanje radnji pružatelja javnih usluga koje imaju učinak na prava, obveze ili pravne interese fizičkih i pravnih osoba, a o kojima se ne rješava u upravnom postupku. Ako korisnik javnih usluga smatra da su postupanjem pružatelja javnih usluga povrijeđena njegova prava ili pravni interesi, može izjaviti i prigovor radi zaštite svojih prava odnosno pravnih interesa tijelu nadležnom za provedbu nadzora nad obavljanjem tih javnih usluga. Prigovor se može izjaviti sve dok radnja ili propuštanje radnje pružatelja javnih usluga traje. Nadležno javnopravno tijelo dužno je ispitati navode korisnika javnih usluga te poduzeti mjere iz svoje nadležnosti po pravu nadzora. Nadležno tijelo dužno je bez odgode, a najkasnije u roku 30 dana od dana izjavljivanja prigovora, obavijestiti korisnika usluga, u pisanom obliku, o mjerama koje je u povodu prigovora poduzelo. Ako korisnik usluga nije zadovoljan poduzetim mjerama ili u propisanom roku nije obaviješten o poduzetim mjerama, može pokrenuti upravni spor. Međutim, kada je općim i tehničkim uvjetima propisana mogućnost obustave isporuke vodnih usluga zbog neplaćanja računa za isporučene vodne usluge, pitanje nezakonitosti odredaba općih i tehničkih uvjeta predstavlja prethodno pitanje.

ZV upućuje na primjenu odredaba zakona kojim je uređena zaštita potrošača (Zakon o zaštiti potrošača - Nar. nov., br. 41/14 - u nastavku teksta: ZZZ), koji dopušta obustavljanje pružanja javne usluge javne vodoopskrbe i javne odvodnje (tj. vodnih usluga) pod sljedećim uvjetima: a) ako se račun trgovca koji pruža javnu uslugu osporava u sudskom ili izvansudskom postupku, a potrošač uredno podmiruje sve sljedeće neosporive račune, trgovac koji pruža javnu uslugu ne smije potrošaču obustaviti pružanje usluge do okončanja navedenoga sudskog ili izvansudskog postupka, osim u slučaju da je potrošač raskinuo ugovor s trgovcem koji pruža javnu uslugu, b) ako je trgovac koji pruža javnu uslugu obustavio pružanje usluge prije nego što je od nadležnog tijela ili osobe obaviješten o pokrenutom navedenom postupku, dužan je, bez naknade, ponovno započeti i nastaviti pružati uslugu potrošaču do okončanja sudskog ili izvansudskog postupka, osim u slučaju da je potrošač raskinuo ugovor s trgovcem koji pruža javnu uslugu. Ta obveza odnosi se i na slučaj kada trgovac koji pruža javnu uslugu pokrene postupak prisilne naplate protiv potrošača. U tom smislu, sudskim ili izvansudskim postupkom smatra se svaki postupak uređen važećim propisima, kao i svaki postupak predviđen općim uvjetima ili drugim pravilima trgovca koji pruža javnu uslugu (čl. 27. ZZZ-a).

U zakonodavstvu Republike Hrvatske zaštita socijalno ugroženih građana od obustave vodnih usluga zastupljena je putem sufinanciranja troškova vodnih usluga i povlaštenom cijenom opskrbe vodom za piće i sanitarne potrebe. Socijalno ugroženi građani, tj. samci ili kućanstva, koji nemaju sredstva za uzdržavanje u propisanoj visini, niti su ih u mogućnosti ostvariti radom, primitkom od imovine, kao ni od obveznika uzdržavanja, i koji ostvaruju pravo na zajamčenu minimalnu socijalnu naknadu prema Zakonu o socijalnoj skrbi (Nar. nov., br. 157/13, 152/14 i 99/15 - u nastavku teksta: ZSC), ostvaruju i pravo na naknadu za troškove stanovanja. Troškovi stanovanja obuhvaćaju troškove najamnine, komunalne naknade, električnu energiju, plin, grijanje, vodu, odvodnju i druge troškove stanovanja u skladu s posebnim propisima, a tu naknadu isplaćuju iz svojeg proračuna jedinice lokalne samouprave odnosno Grad Zagreb do visine polovice iznosa zajamčene minimalne naknade priznate samcu odnosno kućanstvu utvrđene prema odredbama toga Zakona. Uredbom o najnižoj osnovnoj cijeni vodnih usluga i vrsti troškova koje cijena vodnih usluga pokriva (Nar. nov., br. 112/10) distingvirana je osnovna cijena vodnih usluga (koja obuhvaća pune troškove proizvodnje vodnih usluga) i povlaštena cijena koju plaćaju socijalno ugroženi građani za količinu isporučene vode nužne za osnovne potrebe kućanstva (isključujući vodnu uslugu čišćenja sabirnih i septičkih jama).^[3]

Praksa sudova u Republici Hrvatskoj različito se odredila u odnosu na pitanje obustave isporuke vodnih usluga, pa iako se iz malog broja donesenih presuda koje su dostupne u odnosu na takve slučajeve ne može zaključiti da u Republici Hrvatskoj ne postoji praksa obustave isporuke vodnih usluga, već je veća vjerojatnost da u mnogim slučajevima povrijeđene stranke ne traže pravnu zaštitu.

Tako je Vrhovni sud Republike Hrvatske, u predmetu Rev 2723/1993-2 od 16. rujna 1997. godine, u slučaju u kojem je isporučitelj vode za piće iskopčao tužitelju vodomjer, zaključio da je tuženik kao komunalno javno poduzeće koje isporučuje potrošačima vodu, ovlašteno obustaviti isporuku vode potrošaču koji ne plati naknadu za potrošenu vodu jer je odlukom općine propisana mogućnost obustavljanja pružanja komunalnih usluga korisniku tih usluga, stoga nema zapreke za obustavu pružanja komunalnih usluga u smislu članka 23. st. 3. Zakona o komunalnim djelatnostima gospodarstvu (Nar. nov., br. 36/95, 70/97). Kako tužitelj u vrijeme kada je tuženik skinuo vodomjer i na taj način obustavio tužitelju isporuku vode još nije platio za već pruženu komunalnu uslugu (za isporučenu vodu), tako je skidanje vodomjera bilo dopušteno u smislu već navedenih propisa pa ta radnja tuženika nije bila protupravna. Suprotno navedenom stajalištu,Županijski sud u Dubrovniku, u presudi Gž-1085/10, od 24. lipnja 2010. godine, zaključio je da obustava isporuke vode za piće putem skidanja vodomjera predstavlja smetanje posjeda, te da je ponašanje isporučitelja bilo protupravno, jer isporučitelj nema pravo odrediti prisilnu naplatu novčane tražbine putem skidanja vodomjera, tj. nema pravo obustaviti isporuku vode zbog neplaćanja računa, iz čega je uslijedio zaključak da je tužiteljici trebalo pružiti posjedovnu zaštitu.

Pravni instituti univerzalne usluge i ugroženog kupca implementirani su u pravni sustav Republike Hrvatske s ciljem iskorjenjivanja energetskog siromaštva stanovništva.^[4] Kako siromaštvo vode za piće i sanitarne potrebe u odnosu na energetsko siromaštvo još u većoj mjeri ugrožava život i zdravlje građana i socijalnu sigurnost, smatramo da se u pravnom sustavu Republike Hrvatske, primjenom instituta univerzalne usluge i definicijom statusa ugroženog kupca, može de lege ferenda pravno urediti i pitanje dopuštenosti obustave opskrbe vodom za piće i sanitarne potrebe za kućanstva.

Pitanje pravnog uređenja (ne)dopuštenosti obustave isporuke vodnih usluga središnje je pitanje Prijedloga novog Zakona o vodnim uslugama, koji je izrađen od strane Ministarstva poljoprivrede Republike Hrvatske, koji je bio početkom rujna 2015. godine u procesu savjetovanja s javnosti.^[5] Članak 44. navedenog Prijedloga Zakona zadržao je dosadašnje pravno uređenje pitanja obustave vodnih usluga tako da isporučitelj vodnih usluga iz opravdanih razloga, sukladno općim i tehničkim uvjetima isporuke vodnih usluga, ograničenje odnosno obustavu korisnicima isporuke vodnih usluga može poduzeti i zbog nepodmirenja računa za vodne usluge, i to za dug nastao u najmanje tri mjeseca uzastopno ili neuzastopno, ali toj mjeri obvezno mora prethoditi opomena pred obustavu ili ograničenje vodnih usluga uz naknadni rok ne kraći od 15 dana za podmirenje svih dospjelih dugova. Prijedlog Zakona o vodnim uslugama upućuje da se na mjeru obustave i ograničenja isporuke vodnih usluga primjenjuju odredbe zakona kojim je pravno uređena zaštita potrošača o obustavi isporuke javnih usluga. 

Smatramo da je, sukladno europskoj doktrini usluga, od općeg gospodarskog interesa u novom Zakonu o vodnim uslugama definirati kategorije univerzalne usluge i ugroženog kupca usluge opskrbe vodom za piće i sanitarne potrebe za kućanstva. Univerzalna usluga ustanovljava pravo svakoga pristupu određenoj usluzi koja se smatra esencijalnom u odnosu na specifične uvjete i pretpostavlja obveze isporučitelja usluga u odnosu na specifične okolnosti, uključujući potpunu teritorijalnu pokrivenost prema ekonomski prihvatljivoj cijeni. Status ugroženog kupcapretpostavlja posebna prava kupca kategorije kućanstva koji uživa cjenovnu dostupnost i zaštitu od obustave isporuke usluga od općeg gospodarskog interesa.

Kako bi se onemogućila primjena mjere obustave isporuke vodnih usluga u slučaju nesposobnosti za plaćanje računa za kućanstva, potrebno je jasno i nedvosmisleno propisati način i uvjete ostvarenja prava na sudjelovanje u troškovima vode za piće i sanitarne potrebe za socijalno ugrožene građane, kojima se, zbog njihova socijalnog statusa, ne bi smjela obustaviti isporuka vode za piće i sanitarne potrebe, kao osnovnog socijalnog dobra za održanje života i zdravlja. Smatramo da pravno pitanje dopuštenosti obustave isporuke vodnih usluga zahtijeva preciznije, jasnije i predvidljivije zakonsko uređenje da bi se postigla unutarnja pravna dosljednost (konzistentnost) objektivnog pravnog poretka u tom pravnom području, što je nužno i za zaštitu građana od nametanja im ustavnopravno neprihvatljivih obveza i tereta i onemogućila samovolja u postupanju javnih vlasti. Navedeno pravno pitanje mora biti propisano zakonom, a ne općim i tehničkim uvjetima isporuke vodnih usluga kao aktom isporučitelja.

[1] Prema stavku 2. članka 215. ZV-a, Opći i tehnički uvjeti sadržavaju sljedeće odredbe: o postupku izdavanja suglasnosti i osiguranju uvjeta za priključenje na komunalne vodne građevine, o tehničko-tehnološkim uvjetima priključenja (posebni uvjeti priključenja), o kvaliteti opskrbe vodnim uslugama, o pravima i obvezama isporučitelja vodnih usluga i korisnika vodnih usluga, o uvjetima mjerenja, obračuna i naplate vodnih usluga, o uvjetima za primjenu postupka ograničenja ili obustave isporuke vodnih usluga, o postupanju u slučaju neovlaštenog korištenja vodnih usluga i o tehničko-tehnološkim uvjetima za ugradnju vodomjera i mjerača protoka.
[2] http://www.ivb.hr/docu/OPCI_I_TEHNICKI_UVJETI_ISPORUKE_VODNIH_USLUGA.pdf
[3] Članak 41. Zakona o socijalnoj skrbi (Nar. nov., br. 157/13, 152/14 i 99/15).
[4]Zakon o energiji (Nar. nov., br. 120/12, 14/14, 95/15 i 102/15), Uredba o kriterijima za stjecanje statusa ugroženih kupaca (Nar. nov., br. 95/15), Uredbi o mjesečnom iznosu naknade za ugroženog kupca energenata, načinu sudjelovanja u podmirenju troškova energenata korisnika naknade i postupanju nadležnih centara za socijalnu skrb (Nar. nov., br. 102/15).
[5] http://www.mps.hr/default.aspx?ID=16456