1. Uvodno o značenju lokalnih izbora
U veljači ove, 2013. godine obilježena je značajna obljetnica kad smo se prisjetili da je od uvođenja lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj prošlo punih dvadeset godina. Tom prigodom prisjetili smo se da se upravo punih dvadeset godina navršilo od usvajanja prvog Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi¹ te od provedbe prvih lokalnih izbora². U relativno kratkom vremenu dogodilo se mnogo pomaka i mnogo napretka, ali isto tako i mnogo nesnalaženja, političkih kriza i politikanstva, za koje, gledano s ove kratke no dragocjene vremenske distance, uistinu nije bilo realne potrebe, a kamoli suvislog opravdanja. Ispuštala se iz vida, i prečesto, tijekom protekla dva desetljeća osnovna premise lokalne samouprave ili se priklanjalo rješenjima kojima u demokratskim državama jednostavno nema mjesta u kontekstu lokalne samouprave. Nerijetko se, prema našem mišljenju, na žalost, odstupalo od osnovnog cilja i zadaće lokalne samouprave koja leži u osiguravanju boljih i po svemu kvalitetnijih uvjeta svakodnevnog života građana, kojima su lokalne jedinice dužne kontinuirano i kvalitetno pružati odgovarajuću razinu javnih usluga. Pa ipak, unatoč tim početnim previranjima i oscilacijama, unatoč ishitrenim i neopravdanim, često neutemeljenim izmjenama u normativi koja je uređivala lokalnu samoupravu ili se na nju tek podredno odnosila, postignuto je uistinu mnogo. 

Sustav lokalne samouprave zaokružen je i izgrađen, što, dakako, ne znači da ne bi mogao biti bolji, suvremeniji i samostalniji. Lokalne jedinice danas, barem velika većina njih, obavljaju svoje zakonom utvrđene, istina ne i dostatne zadaće i odgovornosti, funkcioniraju i djeluju bez većih potresa i teškoća te se uključuju u projekte financirane sredstvima Europske unije, za što treba umješnosti, znanja, iskustva, ali i vlastita novca. Lokalna se samouprava uspijeva i dodatno afirmirati čak i danas, u uvjetima gospodarske krize i konstantnog i zamjetnog smanjenja lokalnih proračuna, bez obzira na to koju vrstu prihoda proračuna imamo u fokusu, jer se pad i usporavanje gospodarskih aktivnosti na mnogostruke načine održavaju na lokalnom proračunu. Može se, stoga, bez pretencioznosti ustvrditi da je uistinu mnogo učinjeno na ustroju lokalnih jedinica, jačanju njihove samostalnosti i sposobnosti te na podizanju razine usluga koje pružaju građanima. Također, mnogo je postignuto na uključivanju građana i nevladinog sektora u sve oblike javnog života lokalnih zajednica. Pa ipak, nije samo gospodarska kriza i ne posve odgovarajući pravni okvir jedino što tišti lokalnu samoupravu. Svi involvirani u gradske strukture, bilo uprave bilo izvršne vlasti, prema našem mišljenju, jednako tako i članovi predstavničkih tijela, neprestano se susreću s problemima nerazumijevanja pa i raznih tijela državne uprave, čak i neovisno o zakonskom pozicioniranju konkretnih državnih tijela u hijerarhiji i više no razvedenoj mreži strukture državne uprave. No, o tome, uoči lokalnih izbora, koji će se u Republici Hrvatskoj provesti po šesti put, treće nedjelje svibnja 2013., nećemo govoriti. 

2. Promjene u sustavu lokalne samouprave i promjene u izbornom sustavu
U razdoblju od usvajanja prvog zakona početkom devedesetih pa do danas, lokalna je samouprava doživjela nekoliko promjena i preinaka, većih ili manjih reformi, različitog stupnja opravdanosti i argumentiranosti, no osim uvođenja neposrednog izbora izvršnih čelnika i njihovih zamjenika usvajanjem Zakona o izborima općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba³ i nije bilo značajnijih ni opsežnijih reformi koje bi korjenito izmijenile sam sustav lokalne samouprave u osnovi koncipiran još početkom devedesetih. Premda je prvom Zakonu o lokalnoj samoupravi i upravi⁴ danas moguće bez većeg napora naći čitav niz manjkavosti i pogrešnih procjena, taj je Zakon ujedno i dragocjen i ima gotovo pa neprocjenjivu vrijednost zato što je upravo taj Zakon predstavljao početak uvođenja suvremene lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj. Tijekom godina bili smo svjedoci postupnih promjena u izbornom sustavu koji se primjenjivao na lokalnoj razini, pa smo tako od mješovitog izbornog sustava, koji je kombinirao izborne jedinice i izborne liste, došli do potpuno proporcionalnog izbornog sustava u kojem su se liste natjecale za naklonost i glasove birača, a time i za konkretna mjesta unutar predstavničkog tijela. Lagani i postupni otkloni prema u potpunosti proporcionalnom izbornom sustavu tumačeni su, između ostaloga, i potrebom profiliranja hrvatske političke zbilje. 

3. Lokalni izbori u Republici Hrvatskoj u kontekstu novog Zakona o lokalnim izborima
Dana 7. veljače 2013. godine, kako smo već spomenuli, navršilo se 20 godina od provedbe prvih lokalnih izbora u Republici Hrvatskoj, koji su bili provedeni u uvjetima daleko od redovitih i kompatibilnih stabilnim i izgrađenim demokracijama. Prisjetimo li se vremena i uvjeta u kojima su održani, dislociranih pa i improviziranih biračkih mjesta i domišljanja (polu)rješenjima kako bi se izbori proveli, do danas je učinjeno uistinu vrlo mnogo. Izbori koji nam predstoje 19. svibnja ove, 2013. godine, bit će provedeni po novom sustavnom i posve sistematiziranom izbornom zakonu odnosno Zakonu o lokalnim izborima izrađenom i usvojenom uz konsenzus i odobravanje svih zainteresiranih strana, kojih je, vrijedi spomenuti, bilo više. Zainteresirani za oblikovanje izbornog Zakona, zapravo, bili svi, od središnjeg tijela državne uprave, Ministarstva uprave Republike Hrvatske, do nacionalnih organizacija lokalnih jedinica, koje se nastoje etablirati faktorom od utjecaja i argumenata te, dakako, do šire javnosti. Usvajanju Zakona o lokalnim izborima⁵  prethodila je široka javna i otvorena rasprava, u koju se vrlo jednostavno mogla uključiti javnost Republike Hrvatske. Samom usvajanju Zakona prethodilo je sučeljavanje argumentata i stajališta, dijalog bez zadrške i bez primisli, prethodile su teorijske rasprave i praktična, vrlo životna i vrlo konkretna saznanja i iskustva osoba neposredno involviranih u same izborne procese na biračkim mjestima, odnosno u izbornim povjerenstvima. Način izrade i donošenja novog Zakona bio je gotovo pa predestiniran za postizanje, ako ne iluzornog i idealnog, a ono svakako kvalitetnijeg, argumentiranijeg pa i pametnijeg rezultata u obliku konzistentnih i praksi primjerenih zakonskih normi. Rezultat je, stoga, u konačnici i više nego zadovoljavajući, a to je upravo ono što smo očekivali godinama. Dobili smo moderniji i primjereniji Zakon, koji je izborni postupak poistovjetio s njegovim osnovnim sastavnicama i pojmovima, a to su izvjesnost i ustaljenost postupanja, sustavnost i dosljednost provedbe te striktno poštovanje zakonitosti i pravilnosti same provedbe izbora.

a) Izbor predstavničkih tijela
Spomenuli smo u članku kako smo mijenjali strukturu udjela proporcionalnog odnosno većinskog izbornog modela pri izbori članova predstavničkih tijela te da smo se ipak (i konačno) glede izbora predstavničkih tijela zaustavili na posve proporcionalnom izbornom modelu. Do njega smo, kroz godine, lagano dospjeli od inicijalno postavljenog mješovitog izbornog sustava s jednakom zastupljenošću većinskog i proporcionalnog načina izbora, koji je imao brojne prednosti promatramo li ga u kontekstu i kroz prizmu manjih lokalnih jedinica kojima Republika Hrvatska obiluje. Za sada, a nadajmo se da će se u budućnosti i na tome polju dogoditi pomaci, nismo gradili sofisticiranije oblike glasovanja niti smo samo  glasovanje tehnički modernizirali. Premda je danas kupnju dobara i usluga popriličnih novčanih iznosa i brojne bankarske transakcije moguće obaviti putem interneta, i nadalje putem interneta nije moguće glasovati za svoje gradsko vijeće i za svoga gradonačelnika. No, i to će biti tema za neku drugu, vjerujemo, skoru i argumentiranu raspravu. Što se tiče predlagatelja lista, u pravilu i najčešće političkih stranaka, one su i dalje odlučujući čimbenik u tome tko će uistinu sjesti u klupu vijećnika te pri tome građani ne mogu preferirati neku od  osoba predloženih na listi za izbor članova predstavničkog tijela. Ako bi se takva izmjena usvojila i uvela za neke buduće lokalne izbore, moguće je očekivati iznenađenja te više no zanimljive situacije. 

Pojava koja ipak unosi dozu raznolikosti i odmaka od konvencionalnog pristupa izborima kao jednom vrlo važnom, ozbiljnom poslu i teškoj zadaći, konkretizira se u sve većem broju »nezavisnih« lista, dakle lista predloženih i poduprtih, barem teorijski i nominalno, od strane zainteresiranih građana, birača s voljom i odlučnom namjerom da djeluju, ožive i pokrenu svoju lokalnu zajednicu. 

Jednom kad je izabrano, vijeće kao kolektivno predstavničko tijelo odlučuje o svemu bitnome u okviru lokalne zajednica, njegov se utjecaj i važnost, stoga, ne mogu i ne smiju zanemariti. Štetne su i potpuno pogrešne tendencije i tumačenja da su vijeća tek demokratski uresi koji, u osnovi, kompliciraju i odugovlače postupak donošenja odluka. Vijeća jesu kolektivna tijela izabrana od strane građana, no to znači da građanima trebaju biti na raspolaganju, dostupna i proaktivno orijentirana. Ujedno, treba spomenuti da se ubuduće dodatni napori, primarno zakonodavna podloga, moraju učiniti kako bi se postiglo i omogućilo što veće uključivanje građana u mjesnu samoupravu, kao primarnu i najdostupniju razinu odlučivanja i utjecaja. Premda se danas, u kontekstu gospodarske krize i rastuće nezaposlenosti, takvi navodi i ideje čine iluzornima, nadamo se da će u godinama koje slijede, građani uistinu i postati sukreatori javnog poretka, a ne tek osobe s biračkim pravom na koje valja obratiti pozornost tek svake četvrte godine, uoči svibanjskih lokalnih izbora. 

b) Izbor izvršnih čelnika
Prije nekoliko smo se godina konsenzusom parlamentarnih i izvanparlamentarnih stranaka opredijelili za neposredan izbor izvršnih čelnika (i njihovih zamjenika) te neposredan izbor prezentirali preduvjetom demokracije općenito pa tako i lokalne demokracije. Moglo se tada očekivati da smo u potpunosti svjesni svih posljedica i učinaka koji su sadržani u takvoj koncepciji, no očito smo se precijenili i olako se odlučili za područje primjene instituta kojima baš i nismo bili vični.  Premda su i praksa i struka ukazivale da neposredan izbor ne znači nužno i veću demokraciju te da u okruženju nekvalitetnih pa i »nedorečenih« propisa i manjkavog nadziranja njihove provedbe neće predstavljati znatan korak naprijed, ti argumenti nisu ozbiljnije razmatrani. Veća se pozornost posvetila primjerima drugih država koje imaju neposredno izabrane gradonačelnike, te se zaključilo da se i Republika Hrvatska mora pridružiti toj skupini država. Želeći prevenirati buduće, ali i retroaktivno sankcionirati prijašnje propuste i nezakonitosti, nismo se odlučiti izvršnim čelnicima povjeriti previše ovlasti kako bismo stvari ipak zadržali pod kontrolom. Pokušali smo dograditi i poboljšati sustav, a bojažljivo smo odustali na pola puta. Želeći stvoriti balans, zakonskim smo odredbama stvorili nelogičnosti i paradokse, rascjepkali smo i nedosljedno podijelili nadležnosti, nesustavno tumačili odredbe i od jedne lokalne vlasti tražili da se povinuje i bude subordinirana drugoj, sve uz opravdanje poštovanja zakonitosti i načela demokratizacije. Ovlasti izvršnih čelnika u kontekstu njihova neposrednog izbora od strane birača lokalne jedinice, jedan su od najspornijih momenata općenito u zakonodavstvu koje uređuje lokalnu samoupravu, a posebno u zakonima koji uređuju njezin samoupravni djelokrug. S jedne su strane izvršni čelnici kojima su ovlasti preduvjet ne samo za ispunjavanje (pred)izbornih obećanja, a time i očekivanja građana, već i preduvjet čijim ispunjavanjem lokalna jedinica osigurava svoje dnevno, redovito i uredno funkcioniranje. S druge su, pak, strane predstavnička tijela i njihovi predsjednici, koji s pravom postavljaju pitanje svoje uloge kreatora lokalne politike i donositelja temeljnih općih akata u okviru nadležnosti predstavničkog tijela, također neposredno izabranog od strane građana na izborima. Balans, suodgovornost i kooperativnost nameću se glavnim odrednicama funkcioniranja i jednih i drugih, bez obzira na to je li riječ o relativno brojnim slučajevima kohabitacije ili se, pak, radi o stranački unisonim opcijama lokalnih vlasti. U tom kontekstu neprestano smo isticali da gradonačelnici, kao izvršni čelnici, a time i prvi na udaru građana, udruga, medija, državnih tijela i institucija, nerijetko i pod povećalom međunarodne javnosti, moraju imati ovlasti da proaktivno i samostalno djeluju kad su već očekivanja od njih, kao nositelja izvršne vlasti, tako visoko postavljena, no pri tome nam nije bila namjera umanjiti ulogu i važnost predstavničkih tijela na svim razinama. Činjenica jest da gradonačenici moraju dobiti više prilika i više zakonskih mogućnosti da samostalno odlučuju i reagiraju na probleme, koje ipak, kao lokalni izvršni čelnici, najbolje poznaju. Na to ih, uostalom, obvezuje mandat i povjerenje građana koje su dobili na neposrednim izborima, te obveza svakodnevnog (aktualnog i akutnog) funkcioniranja, posebno u današnjim okolnostima. Donekle je nedoumice otklonio novelirani Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi⁶, a na središnjem državnom tijelu za lokalnu samoupravu ostaje da mišljenjima i tumačenjima ne ide protiv postavljenih zakonskih okvira. 

4. Zaključno o novom Zakonu i predstojećim lokalnim izborima
Ovo su već šesti redoviti lokalni izbori koji se provode u Republici Hrvatskoj. Već nam ta činjenica pruža čvrsto uvjerenje da će i oni proteći nesmetano, stručno, zakonito, tim više što im osnova za provedbu, popis birača, nije improvizacija, već evidencija koja tendira visokom stupnju sukladnosti s realnim stanjem i stvarnim životom.

Vjerujemo da Zakon o lokalnim izborima predstavlja značajan korak prema standardizaciji i ujednačavanju brojnih instituta izbornog zakonodavstva koje se primjenjuje na razini lokalnih i područnih (regionalnih) jedinica glede izbora predstavničkih odnosno izvršnih tijela. Zaključno, može se ustvrditi da je Zakon o lokalnim izborima u pretežnom dijelu kada je donesen i usklađen s Mišljenjem za dogradnju i unaprjeđivanje izbornog zakonodavstva u Republici Hrvatskoj Državnog izbornog povjerenstva Republike Hrvatske (Klasa: 011-01/10-01/04, Urbroj: 507-10-01) od 12. travnja 2010. Posebno nas raduje činjenica da je novi izborni Zakon usklađen, u velikom i bitnom dijelu, i s Preporukama za izmjene i poboljšanje normativnog okvira lokalne samouprave Udruge gradova u Republici Hrvatskoj usvojene i prezentirane u svibnju 2012., kao rezultat rada radnih skupina i iskustva profesionalaca iz upravnih odjela i službi 104 grada u Republici Hrvatskoj.

Vlada Republike Hrvatske stoga je izbore raspisala Odlukom o raspisivanju izbora za općinske načelnike, gradonačelnike i župane te njihove zamjenike, odnosno Odlukom o raspisivanju izbora za članove predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave⁷. Izborni rokovi teku, liste su definirane i objavljene te je u jeku kampanja, za koju bismo iskreno željeli da se zadrži u okvirima civilizacijske komunikacije. Nakon izbora valjat će nastaviti i raditi, prionuti rješavanju problema i radu na projektima, suočiti se s manjkavom i zastarjelom infrastrukturom, ali i rastućom nezaposlenošću te socijalno potrebitima. Ostaje, stoga, pitanje je li izbore bolje dobiti ili izgubiti, a na koje će odgovore dati praksa i daljnji razvoj izbornog sustava.

1 Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi (Nar. nov., br. 90/92, 94/93, 117/93, 5/97, 17/99, 128/99, 51/00 i  105/00). 
2 Dana 7. veljače 1993. godine provedeni su prvi izbori za članove predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave i uprave. 
3 Zakon o izborima općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba (Nar. nov.,  br. 109/07, 125/08, 24/11 i 150/11). 
4  V. bilješku 1. 
5 Zakon o lokalnim izborima (Nar. nov., br. 144/12). 
6 Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Nar. nov., br. 33/01, 60/01 – vjerodostojno tumačenje, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 150/11, 144/12 i 19/13 – 
proč. tekst). 
7 Odluka o raspisivanju izbora za općinske načelnike, gradonačelnike i župane te njihove zamjenike i Odluka o raspisivanju izbora za članove predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (Nar. nov., br. 44/13).