1. NAČELO ZAKONITOSTI – DEFINIRANJE POJMA

Prema svojoj pravnoj prirodi opća pravna načela su ona načela koja su se tijekom pravne povijesti pojavila i održala do danas. Ona su „duboki sediment pravnog iskustva i umijeća, pravne filozofije i logike, najvažnija riznica i blago pravnog razmišljanja i zaključivanja i ne može biti dobrog i sposobnog pravnika koji ta načela ne bi poznavao i primjenjivao“¹. Osim općih pravnih načela, u pojedinim granama prava razvila su se i specifična, osnovna načela pojedinih grana. Opća načela jedan su od alata pravne logike, kojom se logičkim razmišljanjem ispravno tumače pravna pravila, čak i stvaraju nova². Pravna načela su najapstraktnija i temeljna pravila nekoga pravnog sustava, ona su „norme nad normama“ i njima se iskazuju osnovne vrijednosti kojima pravni sustav služi, važna su za usmjeravanje stvaranja i primjenu (tumačenje) svih ostalih pravnih normi³. Iz navedenih definicija pravnih načela može se zaključiti da svaki službenik (državni, lokalni ili javni) koji djeluje u području upravnog prava treba internalizirati ta načela kao svoje intrinzične vrijednosti i njima se voditi u obavljanju službe.

Načelo zakonitosti jedno je od temeljnih načela svih grana prava, posebice upravnog prava. Ono je odraz povijesne borbe da se državni aparat „podvede pod pravo“, odnosno da sva upravna tijela postupaju prema unaprijed formuliranim pravnim pravilima, mogu raditi samo ono i onoliko koliko i kako je to dopušteno pravnim normama⁴. U hrvatskom pravnom sustavu definirano je člankom 5. st. 2. Ustava Republike Hrvatske, prema kojem se svatko dužan držati Ustava i zakona i poštovati pravni poredak Republike Hrvatske⁵. Smisao je načela zakonitosti osiguravanje načela vladavine prava, odnosno osiguravanje pravne sigurnosti i stabilnosti pravnog sustava⁶ jer preko načela zakonitosti zakonodavna tijela drže izvršna tijela u zakonskim ograničenjima, a time i pod političkom kontrolom⁷. Ograničavanjem djelatnosti uprave na samo one aktivnosti za koje ima pravne ovlasti utvrđene u pravnoj normi afirmira se načelo pravne države.⁸

Temeljna uloga upravnih organizacija je omogućavanje građanima ostvarivanje njihovih prava putem donošenja pojedinačnih upravnih akata, ali to je samo dio upravne djelatnosti. U novije vrijeme uprava se sve više javlja u ulozi donositelja pravnih normi nižega ranga (podzakonskih općenormativnih akata), kao i raznih drugih akata koji se ne mogu podvesti pod te dvije kategorije (primjerice pojedinačne akte koji nemaju karakter upravnog akta). Kako navodi Borković, načelo zakonitosti djeluje prema normativnom aktu uprave u dva smjera: egzistencijalnom (akt ne može biti donesen bez prethodne ovlasti, odnosno propisane nadležnosti) i sadržajnom (sadržaj akta određen je i ograničen višom pravnom normom)⁹. Ovdje je još jednom važno naglasiti da se načelo zakonitosti mora tumačiti u širem smislu, ne samo da neki općenormativni akt mora biti usklađen sa zakonom, već mora biti formalno i materijalno usklađen s bilo kojom drugom pravnom normom koja je hijerarhijski viša od njega¹⁰. To je osobito važno za praktičnu primjenu općih akata jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravnih osoba s javnim ovlastima. Zbog izostanka primjerenog pravničkog znanja službenika, često se u praksi na te pravne izvore gleda kao na manje važne norme koje mogu biti prekršene. Naime, opći akti jesu dio autonomnog prava svake institucije, ali ta je autonomija ograničena načelom zakonitosti: opći akt može biti donesen samo ako postoji definirana ovlast, od tijela kojem je dano u nadležnost, u postupku i obliku kako je to definirano višom pravnom normom (ne nužno zakonom, može biti statut ili neki drugi opći akt). Drugi je razlog zbog kojega se općim aktima ne pridaje primjerena pozornost (tako naglašava i Borković, 2002.) činjenica da njihovim donošenjem ne može doći do izravne povrede nečijih prava. No, do povrede prava svakako može doći naknadno, u primjeni toga nezakonitog akta na konkretan slučaj.

2. FORMALNA I MATERIJALNA
(NE)ZAKONITOST

Načelo zakonitosti u sebi sadržava dvije dimenzije: materijalnu i formalnu zakonitost. Materijalno je zakonit akt čiji se sadržaj slaže s višim pravnim normama¹¹. U slučaju donošenja pojedinačnog upravnog akta, to bi značilo da je u upravnom aktu pravilno utvrđeno činjenično stanje i na tako utvrđeno činjenično stanje primijenjen je odgovarajući materijalni propis. Tako donesen upravni akt ostvario bi cilj koji je zakonodavac htio postići kada je uređivao neko upravno područje. S druge strane, pri donošenju općenormativnih akata, materijalno nezakonit bio bi akt kojim je donositelj prekoračio granice ovlaštenja, uredio i one odnose za koje nije dobio ovlast ili pojedine odnose uredio na način koji je suprotan odredbama više pravne norme (sadržajna neusklađenost).

O formalnoj nezakonitosti akta govorimo kada niži pravni akt bude donesen protivno propisanim pravilima o obliku i postupku njegova donošenja¹². Ovdje govorimo o formalizmu koji se često naziva birokratiziranje jer se kritiziraju strogi proceduralni zahtjevi kao nešto loše, negativno i nepoželjno. No, formalizam je specifično obilježje pravnog sustava koje se ostvaruje kroz proceduralnost (postupovnost). Upravna tijela i radnje koje ona poduzimaju u pravu strogo su normirani, a samo radnje koje su izvedene na propisani način postaju pravno valjane radnje koje imaju odgovarajuće prave posljedice. Proceduralnim normama o nadležnosti, vrstama radnji i načinu njihova obavljanja utemeljuje se načelo formalne zakonitosti.¹³

3. NEKI PRIMJERI NEZAKONITIH AKATA

U nastavku ćemo navesti nekoliko primjera nezakonitih akata. S obzirom na to da cilj ovoga članka nije prozivanje ili obilježavanje onih koji su postupili nepravilno, već ukazivanje na postojanje nezakonitih praksi kako bi se u budućnosti radilo ispravno, konkretne primjere koje navodimo nećemo identificirati.

3.1. UPRAVNI AKT KOJI NEMA SVE DIJELOVE

Zakon o općem upravnom postupku taksativno navodi koje dijelove treba sadržavati upravni akt¹⁴. To je kogentna odredba koju se ne bi smjelo mijenjati posebnim materijalnim zakonima. Stroge (kogentne) pravne norme su one kojima normotvorac obvezuje na točno određeno ponašanje, jedini izbor koji primjenjivač ima jest postupiti po pravilu, a svako drugo ponašanje (kršenje kogentne odredbe) delikt je.¹⁵

Sukladno navedenoj odredbi, svako rješenje mora sadržavati zaglavlje, uvod, izreku, obrazloženje, uputu o pravnom lijeku te potpis i pečat (vlastoručni ili kvalificirani elektronički). Mogućnost odstupanja od te odredbe propisana je člankom 99. ZUP-a pod točno definiranim uvjetima. Riječ je o rješenjima u stvarima manjeg značenja kojima se udovoljava zahtjevu stranke, a ne dira se u javni interes ili interes trećih osoba. Staničić pojašnjava da je ta mogućnost dopuštena samo u postupcima pokrenutima na zahtjev stranke u kojima su razlozi za donošenje pozitivnog rješenja očiti. Bila bi riječ o postupcima u kojima nema potrebe voditi ispitni postupak, a službena osoba koja rješava upravnu stvar mora procijeniti kada i što se smatra „stvarju manjeg značenja“.¹⁶

U drugim slučajevima upravni akt mora sadržavati sve navedene dijelove. U konkretnom slučaju doneseno je rješenje koje ne sadržava uputu o pravnom lijeku, a stranci je odobreno pravo koje je tražila. To je rješenje nezakonito. Iako u konkretnom slučaju nije došlo do negativnih posljedica za stranku ili treće, razlozi pravne sigurnosti i načelo zakonitosti nalažu da svi upravni akti budu formalno i materijalno zakoniti. To rješenje ostaje na snazi i proizvodi pravne učinke, no ono je objektivno nezakonito. Tek kada se u odgovarajućem postupku po pravnim lijekovima utvrdi ta nezakonitost, ono bi prestalo proizvoditi pravne učinke. U konkretnom slučaju nitko nema pravni interes za aktiviranje pravnih lijekova: stranci je odobreno pravo, a službenik očito ne zna da je pogriješio. Međutim, mišljenja smo da bi, ako službenik ili nadređena osoba uvidi pogrešku, trebali intervenirati i ispraviti to objektivno nezakonito rješenje. Važnost naglašavanja te činjenice ogleda se u stvaranju dobre pravne prakse koja od službenika zahtijeva da uvijek, u svim situacijama, poštuju zakonske odredbe. Ako službenici, posebno mlađi koji započinju svoju karijeru u upravnim tijelima, od starijih nauče izrađivati takve, objektivno nezakonite upravne akte, postoji velika mogućnost da će sami počiniti pogrešku i takav „krnji“ upravni akt donijeti u situaciji kada će doći do ozbiljnih posljedica. U tom slučaju zahtjevi načela formalne zakonitosti nisu u suprotnosti s načelima učinkovitosti i ekonomičnosti upravnog postupka. Unošenje upute o pravnom lijeku nije radnja koja odugovlači ili poskupljuje upravni postupak, a osigurava osnovno načelo zaštite prava stranaka.

3.2. KRŠENJE ODREDBI OPĆIH AKATA

Kako je navedeno, načelo zakonitosti ne odnosi se samo na usklađenost općih i pojedinačnih akata sa zakonom, već i na usklađenost s bilo kojim hijerarhijski višim aktom, s odredbama akta iste razine, ali i na unutarnju usklađenost unutar samog akta.

U konkretnom je slučaju stručno tijelo ustanove donosilo pojedinačno odluku o izboru čiji je postupak detaljno propisan statutom ustanove i poslovnikom o radu stručnog tijela. Sukladno odredbi statuta (kao normi hijerarhijski višoj od poslovnika o radu stručnog tijela), za donošenje odluke predviđeno je tajno glasovanje. Odredbe konkretnog poslovnika detaljnije razrađuju postupak izbora tako da se izbor provodi tajnim glasovanjem na glasačkim listićima. U poslovniku je predviđeno održavanje elektroničke sjednice (ne elektroničkog glasovanja), uz jasno navođenje da se elektronička sjednica ne može održati kada je predviđeno tajno glasovanje. U konkretnom postupku izbora članovima stručnog tijela predloženo je da glasovanjem na sjednici dopuste nekolicini pojedinaca glasovanje elektronički, što je učinjeno. Obrazloženje za donošenje odluke o drukčijem načinu glasovanja, nego je to predviđeno poslovnikom, bilo je pozivanje na odredbu poslovnika da stručno tijelo: obavlja druge poslove predviđene zakonom, statutom i drugim općim aktima. Dakle, članovi tijela su glasovanjem „preglasali“ odnosno ad hoc derogirali važeću odredbu poslovnika kojim je propisan njihov rad o tajnom glasovanju i glasovanju na listićima, što je nedopustivo i nezakonito. Sukladno Jedinstvenim metodološko-nomotehničkim pravilima za izradu akata koje donosi Hrvatski sabor¹⁷, izmjene i dopune propisa provode se samo propisom iste pravne snage i po istom postupku po kojemu je propis donesen (članak 48.). Iako su opći akti pravnih osoba s javnim ovlastima donekle autonomni (tako da se može autonomno uređivati unutarnji ustroj, način rada tijela i drugo, sve u skladu sa zakonom i drugim pravnim izvorima), članovi tijela ne mogu samovoljno mijenjati važeće pravne norme. U konkretnom slučaju, članovi stručnog tijela su:

• glasovanjem na licu mjesta derogirali važeće odredbe poslovnika iako takva ovlast nije propisana,

• glasovanjem promijenili važeće odredbe na način koji nije dopušten,

• omogućili elektroničko glasovanje koje uopće nije predviđeno u poslovniku i

• derogirali kogentnu odredbu o tajnom glasovanju u postupku konkretnog izbora.

Važnost toga slučaja ogleda se u stvaranju nezakonite prakse koja ostavlja dojam (posebno za članove stručnog tijela koji nisu pravnici i ne razumiju problematiku) da su opći akti fluidni dokumenti koji se mogu lako i bez posljedica, ad hoc promijeniti i prilagoditi potrebama. Takvo postupanje vrlo je štetno s pozicije vladavine prava i pravne sigurnosti, posebno jer je riječ o javnoj ustanovi koja djeluje u domeni upravnog prava.

3.3. AKTI IMENOVANJA

Sljedeći se primjer odnosi na nadležnost za donošenje pojedinačnih akata o imenovanju. U pravnoj teoriji takvi akti ponekad se nazivaju aktima vladanja ili aktima raspolaganja, iako su neki od njih vrlo sporni, odnosno sporna je njihova pravna priroda. Važno je naglasiti da recentna upravnosudska i ustavnosudska praksa pokušava i te akte podvesti pod sudsku kontrolu, što je krucijalno za raspravu o njihovoj pravnoj prirodi, posljedično pravnim posljedicama njihove nezakonitosti.¹⁸

Zakon o ustanovama¹⁹, u članku 35. navodi da članove upravnih vijeća ustanova kojima je osnivač Republika Hrvatska imenuje Vlada Republike Hrvatske. Odredbom istog članka ostavljena je mogućnost da se posebnim zakonom odredi drukčije. U konkretnom slučaju posebni materijalni propis navodi da članove upravnog vijeća imenuje osnivač. S obzirom na to da je u konkretnom slučaju osnivač javne ustanove Republika Hrvatska, a posebni zakon nije ovlastio nekog drugog ovlaštenika, primjenjuje se odredba Zakona o ustanovama i članove treba imenovati Vlada Republike Hrvatske.

U konkretnom slučaju članove upravnog vijeća uime osnivača imenovao je resorni ministar, pozivajući se u preambuli odluke na odredbe posebnog materijalnog zakona (članove imenuje osnivač). S obzirom na kogentnu odredbu Zakona o ustanovama, ta odluka je nezakonita jer ju je donijelo tijelo koje nije ovlašteno (nenadležnost kao slučaj nezakonitosti). S obzirom na to da je riječ o imenovanjima, polazeći od ustaljenih praksi, moguće je da je Vlada Republike Hrvatske prenijela svoja prava kao osnivača na resorno ministarstvo, iako je upitna zakonitost takvog prijenosa. Podsjećamo, kogentne odredbe Zakona o ustanovama ne predviđaju mogućnost Vlade Republike Hrvatske da svoje ovlasti prenese na neke druge subjekte.

Usto, uvidom u uredbu o unutarnjem ustrojstvu resornog ministarstva, u taksativnom navođenju nadležnosti nije navedeno obavljanje poslova imenovanja članova upravnih vijeća. Stoga, čak i ako postoji nekakva odluka ili zaključak Vlade Republike Hrvatske o prijenosu ovlasti za imenovanje na ministra, taj bi akt svakako trebao biti naveden u uvodnom dijelu odluke o imenovanju (čega nema). Stoga, ostaje zaključak da je odluka o imenovanju nezakonita. Iako će se nekome to činiti kao prevelik formalizam, ne smijemo zaboraviti da je izvršna funkcija državne vlasti isto tako ograničena u svojim postupanjima. Prekoračenje ovlasti izvršnih tijela ozbiljan je poremećaj u pravnoj državi. S obzirom na to da su tijela državne uprave nadležna za nadzor zakonitosti rada svih drugih subjekata, ozbiljan je problem kada ona sama krše zakone i postupaju nezakonito.

4. ZAKLJUČAK

Zbog znatnog porasta potrebe za normiranjem različitih društvenih pojava, u modernim društvima postoji izrazito velik broj pravih pravila koja donose neka druga tijela (umjesto zakonodavca), najčešće izvršna i upravna. Do dekoncentracije normativne funkcije dolazi zbog nemogućnosti zakonodavnog tijela da sve regulira samo zakonima. Zakoni bi bili preopširni, nepregledni i nejasni kada bi se u njima nalazile sve potrebne odredbe. Stoga različita upravna tijela donose podzakonske općenormativne akte kojima detaljnije razrađuju zakonske odredbe, pojavljujući se u dvostrukoj ulozi: donositelja akta i njegova primjenjivača²⁰. Međutim, pojavljujući se u ulozi normotvorca, uprava se ne nalazi iznad zakona, niti u položaju ravnopravnom zakonodavcu. Moderne demokratske države, među kojima je i Republika Hrvatska, pravne su države utemeljene na vladavini prava i teoriji konstitucionalizma, stoga niti jedno tijelo nije iznad zakona, ustava i sudske kontrole njegova postupanja²¹. Zato je ključno razmišljati i razvijati svijest o obvezi svih da postupaju zakonito.

Dodatno, Perić naglašava da se na načelo zakonitosti mora gledati i iz pozicije građana, oni kao svjesna bića u sebi nose osjećaj za pravedno, samim time i zakonito. Stoga subjektivni osjećaj nezakonitosti (koji nužno ne mora biti točan) može (i trebao bi, postoji moralna obveza građana prema poretku) rezultirati odgovarajućim pravnim lijekovima.²²

U ovom članku naveli smo nekoliko primjera nezakonitih akata s namjerom razvijanja svijesti o potrebi istinskog prihvaćanja i poštovanja načela zakonitosti. To što neki objektivno nezakonit akt nije proizveo katastrofalne posljedice, ne umanjuje činjenicu da je nezakonit. Kod načela zakonitosti nema nijansi, akt je zakonit ili nezakonit. To što su u navedenim primjerima prekršena pravila procesnog prava, ne predstavlja formalizam jer je ostvarivanje i zaštita materijalnog prava često nemoguća bez primjene procesnog prava²³. Nadamo se da će i ovaj članak pomoći službenicima u argumentiranju i obrani njihovih stajališta o potrebi dosljednog poštovanja načela zakonitosti u radu upravnih tijela.