1. METODOLOGIJA RADA
Cilj je ove analize iznalaženje odgovora na pitanje narušava li postojeći zakonski okvir upravljanja zgradama ostvarenje prava na lokalnu samoupravu. Odgovor nije jednoznačan i može ovisiti o različitim okolnostima specifičnim za svaku pojedinu jedinicu. Ipak, kompleksnost predmeta istraživanja i postavljeni zadaci uvjetovali su izbor metoda pa je u istraživanju korišten metodološki pristup koji obuhvaća proučavanje domaće i strane literature, odgovarajućih zakonskih propisa, kao i analizu prakse. U članku posebno analiziramo praksu Europskog suda za ljudska prava (u nastavku teksta: ESLJP) i Ustavnog suda Republike Hrvatske (u nastavku teksta: USRH) jer polazimo od pretpostavke da saznanja o ovome mogu biti ključna za razumijevanje problematike rada. Autori su za ostvarivanje tih ciljeva, analizom preko 100 odluka, istražili područje sudskih postupaka u kojima je analizirano pravo na lokalnu samoupravu.

2. PRAVNA VRELA PRAVA NA LOKALNU SAMOUPRAVU I PROCESNI POLOŽAJ LOKALNIH JEDINICA
Ustavom Republike Hrvatske¹ zajamčeno je pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu te se osigurava odgovarajuća pravna zaštita (članak 4., 128. - 131. Ustava). U tim odredbama pravo na lokalnu samoupravu definira se kao pravo građana i tijela lokalne samouprave da uređuju i upravljaju određenim javnim i drugim poslovima, na osnovi vlastite odgovornosti i u interesu lokalnog stanovništva. Na taj način, pravu na lokalnu samoupravu daje se i individualni i kolektivni karakter. Ipak, ovdje je za problematiku bitno spomenuti i procesni položaj lokalnih jedinica. Naime, jedinice lokalne samouprave, kao nositelji javne vlasti na lokalnoj razini, zbog svojih ustavnih funkcija i djelatnosti u prvom su redu obveznici zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda, a ne nositelji tih prava i sloboda. Drugim riječima, protiv pojedinačnog akta jedinica lokalne samouprave, kao nositelja javne vlasti na lokalnoj razini, svatko može podnijeti Ustavnom sudu Republike Hrvatske ustavnu tužbu ako smatra da mu je tim pojedinačnim aktom povrijeđeno ljudsko pravo ili temeljna sloboda zajamčena Ustavom, pod uvjetom da je prethodno iscrpio sva dopuštena sredstva pravne zaštite. Položaj obveznika zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda zajamčenih Ustavom priječi jedinice lokalne samouprave da traže zaštitu USRH-a, ali im ne priječi da svoja prava ostvaruju pred redovitim sudovima.

Takvo stajalište zastupa i ESLJP. Pitanje mogu li teritorijalne jedinice (regionalne, lokalne i mjesne) samouprave biti kvalificirane kao »žrtve« u smislu Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda² te jesu li stoga ovlaštene podnijeti zahtjev ESLJP-u u cilju zaštite konvencijskih prava, razrađeno je stabilnom i jednoobraznom praksom toga suda. Načelno je stajalište ESLJP-a da jedinice i tijela teritorijalne samouprave nisu ovlašteni podnositi zahtjeve jer, neovisno o stupnju vlastite autonomije, sudjeluju u obnašanju javne vlasti. Tako je, primjerice, u predmetu Ayuntamiento de Mula protiv Španjolske³ zahtjev općinskog vijeća proglašen nedopuštenim s obrazloženjem: »Činjenica da lokalne vlasti imaju pravnu sposobnost štititi svoja vlasnička prava pred sudovima na isti način kao i privatni pojedinci ili nevladine organizacije ne znači da one mogu biti izjednačene s privatnim pojedincima ili nevladinim organizacijama u smislu čl. 34. Konvencije.« S druge strane, međutim, tijela državne vlasti, uključujući sudove, mogu jedinicama lokalne samouprave narušiti ili ograničiti njihovu Ustavom zajamčenu samoupravnu poziciju, što uključuje i povredu načela jednakosti jedne u odnosu prema drugim jedinicama lokalne samouprave istog tipa. Stoga jedinici lokalne samouprave (gradu, općini) članak 62. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu⁴ osigurava, pod propisanim pretpostavkama, pravo na ustavnu tužbu kad je riječ o zadiranju državne vlasti u njihov samoupravni djelokrug poslova.

Time se ostvaruju i načela propisana člankom 11. Europske povelje o lokalnoj samoupravi od 15. listopada 1985., koja je Odlukom o proglašenju Zakona o potvrđivanju Europske povelje o lokalnoj samoupravi⁵ postala dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske. Slijedom navedenog, jedinice lokalne samouprave pod određenim su pretpostavkama ipak ovlaštene podnijeti ustavnu tužbu, ali samo ako se njome traži zaštita protiv neustavnih zahvata u njihovo ustavno pravo na lokalnu samoupravu (tzv. komunalna ustavna tužba). Samo se u tom slučaju, dakle, jedinicama lokalne samouprave priznaje svojstvo nositelja ustavnih prava, a ne obveznika njihove zaštite.⁶

Također, bitno je spomenuti kako članak 48. st. 2. Ustava propisuje da vlasništvo obvezuje te da su vlasnici dužni pridonositi općem dobru, dakle vlasnici su dužni pridonositi u svrhu podmirivanja javnih troškova i u obliku davanja po osnovi prava vlasništva (relevantni sadržaj člankom 48. i člankom 51. Ustava). Citirana ustavna odredba odnosi se na sve nositelje vlasničkih prava pa i na jedinice lokalne samouprave. Člankom 50. st. 2. Ustava izrijekom je dopušteno ograničavanje vlasničkih prava zakonom, radi zaštite interesa Republike Hrvatske pa je, u tom svjetlu, zakonodavac ovlašten ocijeniti postoje li razlozi i okolnosti u kojima ograničavanje (određenih vrsta) prihoda lokalnim jedinicama može i treba doprinijeti općem dobru.

Najvažniji zakonski akt predmetne problematike je Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi.⁷ Ipak, pravna područja u nadležnosti lokalne samouprave regulirana su brojnim propisima, od Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave,⁸ Zakona o komunalnom gospodarstvu,⁹ preko Zakona o grobljima¹⁰ pa nadalje.

3. POTENCIJALNO SPORNA ZAKONSKA ODREDBA I POSTAVLJANJE PROBLEMA
USRH naglašava¹¹ da zakonodavac ima ustavnu ovlast odlučivanja o javnim politikama (članak 2. st. 4. alin. 1. Ustava), pri čemu uživa široku slobodu procjene, ali i isključivu odgovornost za svrhovitost propisanih zakonskih mjera. Stoga ustavnosudska ocjena suglasnosti zakona s Ustavom ne podrazumijeva ocjenu odabranog modela i njegova ustroja. Naime, eventualno postojanje drukčijeg rješenja od sadašnjeg ne znači da osporeno rješenje nije u suglasnosti s Ustavom, pod uvjetom da je rješenje koje je ponudio zakonodavac ostalo unutar ustavnopravno prihvatljivih granica.

Kad je riječ o potencijalno spornoj obvezi sufinanciranja (članak 22. ZUOZ-a),¹² valja poći od činjenice da je državna vlast (uključujući i zakonodavnu) prema Ustavu ograničena ustavnim pravom na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu (članak 4. st. 1. Ustava). Dakle, pitanje je je li postojeća norma suzila samoupravni djelokrug jedinica lokalne samouprave ispod razine koja je utvrđena člankom 4. st. 1. odnosno člankom 131. st. 1. Ustava, odnosno je li narušeno ustavno pravilo o ograničenosti zakonodavne vlasti ustavnim jamstvom prava na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.

Također, kako je nametanjem obveze sufinanciranja bez sumnje „upad“ u imovinskopravnu sferu JLPRS-a, sasvim je legitimno, a s praktičnog aspekta opravdano analizirati navedeno i iz sfere povrede prava na mirno uživanje vlasništva odnosno je li navedeno u skladu s postupcima prema članku 1. Protokola br. 1. Konvencije (pravo na mirno uživanje imovine).

4. ANALIZA PROBLEMA
Namjera je da se razjašnjavanjem pravnih instituta koji su nastali kao rezultat dugogodišnje prakse i sagledavanjem njihova međusobnog odnosa dođe do saznanja o pravno-logičkom mehanizmu odlučivanja USRH-a i ESLJP-a te uvidi predstavlja li obveza sufinanciranja povredu prava na lokalnu i regionalnu samouprava te povredu prava na mirno uživanje imovine.

4.1. O POTENCIJALNOJ POVREDI PRAVA NA LOKALNU SAMOUPRAVU
Članak 129.a Ustava određuje kako jedinice lokalne samouprave obavljaju poslove iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a osobito poslove koji se odnose na „…. uređenje naselja i stanovanja…“. Dakle, poslovi iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne samouprave i način njihova financiranja definirani su u članku 129.a i članku131. Ustava. Izričitom odredbom članka 129.a st. 1. Ustava, poslovi uređenje naselja i stanovanja određeni su kao poslovi iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana. Radi njihova obavljanja jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju pravo na vlastite prihode kojima slobodno raspolažu (članak 131. st. 1. Ustava).

Polazeći od članka 131. st. 1. Ustava (spornim) odredbama ZUOZ-a nije došlo do uskraćivanja ili nerazmjernog ograničenja prava jedinica lokalne samouprave na vlastite prihode. Štoviše, iako su predmetne legislativne promjene ZUOZ-a dovele do promjene nadležnosti između jedinica samouprave i države na području uređenja naselja, nisu dovele do neustavnog ograničenja prava na lokalnu samoupravu iz članka 128. st. 1. Ustava. Takvo normativno uređenje ZUOZ-a, u kontekstu relevantnih odredaba Ustava, nije u nesuglasnosti s ovlaštenjem zakonodavnog tijela da odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u skladu s načelima vladavine prava odnosno u skladu s Ustavom (članci 2., 3. i 5. Ustava). Štoviše, to predstavlja oživotvorenje ustavne definicije RH kao demokratske, socijalne te decentralizirane države paralelno ostvarujući načela iz članka 4. i članka 9. Europske povelje o lokalnoj samoupravi.

4.2. O POTENCIJALNOJ POVREDI PRAVA NA MIRNO UŽIVANJE IMOVINE (U USTAVU REPUBLIKE HRVATSKE TE U SKLADU S ČLANKOM 1. PROTOKOLA BR. 1. KONVENCIJE)
Ustav RH je kao jednu od najvećih vrednota ustavnog poretka, utvrdio nepovredivost vlasništva (članak 3.), zajamčio je pravo vlasništva (članak 48. st. 1.), kao jedno od ljudskih prava i temeljnih sloboda te “osigurao” njegovu ustavnosudsku zaštitu pred USRH-om (članak 128.). U skladu s praksom ESLJP-a koja je izgrađena u primjeni članka 1. Protokola 1. uz Konvenciju, te osobito one koja se odnosila na RH, i u praksi USRH-a može se zamijetiti usklađenost stajališta o zaštiti ustavnog jamstva vlasništva i judikature ESLJP-a.¹³ Članak 1. Protokola br. 1. (u nastavku teksta: P 1-1.) Konvencije određuje: „Svaka fizička ili pravna osoba ima pravo na mirno uživanje svojega vlasništva. Nitko se ne smije lišiti svoga vlasništva, osim u javnom interesu, i to samo uz uvjete predviđene zakonom i općim načelima međunarodnoga prava. Ove odredbe, dakle, ni na koji način ne umanjuju pravo države da primijeni zakone koje smatra potrebnima da bi uredila upotrebu vlasništva u skladu s općim interesom ili za osiguranje plaćanja poreza ili drugih doprinosa ili kazni“.

Iz navedenog teksta slijede relevantna pitanja koja se moraju postaviti pri razmatranju je li u odredbama o obvezi sufinanciranja bilo kršenja prava na imovinu, koje je osigurano Protokolom br. 1. Konvencije:

a) Postoji li pravo na imovinu u smislu članka 1.?

Nesumnjivo da postoji, što potvrđuju i odredbe ZFLPS-a. Ipak, potrebno je primijetiti da je riječ o imovini koja se ne može u cijelosti podvesti pod koncept prava vlasništva u smislu pravila privatnog prava.

To je imovina koja je podložna posebnom javnopravnom uređenju sve dok služi toj namjeni, odnosno svrsi.¹⁴ Dakle, iako specifičnog javnopravnog karaktera i iako vezana uz specifičnog javnopravnog ovlaštenika – načelno potpada pod ustavno jamstvo prava vlasništva, ali se pri ispitivanju eventualnih povreda tog prava u obzir moraju uzimati različiti čimbenici koji ne postoje u slučajevima zaštite Ustavom RH zajamčenog prava vlasništva privatnih osoba u smislu pravila privatnog prava (vidi odluku USRH-a, br.: U-I-4633/10, Zagreb, 6. ožujka 2012.).

b) Je li bilo miješanja u to pravo na imovinu? Samim legislativnim propisivanjem koje definira obvezu sufinanciranja fasada od lokanih jedinica nesumnjivo je došlo do značajnog miješanja u imovinu JLPRS-a.

S obzirom na to, moramo ispitati je li miješanje u imovinu bilo opravdano. To može biti slučaj samo ako je miješanje: (a) predviđeno zakonom, (b) u javnom interesu i (c) u skladu s načelom proporcionalnosti.

U konkretnom slučaju sintagma „predviđeno zakonom“ zahtijeva da mjere predviđene zakonom trebaju imati neku osnovu u pozitivnom pravu. Smatramo kako su relevantne odredbe ZUOZ-a jasne i precizne, u skladu s posebnošću materije koju normativno uređuje, čime se sprječava svaka arbitrarnost u tumačenju i primjeni zakona. Ovdje podsjećamo i na odluke USRH-a o kvaliteti pravnih normi u svjetlu vladavine prava.¹⁵ Budući da legitiman cilj, sam po sebi, ne opravdava svaku mjeru primijenjenu radi njegova ostvarenja, na zakonodavcu je bilo da postigne pravičnu ravnotežu između postavljenih ciljeva i propisanih sredstava.¹⁶

Analizirajući pojam „javnog interesa“¹⁷ u judikaturi ESLJP-a, vidimo kako se taj pojam mora tumačiti ekstenzivno, u smislu da nacionalni zakonodavac ima na raspolaganju širok stupanj slobodne procjene ovog pojma, kao izraza određene ekonomske politike koju vodi država.

Drugim riječima, u tom području RH uživa izvjesnu slobodu prosudbe u primjeni mjera koje poduzima, kao što je ima i u primjeni mjera u drugim područjima vezanim uz socijalnu, financijsku ili gospodarsku politiku zemlje. Bez obzira na tu veću slobodu prosudbe kod uređivanja naselja i stanovanja, jedino je ustavnopravno prihvatljivo da se lokalnim jedinicama omogući ispunjenje njihove obveze iz članka 129.a. st. 1. Ustava RH glede obavljanja poslova lokalnog značenja iz područja stanovanja, koje su dužne dijelom financirati. U konačnici, i ZUOZ je donesen u interesu Republike Hrvatske i u javnom interesu (članak 2. ).

Određene mjere koje poduzima država moraju ispuniti i uvjet „proporcionalnosti“. Za to je potrebno da mjere poduzete nametanjem obveze sufinanciranja budu nužne, u smislu da za ispunjenje određenog cilja, a to je bolje uređenje naselja i stanovanja, ne postoje drugi, alternativni, povoljniji načini. Pitanje je li postignuta pravična ravnoteža postaje relevantno tek nakon što se utvrdi da je predmetno miješanje bilo u javnom interesu, da je udovoljilo zahtjevu zakonitosti i da nije bilo proizvoljno.

Iako slučajevi nisu usporedivi, za ovu situaciju vrijede i načelna pravna stajališta izražena u Rješenju USRH-a br.: U-I-5612/2011 i dr. od 23. siječnja 2013.¹⁸ USRH je u tom rješenju naglasio svoj neutralni odnos prema bilo kojem zakonodavnom modelu koji odabere zakonodavac sve dok je taj model prihvatljiv s aspekta Ustava. U njemu je istaknuo da diskrecijske ovlasti države „ne smiju za sobom povlačiti posljedice koje se ne slažu s temeljnim ustavnim vrednotama na kojima se gradi ustavni poredak Republike Hrvatske“. Zahtjevi vladavine prava nalažu da, ovisno o okolnostima i predmetu uređenja, sistemske zakonodavne promjene budu provedene u skladu s načelom pravedne ravnoteže, sa što manje posljedica za one koje će te promjene pogoditi.

U tom smislu postoji zakonodavčeva obveza da uspostavi ravnotežu između općih ili javnih interesa zajednice (zbog kojih se uvodi novi zakonodavni model) i zaštite prava koja su prethodno priznata dotadašnjim nositeljima. Stoga, vodeći računa o socijalno pravednom uređenju vlasništva, odnosno o zaštićenim interesima privatnih vlasnika i općim interesima odnosno javnim interesima, na ovakav način (članak 22. ZUOZ-a) uspostavilo se pravedno stanje koje je dovelo u uravnotežen odnos primijenjene mjere i cilj (bolju kvalitetu života u zgradama, ali i za bolju raspoloživog stambenog fonda za primarnu ulogu, odnosno za dugoročno rješavanje stambenog pitanja kao temeljne ljudske potrebe) koji se njome nastojao postići te smo mišljenja kako adresati takve mjere ne snose prekomjeran teret.¹⁹ U našem predmetu, za razmjernost je potrebno osigurati uravnotežen odnos (izbalansirati) između prava i interesa triju grupa adresata mjere: lokalnih jedinica, države i građana. Na tom je tragu i zakonsko rješenje. Republika Hrvatska sufinancirat će jednu trećinu ukupnih troškova uređenja pročelja za postojeće zgrade.

Obveza je jedinice lokalne samouprave da sufinancira jednu trećinu ukupnih troškova uređenja pročelja postojeće zgrade. I ostaje jedna trećina potrošačima, koji moraju imati osigurana financijska sredstva prema udjelu zajednice suvlasnika u ukupnim troškovima uređenja pročelja (članak 22. ZUOZ-a). Mišljenja smo da je mjera razmjerna u odnosu na jedinice lokalne samouprave jer apsolutno ostvarenje prava na lokalnu samoupravu nije moguće te propisivanjem nekih obveza lokalnim jadnicama ne dolazi per se do ograničavanja pravna na lokalnu samoupravu. Dakle, „spornom“ mjerom lokalnim jadnicama nije nametnut prekomjeran teret. Zaključno, a imajući na umu da osporena mjera ni jednom od adresata osporene mjere nije nametnula prekomjeran teret, smatramo da je osporena mjera razmjerna cilju koji se njome želio postići.

5. UMJESTO ZAKLJUČKA
Člankom 22. ZUOZ-a nije stvorena niti pravna niti faktična konfuzija u pravnom području, koje je iznimno važno za položaj lokalne samouprave i svakog građanina Republike Hrvatske, kao pripadnika određene lokalne zajednice. Stoga je naše mišljenje da je riječ o normativnom uređenju i o pojavi koja podržava načela vladavine prava i pravne sigurnosti objektivnog pravnog poretka. Ovakva su promišljanja i u skladu sa socijalnom funkcijom prava vlasništva jer nisu samo uputa za konkretno postupanje vlasnika, nego su u prvom redu smjernica zakonodavcu da prilikom uređenja sadržaja vlasništva poštuje zahtjeve javnog interesa.

To je i u skladu s općim stajalištem ESLJP-a koje polazi od teze kako su nacionalne vlasti načelno u boljem položaju od ESLJP-a da ocijene šta je „u javnom interesu“, zbog svoga neposrednog poznavanja društva i njegovih potreba.²⁰ Ovdje, kao i u drugim područjima na koje se primjenjuju zaštitni mehanizmi predviđeni Konvencijom, nacionalne vlasti uživaju određeno polje slobodne procjene. Zaključno, dosadašnja rasprava u javnosti vezana uz pitanja postizanja ravnoteže između interesa lokalnih jedinica te općeg interesa zajednice i interesa ostalih suvlasnika ukazala je na nepomirljivost između suprotstavljenih interesa. To ukazuje na činjenicu da je reformsko pravo, kao što je stambeno, koje nema dugu tradiciju, teško uvesti i ustaliti u pravnom poretku. Na institucionalnoj razini konflikt će morati rješavati USRH povodom ustavnih tužbi (u vezi s pojedinačnim aktima) ili pak povodom zahtjeva za ocjenu ustavnosti i zakonitosti (u vezi s općim propisima).

* Katedra za građansko postupovno pravo, Rijeka.
1 Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 8/98, 113/00, 124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10, 5/14 – u nastavku teksta: Ustav.
2 Nar. nov. - MU, br. 18/97, 6/99, 8/99, 14/02 i 1/06 – u nastavku teksta: Konvencija.
3 Odluka, 1. veljače 2001., zahtjev br. 55346/00.
4 Nar. nov., br. 99/99, 29/02.
5 Nar. nov. - MU, br. 14/97.
6 Rješenje USRH-a, br.: U-III-343/2018 od 18. prosinca 2018. i Izdvojeno mišljenje suca, Nar. nov., br. 17/19. Prethodno stajalište odgovarajuće se primjenjuju i na županije, kao jedinice područne (regionalne) samouprave u smislu članka 129. st. 2. Ustava. Vidi rješenje USRH-a, br.: U-III-462/2010 od 10. rujna 2013., Nar. nov., br. 120/13.
7 Nar. nov., br. 60/01, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 150/11, 144/12, 19/13, 137/15, 123/17, 98/19, 144/20 – u nastavku teksta: ZLPRS.
8 Nar. nov., br. 127/17, 138/20, 151/22, 114/23 – u nastavku teksta: ZFLPS.
9 Nar. nov., br. 68/18, 110/18, 32/20, 145/24.
10 Nar. nov., br. 78/25, 80/25.
11 Primjerice, Rješenje USRH-a, br.: U-I-3684/2015 od 22. svibnja 2018.
12 Zakon o upravljanju i održavanju zgrada (Nar. nov., br. 152/24 – u nastavku teksta: ZUOZ).
13 Omejec, J., Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u praksi Europskog suda za ljudska prava, Strasburški acquis, Zagreb, Novi informator, 2013., str. 957. et seq.
14 Stajalište zauzeto u rješenju USRH-a, br.: U-I-2643/07 od 22. prosinca 2009.
15 Izražena, primjerice, u Odluci i Rješenju br.: U-I-722/09 od 6. travnja 2011., Nar. nov., br. 44/11.
16 Odluka i Rješenje USRH-a, br.: U-I-3242/2018 i dr. od 14. rujna 2020. i dva izdvojena mišljenja sudaca, Nar. nov., br. 105/20.
17 Pitanje razlikovanja izraza „opći interes“ i „javni interes“ pojavilo se i pred ESLJP-om, koji je to obrazložio u presudi James and Others v. The United Kingdom (1986.).
18 Nar. nov., br. 13/13.
19 Vidi, Odluka USRH-a, br.: U-I-763/09 i dr. od 30. ožujka 2011., Nar. nov., br. 39/11.
20 Vidi, primjerice, rješenja USRH-a, br.: U-I-2938/2011 i dr. ili br.: U-I-5134/2016 i dr., oba od 23. travnja 2018.