1. Uvodne napomene

Povod za ova razmatranja jest najava uspostavljanja mogućeg tzv. nultog mirovinskog osiguranja u Hrvatskoj, kojim bi se obuhvatili svi građani, a koji će se financirati porezima i koji će činiti bitan element buduće široke socijalno-zaštitne mreže, kao osnove sustava socijalne sigurnosti¹. Ovaj mogući budući mirovinski sustav, za razliku od postojećeg mirovinskog sustava, koji je uspostavljen na tri razine i koji je počeo s cjelovitom provedbom od ove godine, bio bi nekontributivne naravi (ne bi se zasnivao na doprinosima), već bi se financirao porezima izravno iz Državnog proračuna i imao bi socijalno-zaštitni karakter.

S druge strane, a prema članku 1. Zakona o mirovinskom osiguranju² , sadašnji sustav mirovinskog osiguranja u Hrvatskoj čine: - obvezno mirovinsko osiguranje na temelju generacijske solidarnosti, - obvezno mirovinsko osiguranje za starost na temelju individualne kapitalizirane štednje, i - dobrovoljno mirovinsko osiguranje na temelju individualne kapitalizirane štednje. Za sve naprijed navedene tri razine hrvatskog mirovinskog sustava previđeno je financiranje na temelju doprinosa poslodavaca i njihovih zaposlenika, te pripadnika samostalnih djelatnosti, kao individualnih osiguranika.

Prema idejama koje su bile poticaj ovih razmatranja, buduća struktura socijalne sigurnosti Hrvatske bila bi oblikovana na tri razine, i to: - kao privatno osiguranje, s dobrovoljnim i privatnim financiranjem i poslovanjem na otvorenom tržištu, - kao socijalno osiguranje, s obveznim doprinosima iz plaća i državnom regulacijom, i - kao temeljna socijalna sigurnost, financirana iz poreza i s državnom regulacijom.³ U tome kontekstu, upada u oči činjenica da se postojeće mirovinsko osiguranje na temelju generacijske solidarnosti, koje se financira doprinosima, u posljednje se vrijeme sve više financira iz državnog proračuna, tj. iz poreza i u nekim svojim oblicima (niska opća razina mirovina i visok udio socijalno-zaštitnih davanja) sve više sliči modelu temeljne sigurnosti, koja se financira iz poreza i provodi uz državnu regulaciju. Tome u mnogome pridonose tendencije u hrvatskom gospodarstvu i na socijalnoj sceni, karakteristične po stalnom pogoršavanju omjera između broja aktivnih osiguranika i broja korisnika mirovina, po tome što veliki broj formalno zaposlenih ne prima plaću i za njih se ne uplaćuju doprinosi za mirovinsko osiguranje te po sve većem udjelu Državnog proračuna u financiranju obveza mirovinskog osiguranja na temelju generacijske solidarnosti. Naime, od 1990. do 2000. godine omjer između aktivnih osiguranika i korisnika mirovina pao je sa 1:3 na 1:1,3, a cijeni se da danas u Hrvatskoj oko 190.000 zaposlenih (13-14% od ukupno zaposlenih) ne prima plaću i za njih se ne uplaćuju doprinosi za mirovinsko osiguranje⁴, što pomaže da se sagledaju dimenzije krize današnjeg hrvatskog mirovinskog osiguranja na temelju generacijske solidarnosti.

Radi toga ćemo pokušati sagledati stanje u mirovinskom osiguranju na temelju generacijske solidarnosti u Hrvatskoj na prvoj razini mirovinskog sustava i pokušati naznačiti tendencije u tome osiguranju u budućnosti.

2. Postojeće stanje

Mirovinsko osiguranje na temelju generacijske solidarnosti u Hrvatskoj uspostavljeno je i provodi se tekućim financiranjem, zasnovanom na doprinosima, kao glavnim izvorom prihoda, s time da prihodi iz Državnog proračuna trebaju pokrivati izdatke za prava odnosno davanja iz toga osiguranja ostvarena pod povoljnijim uvjetima, kao i manjak prihoda zbog uvođenja obveznog mirovinskog osiguranja na temelju individualne kapitalizirane štednje do čega će doći tek od početka 2002. godine5. Međutim, pogleda li se udio državnog proračuna u rashodima Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje, koji provodi mirovinsko osiguranje na temelju generacijske solidarnosti, onda se može zapaziti njegov stalan rast.

Ako se pođe od toga da država sudjeluje u rashodima mirovinskog osiguranja za prava odnosno davanja koja su ostvarena pod povoljnijim uvjetima s oko 15% od ukupnih rashoda, onda se može zaključiti da je, i usprkos tome, velik udio Državnog proračuna u financiranju miro vinskog osiguranja na temelju generacijske solidarnosti.. To je prije svega posljedica pogoršanog omjera između broja zaposlenih i broja korisnika mirovina, činjenice da od formalno zaposlenih barem 13% ne prima plaću i za njih se ne uplaćuje doprinos za mirovinsko osiguranje, o čemu je naprijed već bilo riječi. Stoga onda i obveza koje proizlaze iz Zakona o prenošenju sredstava Državnog proračuna fondovima mirovinskog i invalidskog osiguranja te usklađivanju mirovina, prema kojemu će se Hrvatskom zavodu za mirovinsko osiguranje u razdoblju 1998.-2002. iz Državnog proračuna prenijeti ukupno 7.524.856.731,00 kuna6 i Zakona o povećanju mirovina radi otklanjanja razlika u razini mirovina ostvarenih u različitim razdobljima, prema kojemu su mirovine ostvarene do kraja 1998. godine povećane za 0,5% do 20% (u masi mirovina najviše je bilo onih ostvarenih do kraja 1994. koje su povećane za 20%), počevši od 1. siječnja 20017 Doda li se tome da će, počevši od 2002. godine, u mirovinskom osiguranju na temelju generacijske solidarnosti doći do manjka prihoda od doprinosa za gotovo 1/4, zbog početka provedbe obveznog mirovinskog osiguranja na temelju individualne kapitalizirane štednje, jer će se u to osiguranje uplaćivati doprinos po stopi od 14,5%, umjesto dosadašnjih 19,5% od i na plaće zaposlenih8, onda nije teško zaključiti da će već od 2000. godine udio Državnog proračuna u financiranju mirovinskog osiguranja na temelju generacijske solidarnosti prijeći 50%. Što će to u budućnosti značiti dođe li zbog gospodarstvene situacije (stagniranje ili pada zaposlenosti) i drugih razloga (demografski pritisak starijeg stanovništva; odlazak u mirovinu većih skupina ranije zaposlenog stanovništva, pojačana isplata mirovina u inozemstvo) do još većeg pritiska na potrošnju u mirovinskom osiguranju na temelju generacijske solidarnosti, može se samo pretpostaviti.

Kako bi se povećali prihodi mirovinskog osiguranja na temelju generacijske solidarnosti iz doprinosa, predviđena je, između ostalog, naplata doprinosa za to osiguranje na sve isplate, koje do sada nisu time bile obuhvaćene, i to: - iz dohotka iz povremenog samostalnog rada (honorara), - iz stipendija iznad neoporezivog iznosa, - iz naknada koje plaćaju tijela državne uprave, - iz primitaka iz rada redovitih učenika i studenata, i - iz primitaka iz rada kod stranih poslodavaca na teritoriju Hrvatske⁹.

Na taj bi se način indirektno započelo i s obuhvatom tzv. neformalnog sektora obveznim mirovinskim osiguranjem u Hrvatskoj, što do sada nije bio slučaj. Ipak treba napomenuti da će se mirovinskim osiguranjem obuhvatiti samo isplate koje su transparentne i koje će biti moguće i kontrolirati, dok će onaj drugi, nevidljivi, dio neformalnog sektora (tzv. “siva ekonomija”) ostati neobuhvaćen mirovinskim osiguranjem.

Drugi oblik obuhvata neformalnog sektora bit će moguć u sklopu dobrovoljnog mirovinskog osiguranja na trećoj razini mirovinskog sustava, što će, s druge strane, ipak zavisiti od materijalnih mogućnosti i volje pojedinaca da sebi osiguraju dodatnu socijalnu sigurnost u mirovini. Međutim, bez obzira na sve manjkavosti takvog obuhvata obveznim mirovinskim osiguranjem neformalnog sektora, može se zaključiti da će ipak doći do određenog pomaka u pogledu povećavanja broja osiguranika u sklopu mirovinskog osiguranja na temelju generacijske solidarnosti. Naime, glavni problem toga osiguranja u Hrvatskoj jest problem zaposlenosti i njezina obuhvata rad no-aktivnog stanovništva i njezine stope rasta, i to ne u javnom sektoru (u javnoj upravi i javnim poduzećima), nego, prije svega u gospodarstvu koje, ne samo što još ne zapošljava očekivani broj osoba, nego, kao što smo naprijed vidjeli, ne osigurava značajnom broju formalno zaposlenim prihode i doprinose za mirovinsko osiguranje. S druge strane u formalnom sektoru se stvaraju za te zaposlene nove obveze mirovinskom osiguranju, tako da im teče staž osiguranja, bez obzira na činjenicu neplaćanja doprinosa za njih. Takvu praksu, koja ima i uporište u dosadašnjim propisima o mirovinskom osiguranju, potvrđuje i sudska praksa10

3. Moguća budućnost

Počevši od ove godine, u mirovinskom osiguranju u Hrvatskoj dogodit će se korijenite promjene. Naime, uz dosadašnje mirovinsko osiguranje na temelju generacijske solidarnosti, počet će se provoditi i obvezno mirovinsko osiguranje na temelju individualne kapitalizirane štednje, na drugoj razini mirovinskog sustava. Time će se za dio sadašnjih osiguranika izdvojiti odnosno uspostaviti i početi funkcionirati zasebno mirovinsko osiguranje, čije će se financiranje zasnivati isključivo na doprinosima osiguranika i poslodavaca te njihovom kapitalizacijom. S druge strane, kao što smo već kazali, u dosadašnjem mirovinskom osiguranju na temelju generacijske solidarnosti doći će:

- do obuhvata neformalnog sektora i proširivanja kruga osiguranika, i

- do povećanja udjela državnog proračuna u financiranju, tako da će država u najvećoj mjeri financirati ovo osiguranje.

Osim toga, a s obzirom na početak primjene ugovora o socijalnom osiguranju s Bosnom i Hercegovinom, očekivanu skoru primjenu ugovora o socijalnom osiguranju s SR Jugoslavijom kao i planirano pristupanje Hrvatske Europskoj uniji, može se također očekivati izvjesno povećanje obveza iz mirovinskog osiguranja na temelju generacijske solidarnosti zbog isplate mirovina korisnicima izvan Hrvatske, što će (iako ne značajno) ipak pridonijeti povećavanju obveza toga osiguranja prema njegovim korisnicima.

Ako, kao što je bilo do sada, izostane rast zaposlenosti, koja je ključan faktor u odnosima između aktivnih osiguranika koji financiraju ovo osiguranje i korisnika mirovina, tako da se i dalje nastavi smanjivanje udjela doprinosa u njegovu financiranju, onda bi u dogledno vrijeme upravo mirovinsko osiguranje na temelju generacijske solidarnosti moglo postupno preuzeti i ulogu tzv. nultog mirovinskog osiguranja, čija mogućnost je već najavljena. Tome bi moglo pogodovati i širenje ovoga osiguranja na neformalni sektor te traženje izvora financiranja iz nekih poreza odnosno trošarina. Karakteristike nultog mirovinskog osiguranja bile bi:

- obuhvat svih građana, tj. nestanak dosadašnjeg pojma osiguranika, koji bi ostao za osobe obuhvaćene mirovinskim osiguranjem na drugoj i trećoj razini mirovinskog sustava,

- financiranje u cijelosti iz državnog proračuna, što znači financijsko oslanjanje na sve građane i davanja (mirovine) jednakog opsega za sve, bez obzira na prihode korisnika i njihov rad tijekom aktivnog života.

Na taj bi se način ostvarila redistribucija dohotka u nacionalnim razmjerima, a ne samo u okvirima neke, više ili manje brojne, društvene grupe sa zajedničkim obilježjima. Međutim, davanja iz tako uspostavljenog mirovinskog osiguranja izgubila bi dohodovni karakter (tj. da su rezultat određenih ulaganja tijekom radnog vijeka osiguranika) i poprimila bi socijalno-zaštitni karakter (tj. bila bi rezultat potrebe određene zaštite pojedinca povodom događaja za koji se vezuje pružanje davanja). Time bi se mirovinsko osiguranje na temelju generacijske solidarnosti transformiralo u nešto što dijelom faktično i jest, s obzirom na opću razinu današnjih mirovina i rašireno korištenje socijalno zaštitnih instituta (zaštitni dodatak uz mirovinu, minimalna mirovina i najniža mirovina) u njegovu sklopu.

Međutim, u kontekstu ovih razmišljanja ne bi se smjelo zaboraviti na do sada već stvorene obveze postojećeg mirovinskog osiguranja na temelju generacijske solidarnosti, u kojemu su, kao očekivana prava, sadržani staževi osiguranja i plaće generacija osiguranika koji će još barem 20-ak godina odlaziti u mirovinu i još toliko godina koristiti mirovinu određenu prema dosadašnjim uvjetima. S druge strane, osiguranici, obuhvaćeni kapitaliziranim mirovinskim osiguranjem na drugoj razini mirovinskog sustava, za razdoblja staža osiguranja nakon 1. siječnja 2002., ostvarivat će tzv. osnovnu mirovinu, čija će svota također zavisiti i od njihovog staža osiguranja i (djelomično) plaće.

To će sigurno i u budućnosti ostati jedno od obilježja mirovinskog osiguranja na temelju generacijske solidarnosti, ako i dođe do njegovog stapanja u sustav socijalne skrbi, s tzv. nultim mirovinskim osiguranjem, a do čega bi moglo i doći s obzirom na aktualne tendencije. Naime, davanja iz socijalne skrbi zasnivaju se na stanju socijalne potrebe i, slijedom toga, mogu biti uvjetovana visinom prihoda potencijalnog korisnika i ne moraju imati trajni karakter.

S druge strane, davanja iz mirovinskog osiguranja zasnivaju se na osiguraničkom odnosu, prethodnom uplaćivanju doprinosa u to osiguranje i, jednom ostvarena, u pravilu imaju trajni karakter. Radi toga, ako i dođe do stapanja obveznog mirovinskog osiguranja generacijske solidarnosti s mogućim budućim “nultim mirovinskim osiguranjem” trebat će razlikovati davanja koja će se ostvarivati na temelju socijalne skrbi o davanju na temelju očekivanih prava ranijih osiguranika u mirovinskom osiguranju, koja će ostati osnova za ostvarivanje prava iz toga osiguranja još dugi niz godina.

To će u budućnosti značiti i određeni dualizam u mirovinskom osiguranju na prvoj razini, u kojemu će jedni korisnici ostvarivati i koristiti davanja primjerena socijalnoj skrbi, a drugi davanja s obilježjima osiguranja, s obzirom na njihova prethodna ulaganja u to osiguranje.

1 Najava mogućeg nultog mirovinskog osiguranja bila je u tekstu Vlade Puljiza, “Hrvatska: Od pasivne prema aktivnoj socijalnoj državi”, koji je poslužio kao temelj rasprave o strategiji razvitka Republike Hrvatske u 21. stoljeću, na konferenciji u Varaždinskim Toplicama 7. i 8. lipnja 2001. u organizaciji Ministarstva rada i socijalne skrbi RH, str. 18.
2 Nar. nov., br. 102/98, 127/00 i 59/01
3 Isto kao 1. str. 26.
4 M. Matković “Bez doprinosa nema mirovine”, Vjesnik, 8. listopada 2001.
5 Zakon o mirovinskom osiguranju, članak 136.
6 Nar. nov., br. 102/98
7 Nar. nov., br. 127/00
8 Zakon o mirovinskom osiguranju, članak 2, stavak 3.
9 Radni materijal Nacrta prijedloga Zakona o doprinosima za obvezna osiguranja, Ministarstvo financija RH, ožujak 2002.
10 Rješavajući u spornim slučajevima ovakve naravi, Upravni sud RH svoje stajalište obrazlaže sljedećim: “Pri tome nije od utjecaja za odlučivanje o pravu, da li su u spornom razdoblju plaćeni doprinosi, kako pogrešno zaključuje tuženo tijelo, jer obveznik plaćanja doprinosa za mirovinsko i invalidsko osiguranje jest organizacija za radnika u radnom odnosu odnosno poslodavac .. Ukoliko nisu podmireni doprinosi od strane obveznika plaćanja doprinosa, ta okolnost ne može biti na štetu tužiteljice, jer članak 14. naprijed navedenog Zakona propisuje obvezno osiguranje prava iz mirovinskog i invalidskog osiguranja radnicima u radnom odnosu. Stoga je u konkretnom slučaju odlučna činjenica da li je došlo do prekida radnog odnosa ...”. (presuda Upravnog suda RH br. U.-4459/8 od 18. siječnja 2001).