1. Uvodne napomene
Narodna ustavotvorna inicijativa uvedena je u ustavni poredak Promjenom Ustava Republike Hrvatske iz 2000. godine.¹ Mjerodavni dijelovi članka 87. Ustava, u tekstu koji je danas na snazi, glase:

»Članak 87.

(...)

(...)«

Promjenu Ustava iz 2000. pratila je i odgovarajuća dopuna Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (u nastavku teksta: Ustavni zakon).² Članak 95. stavak 1. Ustavnog zakona glasi:

»Članak 95.

(...)«

Zakonodavac nije do danas, u dostatnoj mjeri, razradio pravila o postupku i načinu provedbe narodne ustavotvorne inicijative u okvirima navedenih ustavnih normi.³ Stoga je Ustavni sud Republike Hrvatske (u nastavku teksta: Ustavni sud) u svojoj praksi posljednjih mjeseci izgrađivao pravila koja treba poštovati kad je riječ o provedbi narodne ustavotvorne inicijative u tim okvirima. Praksa je izgrađivana u povodu prvog narodnog ustavotvornog referenduma u Republici Hrvatskoj, provedenog 1. prosinca 2013., na temelju Odluke Hrvatskog sabora o raspisivanju državnog referenduma.⁴ Na tom je referendumu Ustav dopunjen odredbom prema kojoj je brak životna zajednica žene i muškarca.⁵ 

U rješenju, broj: U-VIIR-164/2014 od 13. siječnja 2014.,⁶ Ustavni sud ponovio je i dodatno razjasnio do tada izgrađena opća pravila o narodnoj ustavotvornoj inicijativi i narodnom ustavotvornom referendumu, a osobito ona o nadležnostima državnih tijela, Hrvatskog sabora i Ustavnog suda, u tom postupku. Stoga u ovom članku prikazujemo ta pravila.

2. Postoje li pitanja o kojima je po sili Ustava zabranjeno provoditi narodni ustavotvorni referendum?
Odgovor je: da. U Priopćenju o narodnom ustavotvornom referendumu o definiciji braka (u nastavku teksta: Priopćenje od 14. studenoga 2013.),⁷ Ustavni sud utvrdio je da »postoje pitanja o kojima je po sili Ustava zabranjeno provoditi referendum. Njih utvrđuje Ustavni sud u svakom konkretnom slučaju«. 

Zauzimajući to stajalište, Ustavni sud pošao je od članka 95. stavak 1. Ustavnog zakona. Naime, propisujući mogućnost ispitivanja je li sadržaj referendumskog pitanja u skladu s Ustavom, ta je odredba Ustavnog zakona jasno naznačila da u ustavnom poretku Republike Hrvatske postoje pitanja o kojima se - zbog njihove nesukladnosti s Ustavom - ne smije odlučivati na narodnom ustavotvornom referendumu. 

Međutim, praktični pravni život uvijek je nepredvidljiv. Nije moguće unaprijed predvidjeti sva moguća (potencijalna) referendumska pitanja, a ni sva pravna područja u okvirima kojih bi se ona mogla pojaviti odnosno postaviti. Stoga, Ustavni zakon nije naveo, čak ni egzemplifikativno, nijedno pitanje o kojem bi odnosno pravno područje unutar kojega bi u hrvatskom ustavnom poretku bilo zabranjeno odlučivati na narodnom ustavotvornom referendumu. Ocjenu je prepustio Ustavnom sudu, za svaki konkretni slučaj zasebno. Takav pristup čini se pravilnim, pođe li se od cjelovitosti Ustava, o kojoj je Ustavni sud progovorio u rješenju, broj: U-I-3789/2003 i dr. od 8. prosinca 2010.⁸ Temeljno stajalište glasi:

Sukladno tome, čini se da bi se izričito propisivanje pitanja o kojima bi bilo zabranjeno odlučivati na narodnom ustavotvornom referendumu, odnosno izričito propisivanje pravnih područja u okvirima kojih bi referendumska pitanja bila zabranjena, moglo tumačiti i kao sužavanje prostora njihove nedopuštenosti, što bi Ustavnom sudu otežavalo provedbu njegove ustavne zadaće, tumačenja Ustava kao jedinstvene cjeline.⁹  

Sukladno članku 95. stavak 1. Ustavnog zakona, prije donošenja odluke Hrvatskog sabora o raspisivanju državnog referenduma Ustavni sud smije odlučivati samo »na zahtjev Hrvatskog sabora«. 

Da je riječ o razdoblju prije donošenja odluke Hrvatskog sabora o raspisivanju državnog referenduma, jasno proizlazi iz dijela članka 95. stavak 1. Ustavnog zakona, koji govori o tome da Ustavni sud, na zahtjev Hrvatskog sabora, ispituje pretpostavke »za njegovo raspisivanje«. 

Drugim riječima, članak 95. Ustavnog zakona uređuje preventivni ustavni nadzor kojemu je svrha da, u slučaju potrebe koju je Hrvatski sabor utvrdio ili sumnje u ustavnost koju je iskazao ili uvjerenja o neustavnosti koje je izgradio, Ustavni sud razmotri njegov zahtjev i, u slučaju utvrđenja neustavnosti referendumskog pitanja i/ili neispunjavanja ustavnih pretpostavki za raspisivanje državnog referenduma, otkloni mogućnost njegova održavanja. Takva odluka Ustavnog suda ujedno oslobađa Hrvatski sabor ustavne obveze da postupi u skladu s kategoričkom (kogentnom) odredbom članka 87. stavak 3. Ustava (»O pitanjima iz stavka 1. i 2. ovoga članka Hrvatski sabor će raspisati referendum u skladu sa zakonom ako to zatraži deset posto od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj.«).

Prema tome, Hrvatski sabor nije ovlašten donijeti odluku kojom bi se odlučilo da državni referendum neće biti raspisan ili, pak, odbiti donošenje odluke u raspisivanju državnog referenduma, a da prije toga Ustavni sud o tim pitanjima nije donio odgovarajuću odluku na temelju članka 95. Ustavnog zakona. U pozitivnom određenju, to znači da je Hrvatski sabor dužan u svakom slučaju kad ocijeni da je potrebno (svrhovito) ili da postoji sumnja u ustavnost referendumskog pitanja ili uvjerenje o neustavnosti referendumskog pitanja, uputiti zahtjev Ustavnom sudu na temelju članka 95. Ustavnog zakona.¹⁰ Isto pravilo vrijedi i kad je riječ o (ne)postojanju ustavnih pretpostavki za raspisivanje državnog referenduma.

Prethodna pravila o nadležnostima Hrvatskog sabora i Ustavnog suda u fazi postupka prije donošenja same odluke Hrvatskog sabora o raspisivanju državnog referenduma, izravno su utemeljena na članku 87. stavak 3. Ustava i članku 95. Ustavnog zakona. Istodobno, ta su pravila i izraz vladavine prava, najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske, koja je temelj za tumačenje Ustava (čl. 3. Ustava). Konkretno, ona su izraz opće postavke svakog uređenog pravnog poretka utemeljenog na vladavini prava: »... pravni poredak ne dozvoljava da o istoj stvari odluče dva organa niti trpi da o takvoj stvari ne odluči nitko.«¹¹

Dogodi li se, unatoč tome, sukob o jurisdikciji (sukob o apsolutnoj nadležnosti), odluku o tome koje je tijelo nadležno u konkretnom slučaju, donosi Ustavni sud, u skladu s člankom 125. alinejom 6. Ustava, koji propisuje da Ustavni sud »rješava sukob nadležnosti između tijela zakonodavne, izvršne i sudbene vlasti«.

Ustav postavlja pred Ustavni sud daljnji zahtjev: radi očuvanja ustavnog poretka Republike Hrvatske, taj je sud dužan koristiti se svojim općim nadzornim ovlastima nad provedbom državnog referenduma sve do formalnog okončanja referendumskog postupka. Međutim, već je rečeno da prije nego što Hrvatski sabor donese odluku o raspisivanju državnog referenduma, Ustavni sud smije utvrđivati je li sadržaj referendumskog pitanja u skladu s Ustavom i jesu li ispunjene pretpostavke za raspisivanje državnog referenduma samo na zahtjev Hrvatskog sabora. Stoga, kad je riječ o tim dvama pitanjima, obveza Ustavnog suda da se koristi svojim općim nadzornim ovlastima, očito se odnosi na razdoblje poslije donošenja odluke Hrvatskog sabora o njegovu raspisivanju, a da prije toga Hrvatski sabor nije podnio zahtjev Ustavnom sudu u smislu članka 95. stavak 1. Ustavnog zakona. To je stajalište Ustavni sud izrazio u Priopćenju od 14. studenoga 2013.:

4. Što može biti predmet nadzora nad ustavnošću i zakonitošću provođenja državnog referenduma i tko ga može tražiti na temelju članaka 88. i 89. u svezi s člankom 96. Ustavnog zakona?
Što se tiče subjekata ovlaštenih da od Ustavnog suda traže nadzor nad ustavnošću i zakonitošću provođenja državnog referenduma (članak 88. u svezi s člankom 96. Ustavnog zakona), u rješenju, broj: U-VIIR-72/2012 i dr. od 16. siječnja 2012.¹², Ustavni sud odredio je sljedeća pravila:

»... ovlaštenici podnošenja zahtjeva iz članka 88. Ustavnog zakona u postupku državnog referenduma su:

1) političke stranke,

2) najmanje 100 birača,

3) registrirane udruge s pravnom osobnošću, čiji su programi ili djelovanje jasno povezani s pitanjima vezanim uz konkretan referendum,  

4) udruge bez pravne osobnosti u smislu članka 3. Zakona o udrugama, djelovanje kojih je jasno povezano s pitanjima vezanim uz konkretan referendum,

5) organizator prikupljanja potpisa birača ako je riječ o referendumu organiziranom na temelju članka 87. stavka 3. Ustava. «

Što se tiče predmeta nadzora nad ustavnošću i zakonitošću provođenja državnog referenduma (članci 88. i 89. u svezi s člankom 96. Ustavnog zakona), u istom je rješenju Ustavni sud zauzeo načelno pravno stajalište da »predmetom nadzora nad ustavnošću i zakonitošću državnog referenduma u postupku pred Ustavnim sudom mogu biti samo oni prigovori ... koji nisu u nadležnosti DIP-a, a tiču se ‘aktivnosti’ vezanih uz konkretan državni referendum, koje se ‘provode suprotno Ustavu i zakonu’, a koje su takve naravi da se u odnosu na njih mogu ‘poduzimati odgovarajuće mjere’.« 

U rješenju, broj: U-VIIR-5503/2013 od 14. studenoga 2013.,¹³ Ustavni sud ocijenio je da su navedena stajališta primjenjiva i na narodni ustavotvorni referendum raspisan na temelju narodne ustavotvorne inicijative. To je ponovio i u rješenju, broj: U-VIIR-5520/2013 od 28. studenoga 2013., naglašavajući da podnositeljica »traži nadzor nad pitanjima o kojima aktivno legitimirani subjekti iz članka 88. Ustavnog zakona ne mogu tražiti nadzor u smislu članaka 88. i 89. u vezi s člankom 96. Ustavnog zakona«. Mjerodavni dio tog rješenja glasi:

»... ni prije, a ni nakon što Hrvatski sabor, na temelju narodne ustavotvorne inicijative, donese odluku o raspisivanju državnog referenduma, aktivno legitimirani subjekti iz članka 88. Ustavnog zakona (...) ne mogu imati ovlasti koje Hrvatski sabor ima po članku 95. Ustavnog zakona prije no što donese odluku o raspisivanju državnog referenduma niti mogu naknadno preuzeti ulogu Hrvatskog sabora, nastupiti pred Ustavnim sudom umjesto Hrvatskog sabora i svojim zahtjevom zamijeniti zahtjev Hrvatskog sabora iz članka 95. stavka 1. Ustavnog zakona, pa ni onda kad Hrvatski sabor prethodno nije pokrenuo postupak pred Ustavnim sudom u smislu članka 95. stavka 1. Ustava.

(...)

O tim pitanjima nadzor može pokrenuti samo Hrvatski sabor prije no što donese odluku o održavanju državnog referenduma, a iznimno i Ustavni sud na vlastitu inicijativu nakon što Hrvatski sabor donese takvu odluku, a prethodno nije postupio po članku 95. Ustavnog zakona.«¹⁴

5. Zaključne napomene
Prikazana pravila, izgrađena u praksi Ustavnog suda, imaju opće i načelno značenje te su ih dužna poštovati tijela koja sudjeluju u postupcima vezanim uz narodne ustavotvorne inicijative, ali i birači odnosno drugi ovlašteni subjekti kad podnose prigovore tijekom provedbe tih postupaka. 

Ta će pravila biti dužan uvažiti i sam zakonodavac bude li se odlučio urediti pravno područje narodne ustavotvorne inicijative, ako do tog vremena mjerodavne odredbe Ustava i Ustavnog zakona, na kojima je Ustavni sud izgrađivao prikazana stajališta, ne budu bitno izmijenjene ili dopunjene.

1 Člankom 28. druge Promjene Ustava Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 113/00) propisano je da se u članku 87., iza stavka 2. dodaje novi stavak 3., koji glasi: »O pitanjima iz stavka 1. i 2. ovoga članka Zastupnički dom će raspisati referendum u skladu sa zakonom ako to zatraži deset posto od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj.« Riječi »Zastupnički dom« zamijenjene su riječima »Hrvatski sabor« člankom 37. treće Promjene Ustava Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 28/01). 
2 Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, Nar. nov., br. 99/99, 29/02, 49/02 – proč. tekst. Člankom 38. Ustavnog zakona o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 29/02) taj je Zakon dopunjen novim člankom 91.a. Međutim, u pročišćenom tekstu Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 49/02) neovlašteno je promijenjena brojčana oznaka tog članka, tako da se danas on prepoznaje kao članak 95. Ustavnog zakona. 
3 Usp. Zakon o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave, Nar. nov., br. 33/96, 92/01, 38/09. 
4 Odluka o raspisivanju državnog referenduma, Nar. nov., br. 134/13. 
5 Odluka u povodu okončanja postupka nadzora nad ustavnošću i zakonitošću provođenja državnog referenduma održanog 1. prosinca 2013., na kojem je članak 62. Ustava Republike Hrvatske dopunjen novim stavkom 2., broj: SuP-O-1/2014 od 14. siječnja 2014., Nar. nov., br. 5/14. U toj je odluci Ustavni sud utvrdio da se promjena Ustava, koja je donesena na narodnom ustavotvornom referendumu 1. prosinca 2013., označava kao: Promjena Ustava Republike Hrvatske (narodna ustavotvorna inicijativa), Nar. nov., br. 5/14 – Odluka Ustavnog suda, broj: SuP-O-1/2014 od 14. siječnja 2014. Uzme li se u obzir ta posljednja promjena, Ustav Republike Hrvatske do sada je mijenjan i dopunjavan ukupno pet puta (Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 113/00, 28/01, 76/10 i 5/14). 
6 Rješenje, broj: U-VIIR-164/2014 od 13. siječnja 2014., Nar. nov., br. 15/14. Tim je rješenjem Ustavni sud odbacio prijedlog Udruge s pravnom osobnošću »Zagreb Pride« iz Zagreba i skupine od 187 birača za ocjenu »ustavnosti provedenog ustavotvornog referenduma o definiciji braka održanog 1. prosinca 2013. godine«. 
7 Priopćenje o narodnom ustavotvornom referendumu o definiciji braka, broj: SuS-1/2013 od 14. studenoga 2013., Nar. nov., br. 138/13. 
8 Rješenje, broj: U-I-3789/2003 i dr. od 8. prosinca 2010. (Nar. nov., br. 142/10). 
9 Unatoč tome, treba ponoviti da ustavotvorcu načelno nije zabranjeno da izrijekom propiše katalog pitanja o kojima ne bi bilo dopušteno odlučivati na narodnom ustavotvornom referendumu. Ustavni sud je i u svom Priopćenju od 14. studenoga 2013. istaknuo da je ustavotvorac ovlašten neka pitanja izrijekom isključiti iz kruga dopuštenih referendumskih pitanja (točka 5.). Problem, dakle, nije u dopuštenosti, nego u svrhovitosti takvog propisivanja i cilju koji bi se time nastojao postići. 
10 Primjenjujući ta načelna pravna stajališta na konkretni slučaj referenduma o definiciji braka, Ustavni sud podsjetio je da materijalnopravna suglasnost s Ustavom referendumskog pitanja o definiciji braka nikada nije ispitana pred Ustavnim sudom. Naime, Hrvatski sabor donio je formalnu odluku da neće tražiti od Ustavnog suda ispitivanje suglasnosti s Ustavom tog pitanja, a samu Odluku o raspisivanju državnog referenduma donio je sa 104 zastupnička glasa »za«, to jest s više glasova od većine potrebne za promjenu samog Ustava (101). Ustavni sud zaključio je da je takvim postupanjem Hrvatski sabor izrazio »svoju pravnu volju da sadržaj referendumskog pitanja o definiciji braka smatra suglasnim s Ustavom i da potvrđuje kako su ispunjene ustavne pretpostavke za raspisivanje referenduma o tom pitanju«. 
11 Ivančević, Velimir: Institucije upravnog prava, knjiga I., PFZ, Zagreb, 1983., str. 218. 
12 Rješenje, broj: U-VIIR-72/2012 i dr. od 16. siječnja 2012., Nar. nov., br. 11/12. 
13 Rješenje, broj: U-VIIR-5503/2013 od 14. studenoga 2013., Nar. nov., br. 138/13. 
14 U rješenju, broj: U-VIIR-164/2014 od 13. siječnja 2014., Ustavni sud primijetio je da su podnositelji zahtjeva (udruga »Zagreb Pride« iz Zagreba i skupina od 187 birača), osporavajući ustavnost referenduma o definiciji braka, zapravo pokušali obaviti zadaću koju je trebao obaviti Hrvatski sabor na temelju članka 95. Ustavnog zakona, i to prije no što je  8. studenoga 2013. donio Odluku o raspisivanju državnog referenduma o definiciji braka. V. bilj. 4., 5. i 6.