1. Uvodne napomene
Jedan od ciljeva Europske unije je očuvanje i razvijanje Unije kao područja slobode, sigurnosti i pravde, na kojem je osigurano slobodno kretanje osoba zajedno s odgovarajućim mjerama nadzora vanjskih granica, azila, useljavanja te sprječavanja i suzbijanja kriminala.

Organizacije i osobe koje se bave međudržavnim, teškim i organiziranim kriminalom iskorištavaju slabosti neučinkovite međudržavne suradnje koja proistječe iz nepovjerenja prema drugim državama, sporosti birokracije i različitosti u pravnim sustavima. Pravosudna suradnja u kaznenim stvarima između država članica EU mora predstavljati takvo međusobno povjerenje i predaju traženih osoba po nalogu druge države članice koja nadilazi državni suverenitet i dopušta svim državama članicama EU efikasnu borbu protiv kriminaliteta.

U svrhu ostvarenja toga cilja, tradicionalni sustav izručenja zamijenjen je pravosudnom suradnjom u kaznenopravnim stvarima unutar Europske unije koja se temelji na načelu međusobnog priznanja, a koje je ojačano Ugovorom o funkcioniranju Europske unije, koji u članku 82. propisuje da se pravosudna suradnja u kaznenim stvarima u Uniji temelji na načelu uzajamnog priznavanja presuda i sudskih odluka te uključuje usklađivanje zakona i drugih propisa država članica. Naime, prema načelu međusobnog priznanja, odluke suda druge države članice EU imaju jednaku snagu i važnost, kao i odluka domaćeg suda te se priznaje i izvršava bez propitivanja njezina merituma.

Međutim, visoku razinu međusobnog povjerenja i priznanja bilo je potrebno ne samo stvoriti već i kontinuirano održavati. To ukazuje i brojka da je između 2007. i 2010. Europski sud za ljudska prava utvrdio od strane država članica povredu članka 6. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda¹ u gotovo 1.700 slučajeva.² 

2. Europski uhidbeni nalog i načelo razmjernosti
Europski uhidbeni nalog prihvaćen je na skupu u Laeken-u 2001., a formalno je usvojen Okvirnom odlukom o europskom uhidbenom nalogu i postupcima predaje između država članica od 13. lipnja 2002.³ Članak 5. preambule Okvirne odluke glasi: »Unijin cilj stvaranja slobodnog, sigurnog i pravednog područja vodi do ukidanja izručenja između država članica, a zamjenjuje ga sustav predaje između pravosudnih tijela. Nadalje, uvođenje novog pojednostavljenog sustava predaje osuđenika ili osumnjičenika radi izvršenja kazne ili provođenja kaznene presude, umanjuje problem složenosti i mogućih odlaganja svojstvenih sadašnjim postupcima izručenja. Dosad prevladavajući, klasični odnosi suradnje među državama članicama zamjenjuju se sustavom slobodnog kretanja pravosudnih odluka iz područja kaznenog prava, koje obuhvaćaju odluke donesene prije presude kao i konačne odluke u području slobode, sigurnosti i pravde.«

Uspješnost europskog uhidbenog naloga vidljiva je iz statističkog izvješća Europske komisije 2011., u kojem se navodi da je u razdoblju od 2005. do 2010. izdano više od 68.000 naloga s prosječnim trajanjem postupka oko 48 dana (samo 14-17 dana ako tražena osoba pristaje na predaju), dok je prosječno trajanje tradicionalnog postupka izručenja oko jedne godine.

Međutim, kroz višegodišnju praksu izdavanja i izvršenja europskog uhidbenog naloga, države članice ukazale su i na određene nedostatke kao što je zaštita ljudskih prava, duljina trajanja kaznenih postupaka, presude u odsutnosti, a zatim i veći broj izdavanja europskih uhidbenih naloga zbog beznačajnih ili lakih kaznenih djela. Nevladina organizacija »Fair Trials International« dokumentirala je nekoliko slučajeva kršenja ljudskih prava u samom postupku izvršenja naloga zbog čega su pokrenuti postupci pred Europskim sudom za ljudska prava u Strasbourgu te se ističe da na prostoru Europske unije,gdje živi preko 500 milijuna građanina, od čega 8 milijuna živi u zemlji čiji nisu državljani, učinkovita kaznenopravna politika ovisi i o učinkovitoj suradnju u međunarodnim kaznenim stvarima, međutim, učinkovitost suradnje ne smije se postizati nauštrb temeljnih ljudskih prava. U odnosu na postupak izvršenja naloga kao osnovni problemi ističu se izostanak učinkovitog pravnog lijeka protiv odluke o predaji, značajan protek vremena od datuma počinjenja djela i izdavanja naloga i nemogućnost tražene osobe da utječe odustajanje od izdanog naloga kad se u pojedinoj državi članici odbije predaja ili se utvrdi njegova nedužnost.⁴ U odnosu na posljednji problem, navodi se da je načelo međusobnog priznanja »jednosmjerno« jer odluka o odbijanju predaje države izvršenja naloga, i ako se temelji na jednom od tri obligatorna razloga iza Okvirna odluka (amnestija, ne bis in idem i dob tražene osobe) ne obvezuje državu izdavanja naloga da nakon takve odluke, nalog i povuče. Argumentirane kritike shvaćene su ozbiljno zbog čega je Europska komisija u svom Priručniku o europskom uhidbenom nalogu istaknula potrebu provođenja testa razmjernosti prije izdavanja naloga. 

Dakle, iako Okvirna odluka nije izričito propisala test razmjernosti, preporuka Europske komisije je izbjegavati izdavanje naloga gdje se očekuje puštanje na slobodu tražene osobe nakon prvog ispitivanja ili zbog bagatelnih kaznenih djela, a u odnosu na izdržavanje kazne zatvora, ne preporuča se izdavanje naloga ako je traženoj osobi preostalo izdržati manje od četiri mjeseca zatvora, iako joj je izrečena kazna zatvora veća od četiri mjeseca. Preporuka je, prije izdavanja naloga, procijeniti jesu li posljedice naloga (uhićenja i izručenje tražene osobe, ali i troškovi postupka) proporcionalne okolnostima počinjenog djela, visini očekivane kazne i može li se ista svrha ostvariti nekim drugim mjerama (izricanje novčane kazne, utvrđivanje nove adrese putem Schengenskog informativnog sustava i slično).⁵

Kao primjer moguće povrede načela razmjernosti u stručnoj literaturi navodi se slučaj Zak vs Poland, u kojem je tražena predaja osobe zbog krađe mobilnog aparata i slučaj Sandru vs Romania kad je tražena predaja osobe zbog krađe i usmrćenja 10 kokoši u susjedstvu. Osim navedene preporuke, 2010. usvojena je EU Direktiva 2010/64/EU o pravu na tumačenje i prevođenje u kaznenom postupku.

Pravosudna tijela nadležna za izdavanje naloga moraju imati na umu da je nalog prinudno sredstvo osiguranja nazočnosti tražene osobe koja uključuje oduzimanje slobode i predaju osobe drugoj državi čiji joj pravni sustav nije poznat, a nerijetko ne razumiju niti jezik.⁶

2.1. Retrospektivna nerazmjernost
Nerazmjernost se može podijeliti na retrospektivnu i prospektivnu. Retrospektivna nerazmjernost je nerazmjer između težine djela i propisane kazne u pojedinoj državi članici, a prospektivni nerazmjer je kad se radi o kaznenim djelima čija težina i posljedice ne opravdavaju posljedice izdavanja naloga. Prvi slučaj je posljedica različitih kaznenih politika i pravnih sustava država članica pa tako djelo koje može izgledati beznačajno u sustavu jedne države članice ne mora istovremeno imati jednaku težinu beznačajnosti u drugoj državi, što ovisi i o njihovim tradicijama i životnom standardu. Kao slučaj retrospektivne nerazmjernosti navodi se postupak predaje Sandra vs Romania u kojem postupka je odobrena predaja zbog izvršenja kazne zatvora u trajanju od tri godine zbog usmrćenja 10 kokoši. 

Odobrenje predaje obrazloženo je činjenicom da kategorija »primjerene kazne« ovisi i o kulturi i tradiciji svake pojedine države članice kao i da se to pitanje rješava u državi izricanja kazne, a ne u državi izvršenja naloga. U konkretnom slučaju zaključeno je da je, s obzirom na životni standard i tradiciju u Rumunjskoj, očito da rumunjski sudovi daleko ozbiljnije tretiraju krađu i uništavanja stoke i domaćih životinja nego kako bi to tretirao engleski sud. Upravo takva odluka ukazuje na visok stupanj međusobnog povjerenja i priznanja jer je osnovni uvjet učinkovite pravosudne suradnje postojanje povjerenja u kaznenopravni sustav druge države članice što uključuje i procjenu primjerenih kazni. Osim toga, Povelja o temeljnim pravima Europske unije u članku 49. propisuje »načelo zakonitosti i proporcionalnosti kaznenih djela i kazni« koji u stavku 3. navodi da strogost kazne ne smije biti nerazmjerna kaznenom djelu, a obvezuje sve države članice EU. Harmonizacija kaznene politike i ujednačavanje kazni za pojedina kaznena djela na razini Europske unije ne ukazuje se realnom jer kazneno pravo predstavlja središnji dio nacionalnog suvereniteta.

2.2. Prospektivna razmjernost
Prospektivna razmjernost obuhvaća slučaj kad se nalozi izdaju za blaga kaznena djela, koja su, iako ispunjavaju uvjete propisane člankom 2. Okvirne odluke⁷, u nerazmjeru s posljedicama i troškovima postupka predaje. Tako se u stručnoj literaturi navodi primjer povrede načela razmjernosti izdavanje naloga zbog krađe jednog mobilnog aparata, pri čemu se ističe da kazneno djelo krađe u svim državama članicama sigurno zadovoljava uvjete propisane Okvirnom odlukom (da je propisana kazna od jedne godine zatvora), što ukazuje da se test razmjernosti može procjenjivati samo u odnosu na konkretan slučaj, a ne općenito u odnosu na vrstu kaznenog djela. Naime, na razini cijele Europske unije, kazneno djelo krađe zasigurno zadovoljava uvjet propisane kazne zatvora, ali se pri izdavanju naloga moraju cijeniti okolnosti konkretnog slučaju i izbjegavati izdavanje naloga za blaže oblike krađe (primjerice, krađa jednog mobilnog aparata). 

Neke države članice opravdavaju izdavanje naloga u takvim kaznenim stvarima činjenicom da su, prema načelu zakonitosti, dužni procesuirati i takva kaznena djela i ne mogu odlučiti odustati od kaznenog progona zbog »testa razmjernosti«. U toj kategoriji razmjernosti nije primjenjiv članak 49. Povelje o temeljnim pravima Europske unije, jer se odnosi isključivo na razmjernost između težine djela i propisane kazne. Države članice koje su »kritizirane« zbog izdavanja naloga za blaga kaznena djela su Poljska i Rumunjska. Tako je Poljska (sa stanovništvom od oko 38 milijuna) izdala 2010. godine 3.753 europska uhidbena naloga, a Rumunjska (sa stanovništvom od oko 21 milijuna) 2.000 naloga. Nasuprot tome su Britanija (sa stanovništvom od oko 62 milijuna) koja je izdala 257 naloga, a zaprimila preko 4.500 i Njemačka (sa stanovništvom od oko 82 milijuna) koja je izdala 2.096 naloga i zaprimila preko 13.000 naloga. 

Nadalje, može se raditi o opravdanosti izdavanja naloga u odnosu prema konkretnom kaznenom djelu, ali se ukazuje kao prestroga mjera u odnosu na konkretnu osobu i njezine životne prilike. Dakle, radilo bi se o povredi članka 8. Europske konvencije o zaštiti ljudskih prava i sloboda, i to pravu na poštovanje privatnog i obiteljskog života. Iako se u praksi tražene osobe često protive predaji upravo pozivajući se na spomenutu povredu, takav se prigovor rijetko smatra utemeljenim, jer povreda članka 8. Konvencije mora biti izuzetno ozbiljna i utemeljena na takvim razlozima koji bi opravdali prevagu nad važnošću i svrhom vođenja kaznenog postupka ili izdržavanja kazne. 

Nadalje, u praksi se javlja i problem nepostojanja drugih metoda koje bi omogućile vođenje kaznenog postupka bez prisutnosti tražene osobe, što u konačnici krije opasnost od nekažnjavanja počinitelja kaznenih djela, ali i problem nepostojanje osnove iz koje bi se odbijalo izvršenje izdanih naloga, jer Okvirna odluka ne propisuje test razmjernost kao razlog odbijanja predaje niti zahtijeva od države izdavanja naloga provođenje takvog testa. Stoga se predlaže izmjena članka 3. Okvirne odluke tako da se omogući državi članici izvršenja naloga, odbijanje predaje tražene osobe zbog postojanja nerazmjernosti. Osim toga, test razmjernosti, kao razlog odbijanja predaje, može se temeljiti na obvezi nacionalnih sudova da nacionalne norme tumače u svijetlu općih načela EU prava i Okvirne odluke kao i svrsi koja se njome želi postići, a to je suzbijanje osobito teških djela i organiziranog kriminaliteta.

3. Umjesto zaključka
Načelo razmjernosti ne zahtijeva samo provjeru razmjernosti između težine počinjenog djela i troškova i posljedica postupka predaje, nego i provjeru moguće povrede ljudskih prava i temeljnih sloboda jer je načelo razmjernosti jedno od temeljnih načela EU prava te mora biti primijenjen i u postupku izvršenja europskog uhidbenog naloga. Očito je da isticanje u Preambuli Okvirne odluke, da ona poštuje temeljna prava i načela priznata člankom 6. Ugovora o Europskoj uniji i sadržana u Povelji temeljnih prava Europske unije, nije dovoljno i zahtijeva propisivanje konkretnih mjera obvezujućih za sve države članice u svrhu rješavanja problema koji su detektirani tijekom višegodišnje primjene europskog uhidbenog naloga u praksi. 

Na koji će se način riješiti problem razmjernosti na razini Europske unije i nadalje ostaje na razini diskusije te rješenje tog problema zahtijeva ponajprije detektiranje različitih vrsta nerazmjernosti, a posebno u slučaju retrospektivne razmjernosti, pa je na državama članicama ili da prihvate postojanje međusobnih različitosti kaznenih politika ili da je harmoniziraju u odnosu na dio kaznenog prava koji je detektiran kao predmet nerazmjernosti. U odnosu na prospektivnu razmjernost, rješenje je jedino moguće pronaći u učinkovitim alternativnim zakonskim rješenjima koje imaju blaže posljedice od predaje tražene osobe (primjerice, ispitivanje putem video linka) koje, međutim, zahtijevaju i izmjenu kaznenog postupovnog prava.

Dakle, provođenja testa razmjernosti koji predstavlja isključivo preporuku Europske komisije, neće dati željene rezultate sve dok europskom uhidbenom nalogu, koji se pokazuje izuzetno efikasnim instrumentom, ne bude pridružena jednako efikasna mjera koja će omogućavati procesuiranje svih, pa i blažih, kaznenih djela, s obzirom na to da sve države članice imaju legalno pravo progoniti i kažnjavati počinitelje svih djela obuhvaćenim domaćim kaznenim zakonodavstvom.


1 Nar. nov. - MU, br. 18/97, 6/99, 14/02, 13/03, 9/05, 1/06 i 2/10. 
Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda temeljni je i najstariji instrument zaštite ljudskih prava koji se ostvaruje u sustavu Vijeća Europe. Konvencija je potpisana u Rimu, 4. studenog 1950., a stupila je na snagu nakon što ju je ratificiralo osam europskih zemalja (3. rujna 1953.). Postupno Konvencija je nadopunjena s trinaest Protokola koji su nadopunili odredbe konvencije. Krug zemalja koje su ratificirale konvenciju brzo se širio, a poseban podstrek bilo je prihvaćanje većeg broja novih demokracija nakon 1990. Hrvatska je konvenciju i njene protokole, na prijedlog Vlade ratificirala 24. listopada 1987. i time postala 39 zemlja koja je ratificirala Konvenciju, Josip Kregar, više na www.pravo.unizg.hr 
2 Heard, C., Mansell, D., 2011. The European Arrest Warrant: The role of judges when Human Rights are at risk. New Journal of European Criminal Law, 2 (2), 133-147. 
3 Prije donošenja Okvirne odluke, u Europskoj uniji postupak izručenja u svrhu kaznenog progona ili izvršenja kazne zatvora se temeljio na Europskoj konvenciji o izručenju iz 1957. i dva dopunska protokola. Nakon što su uočeni nedostaci u postupku izručenja donesene su 1995. i 1996. nove Konvencije o izručenju između država članica koje nisu nikada stupile na snagu jer nisu bile ratificirane od svih država članica. Najveći nedostaci konvencija su bili složenost i dugotrajnost postupka sa aktivnom ulogom izvršne vlasti te mogućnost neizručenja vlastitih državljana. Prve ideje o zamjeni postojećeg sustava iznesene su u Zaključcima usvojenim na sastanku Vijeća Europske unije u Tampereu, održanom 15. i 16. listopada 1999. dok je presudan utjecaj imao i teroristički napad na Sjedinjene Američke Države 11. rujna 2001. 
4 Thomas Hammarberg, Overuse of the European Arrest Warrant - a threat to human rights, dostupno na internetskoj adresi: http://commissioner.cws.coe.int 
5 Anand Doobay, Challenging the European Arrest Warrant, dostupno na internetskoj adresi: www.petersandpeters.com 
6 Haggenmüller, S., 2013. The Principle of Proportionality and the European Arrest Warrant. Oñati Socio-legal Series (online), 3 (1), 95-106. Available from: http://ssrn.com/abstract=2200874 
7 Europski uhidbeni nalog izdaje se za djela koja su prema zakonu države članice koja ga je izdala, kažnjiva kaznom zatvora ili mjerom zadržavanja u maksimalnom trajanju od najmanje dvanaest mjeseci ili za kazne u trajanju od najmanje četiri mjeseca ako je presuda donesena ili je određena mjera zadržavanja. Za djela, bez provjere dvostruke kažnjivosti, ako su u državi članici koja je izdala nalog, kažnjivi kaznom zatvora ili mjerom zadržavanja u maksimalnom trajanju od najmanje tri godine.