Treći hrvatski insolvencijski zakon - Zakon o postupku izvanredne uprave u trgovačkim društvima od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku^[1], početkom travnja ove, 2018. godine navršio je prvu godinu svoga života, u složenim prilikama svoga okruženja. U startu od milja nazvan Lex Agrokor, mladi zakon nije imao prilike mirno odrastati i skupljati iskustvo. Pripremljen po kratkom i neuobičajenom postupku te donesen po još kraćem na sjednici Hrvatskoga sabora, u četvrtak, 6. travnja 2017., istoga je dana bio i objavljen, a stupio je na snagu već sutradan po objavi, i to baš u petak, 7. travnja. Razlozi hitnog donošenja uvjetovali su i bezodložan početak njegove primjene. Serije gospodarskih potresa unutar koncerna, ali i oko njega, kao i upozoravajući dim koji se pojavljivao probijajući Moho granicu (Mohorovićev diskontinuitet) između kore i plašta planeta Agrokor - ozbiljno su najavljivali moguću i vrlo vjerojatnu vulkansku erupciju nacionalnih razmjera.

Hrvatska Vlada našla se pred zadatkom koji je nalagao odlučna i promptna rješenja. Kako je uskoro zatim i objavljeno uz Prijedlog Zakona, rješenja koja su u tom trenutku postojala u insolvencijskim zakonima, Stečajnom zakonu i Zakonu o financijskom poslovanju i predstečajnoj nagodbi^[2], iskustveno su se pokazala nedovoljno učinkovita za upravljanje rizicima koji mogu ugroziti stabilnost hrvatskoga gospodarstva u slučaju dubokih financijskih teškoća u trgovačkim društvima, koja, zajedno s povezanim i ovisnim društvima, imaju sistemski značaj za Državu.

Ono što predlagatelj Zakona nije naveo u Prijedlogu i obrazloženju - jest da su se i način i tempo donošenja Zakona također iskustveno pokazali nedostatno učinkoviti, pa da je stoga i sam način i postupak pripreme Zakona trebao biti premijerno inovativan. Tako se i dogodilo, usprkos očekivanim i neočekivanim prigovorima koji su nužno uslijedili.

Tijekom 2017. godine i početkom 2018. dvanaestoro predlagača predložilo je Ustavnom sudu Republike Hrvatske apstraktno preispitivanje Zakona, radi ustanovljenja njegove moguće nesuglasnosti s Ustavom RH, kao zakona u cjelini ili neustavnosti nekih njegovih odredaba. Među predlagateljima je pet fizičkih osoba (od kojih jedan odvjetnik), jedna politička stranka (Slobodna Hrvatska), tri Sperbanke (iz Slovenije, Rusije i Austrije), dva trgovačka društva (Agram invest d.d. i Euroherc osiguranje d.d., oba iz Zagreba) te Adria Group Holding B. V., Nizozemska i Ivica Todorić.

Ustavni je sud (u nastavku teksta i: Sud) pred raspravu i odlučivanje pribavio stručno mišljenje prof. dr. sc. Biljane Kostadinov, s Katedre za ustavno pravo Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu.

Sud je donio odluku - Rješenje o neprihvaćanju prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom, na sjednici 2. svibnja 2018., a u odlučivanju je sudjelovalo jedanaestero sudaca, s tim da se jedan izuzeo (Davorin Mlakar), a jedan je, odsutan sa sjednice, odluku prihvatio posebnom izjavom (Branko Brkić). Odluka je donesena većinom glasova, uz tri glasa protiv. Troje sudaca koji su glasovali protiv odluke, sadržane zatim u Rješenju, koje s obrazloženjem broji 162 stranice, dalo je i izdvojeno mišljenje, sudac Andrej Abramović (na pet stranica) te sudci dr. sc. Goran Selanec i Lovorka Kušan (zajedno, na dvadeset jednoj stranici)^[3].

Predlagatelji provjere ustavnosti osporavali su formalnu i materijalnu suglasnost Zakona s Ustavom.

Prigovarajući formalnu nesuglasnost isticali su sljedeće: 

- da je Zakon donesen po hitnom postupku iako nije bio naveden u godišnjem planu zakonodavne aktivnosti

- da je Zakon donesen i bez prethodne procjene učinaka propisa te bez javne rasprave

- da je riječ o organskom zakonu, pa da je za njegovo donošenje trebalo provesti postupak propisan čl. 207. Poslovnika Hrvatskoga sabora^[4].

Prigovarajući materijalnu neustavnost predlagatelji su navodili da Zakon nema legitiman cilj, odnosno da Vlada kao njegov predlagatelj nije iznijela objektivne i opravdane razloge za uvođenje takvoga zakonskog instrumenta u pravni poredak. Ustvrdili su i da se »slučaj Agrokor« mogao riješiti i postojećim zakonskim rješenjima, odgovarajućom primjenom pravila predstečajnoga i stečajnog postupka, a ako je Vlada ipak ocijenila da postojeći zakonski sustav nije prikladan, da je trebala napraviti »legislativni zahvat« u postojeća zakonska rješenja. Neki predlagatelji naveli su da Zakon predviđa dulje trajanje postupka izvanredne uprave od trajanja postupka propisanog postojećim pravnim okvirom, pa da je stoga glavni cilj Zakona - brz i učinkovit postupak preventivnog restrukturiranja trgovačkog društva od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku - suprotan Zakonu.

Prigovorilo se i definiciji zakonskog subjekta, tj. društva kao »društva od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku«, smatrajući je arbitrarnom i ograničavajućom, a k tome da u pravnom poretku već postoje propisi koji predviđaju izradu popisa društava od posebnog državnog interesa (Zakon o sprječavanju sukoba interesa). Tvrdili su da se Zakonom mijenja definicija pojmova ovisnih i povezanih društava te da omogućavanjem provođenja jedinstvenog postupka izvanredne uprave nad vladajućim i njegovim ovisnim i povezanim društvima dolazi do protuustavnog proboja pravne osobnosti dužnika, povezanih i ovisnih društava.

U odnosu na sudsku zaštitu prava vjerovnika, prigovori su sugerirali da se postupak izvanredne uprave ne može smatrati sudskim postupkom zajamčenim čl. 29. st. 1. Ustava, te da u postupku nije zajamčena odgovarajuća zaštita prava vjerovnika, ne dopuštajući žalbu na rješenje suda o potvrdi nagodbe ni izvanredne pravne lijekove. Zatim, da Zakon ne udovoljava zahtjevima pravne sigurnosti i vladavine prava, to jest zahtjevima jasnoće, određenosti i preciznosti pravne norme. K tome, da Zakon u cjelini, a posebno pojedine njegove odredbe, nisu u suglasnosti s Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, europskim pravom te važećim međunarodnim ugovorima.

Konačno, da je Zakonom u pravni okvir Republike Hrvatske uveden novi postupak preventivnog restrukturiranja samo za određene dužnike, konkretno Agrokor d.d., koji da je tako faktički nacionaliziran.

Prigovore formalne neustavnosti Ustavni sud nije prihvatio ukazujući na to da zakonodavac u specifičnim situacijama ima pravo donijeti zakon po hitnom postupku, i to iznimno, kada za to postoje osobito opravdani razlozi, koji tada moraju biti i posebno obrazloženi (u skladu s čl. 204. Poslovnika). 

Pri tome je Sud ocijenio opravdanima razloge navedene u prijedlogu Zakona kao i u Vladinom očitovanju Sudu, to jest da je polazeći od snage i opsega sistemskog rizika koji bi za stabilnost i rast hrvatskog gospodarstva mogao imati nagli i nekontrolirani rast nelikvidnosti i nesolventnosti trgovačkog društva od sistemskog značaja, u konkretnom slučaju koncern Agrokor, s jedne strane, i od postojećeg pravnog okvira predstečajnog i stečajnog postupka koji je po svojoj pravnoj naravi, dinamici i trajanju nedostatan i neučinkovit, s druge strane, predložila donošenje Zakona po hitnom postupku s ciljem da u takvim, izvanrednim okolnostima spriječi velik i nekontroliran poremećaj gospodarskog sustava. Stoga da ti razlozi opravdavaju donošenje Zakona po hitnom postupku (u smislu pretpostavki iz čl. 204. i 205. Poslovnika).

U odnosu na rok vakacije, Sud smatra da je završna odredba Zakona (o stupanju na snagu prvog dana po objavi, čl. 50.) u skladu sa stajalištem Ustavnog suda iz Odluke i Rješenja broj U-I-3845/2006 i dr. od 23. siječnja 2013. (Nar. nov., br. 12/13).

Sud nije smatrao potrebnim razmotriti prigovore da je riječ o organskom zakonu jer je Zakon izglasan većinom glasova (svih) zastupnika, dakle većinom propisanom za donošenje organskih zakona (prema čl. 83. st. 2. Ustava).

U odnosu na prigovore materijalne nesuglasnosti Zakona u ili pojedinih njegovih članaka s Ustavom, Sud se pozvao na svoja načelna stajališta o konceptu socijalne države i socijalne pravde. Pri tome je naglasio da je socijalna pravda jedna je od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava (čl. 3. Ustava), te da načelo socijalne pravde podrazumijeva koncept društva u kojem se pravda odražava kroz sve njegove aspekte i utemeljuje obvezu države da se na zakonodavnom i »provedbenom« planu angažira u uspostavi i održavanju pravednoga socijalnog poretka. 

Nadalje, a važno u svezi s konkretnim slučajem, da koncept socijalne države načelno ispunjava tri funkcije: omogućava različite oblike pozitivnih mjera državne i javne vlasti u gospodarskom području, kao što su, primjerice, državni intervencionizam i »upravljanje odozgo« (dirižizam); obvezuje državnu i javnu vlast da utječu, odnosno da se miješaju u tržišnu funkciju, kako bi se osiguralo ostvarenje temeljnih socijalnih prava, ostvarila socijalna sigurnost i izjednačile ili umanjile ekstremne socijalne razlike; zabranjuje rastakanje temeljnih struktura države dobrobiti ili radikalno ograničenje priznatih socijalnih prava. 

U tom kontekstu Sud se pozvao i na stručno mišljenje profesorice Kostadinov, da u ustavnopravnoj teoriji važno mjesto zauzima doktrina ekonomske neutralnosti Ustava (i ustavnih sudaca) prema gospodarskim politikama i slobodi izbora zakonodavca, citirajući pri tome relevantne dijelove toga stručnog mišljenja^[5].

Prema tome, da je država (zakonodavac), poštujući načelo socijalne države, u situaciji nepovoljnih gospodarskih i financijskih kretanja (koja bi se zbog naglog i nekontroliranog sloma trgovačkih društava od sistemskog značaja mogla negativno odraziti na gospodarstvo Republike Hrvatske), neadekvatnog i nedjelotvornog postojećeg zakonskog modela da to spriječi, imala pozitivnu obvezu poduzeti nužne mjere gospodarske politike kako bi otklonila tu opasnost i očuvala socijalna prava i socijalnu sigurnost.

Zaključno je Sud ocijenio da Zakon, u gospodarskim i socijalnim okolnostima u kojima je donesen, zadovoljava zahtjeve koje mu postavlja ustavotvorac u svjetlu određenja Republike Hrvatske kao socijalne države (čl. 1. Ustava) i socijalne pravde kao najviše vrednote njezina ustavnog poretka (čl. 3. Ustava), s jedne strane, te ekonomske neutralnosti Ustava, s druge strane^[6].

Uz navedeno, posebno je važan dio odluke Suda (Rješenja) onaj u kojemu se obrazlaže(ne)ispunjavanje zahtjeva razmjernosti iz čl. 16. Ustava. Naime, je li za donošenje Zakona postojao legitiman cilj u javnom interesu, pa ako jest, je li bio prikladan, nužan i razmjeran u užem smislu za njegovo ostvarivanje, odnosno je li donošenjem Zakona njegovim adresatima (dužnicima i vjerovnicima) nametnut prekomjeran teret.

Sud je pri tome naglasio da on nije nadležan definirati opći interes, jer je to u nadležnosti Hrvatskog sabora, dok je zadaća Ustavnog suda zaštita temeljnih prava i sloboda, odnosno njegova je uloga ograničena na ispitivanje je li ograničenje pojedinačnih prava i sloboda koje je zakonodavac nametnuo nekom svojom mjerom gospodarske politike - prekomjerno. U nadležnosti je Ustavnog suda ocijeniti je li opći interes kako ga je definirao zakonodavac suglasan s Ustavom propisanim ustavnim vrijednostima.

Drugim riječima, da je zakonodavac bio slobodan osigurati održivost poslovanja jednog ili više društava prema određenim kriterijima i takvo postupanje odrediti kao cilj od javnog interesa.

Nadalje, Sud je prihvatio razloge donošenja Zakona prema obrazloženju Vlade u Prijedlogu (u poglavlju II. PZ-a/116., koje je prihvatio i Hrvatski sabor donošenjem Zakona), te u podrobnijem obrazloženju u očitovanjima dostavljenim tijekom ustavnosudskog postupka^[7].

Posebno, u svezi s koherentnošću Zakona u europskom okruženju, Sud je razmotrio cilj i sadržaj Zakona (i) u svjetlu Preporuke Europske komisije o novom pristupu stečaju i nesolventnosti poduzeća (2014/135/EU) te Prijedloga Direktive Europskog parlamenta i Vijeća o okvirima za preventivno restrukturiranje, pružanju druge prilike i mjerama za povećanje učinkovitosti restrukturiranja i postupaka glede nesolventnosti i razrješenja te izmjeni Direktive 2012/30/EU.

Cilj je Preporuke osigurati održivim poduzećima u financijskim teškoćama pristup nacionalnom pravnom okviru kojim im se omogućava restrukturiranje u ranoj fazi, kako bi izbjegla stečaj i u najvećoj mogućoj mjeri povećala svoju ukupnu vrijednost za vjerovnike, zaposlenike, vlasnike i gospodarstvo u cjelini te poštenim poduzetnicima omogućiti drugu priliku^[8].

Prijedlogom Direktive predlaže se minimalna harmonizacija materijalnog stečajnog prava na području nacionalnog restrukturiranja, s naglaskom na pojednostavnjenje postupaka i izbjegavanje pokretanja »potencijalno destruktivnih« stečajnih postupaka.

I u tom dijelu Sud se pozvao na primjere iz poredbenog prava i prakse navedene u stručnom mišljenju profesorice Kostadinov^[9].

Sud je prihvatio kao relevantne i dostatne razloge Vlade uz procjenu (i obvezu) da je u navedenim okolnostima, u kojima su se jasno pokazale snaga i opseg sistemskih rizika koji bi za stabilnost i rast hrvatskog gospodarstva mogla imati trgovačka društva od sistemskog značaja, a u kojima je utvrđeno postojanje nekog od stečajnih ili predstečajnih razloga, zakonodavac bio dužan reagirati i spriječiti možebitnu ugrozu za stabilnost i održivost gospodarskog sustava i sustava javnih financija Republike Hrvatske. Stoga je Sud ocijenio da Zakon ima legitiman cilj: zaštitu održivosti poslovanja trgovačkih društava od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku kako bi se spriječile negativne posljedice na ukupnu gospodarsku, socijalnu i financijsku stabilnost Republike Hrvatske, koje bi mogle proizaći iz naglog diskontinuiteta i/ili prestanka poslovanja takvih društava. 

Sud je razmotrio i ocijenio i (ne)prikladnost drugih mogućih mjera koje bi mogle supstituirati doneseni Zakon i učiniti ga nepotrebnim, kao što je odgovarajuća primjena pravila predstečajnog i stečajnog postupka, primjena rješenja iz Zakona o upravljanju i raspolaganju imovinom u vlasništvu Republike Hrvatske, restrukturiranje pojedinačnih društava unutar predstečajnog postupka ili provođenje stečajnog plana uz možebitnu izmjenu i dopunu Stečajnog zakona. Uz opširno obrazloženje Sud je prihvatio argumente Vlade te je zaključio da nema razloga dovesti u pitanje istinitost navoda i podataka iz očitovanja Vlade o neprikladnosti postojećeg predstečajnog i stečajnog okvira (toč. 20.1. obrazloženja Rješenja), s jedne strane, te o prikladnosti osporenog Zakona za ostvarivanje legitimnog cilja, prikazanog i kroz učinke njegove primjene na primjeru koncerna Agrokor, s druge strane. 

Sud je jednako zaključio i o nužnosti mjere (tj. donošenja Zakona) zbog nepostojanja manje ograničavajuće mjere te da osporena mjera (Zakon) ne predstavlja prekomjeran teret dužniku kao adresatu Zakona.

Sud je posebno razmatrao prigovore u svezi s položajem vjerovnika u postupku izvanredne uprave. Pri tome je naglašeno da se u postupku izvanredne uprave vjerovnici namiruju nagodbom, za razliku od vjerovnika u stečajnom postupku, u kojem se namiruju skupno, unovčenjem imovine stečajnog dužnika i podjelom prikupljenih sredstava (čl. 43. Zakona). Bez sudjelovanja i potvrde vjerovnika nema ni restrukturiranja dužnika ni sklapanja nagodbe, pa stoga o njima ovisi hoće li uopće nagodba biti sklopljena. 

Nadalje, da je zaštita prava i interesa vjerovnika, između ostalog, osigurana i obvezom osnivanja vjerovničkog vijeća, koje, primjerice, odlučuje o davanju suglasnosti izvanrednom povjereniku za poduzimanje radnji s ciljem raspolaganja nekretninama dužnika, dionicama ili udjelima u ovisnim i ostalim društvima, te prijenosa gospodarske cjeline, kad vrijednost prelazi 3,5 milijuna kuna (čl. 12. st. 8. Zakona), za preuzimanje zaduženja s prednosti namirenja pred ostalim tražbinama vjerovnika (čl. 39. st. 1. Zakona) te za plaćanje dospjelih tražbina koje su nastale prije donošenja rješenja o otvaranju postupka izvanredne uprave (čl. 40. st. 1. Zakona).

K tome, da Zakon, za razliku od SZ-a, predviđa mogućnost nadglasavanja vjerovnika - tzv. »cram-down« (»nadglasavanje nesuglasnih vjerovnika«). Naime, nagodba će se smatrati prihvaćenom ako je za nju glasovala većina svih vjerovnika i ako je u svakoj skupini zbroj tražbina vjerovnika koji su glasovali za nagodbu veći od zbroja tražbina vjerovnika koji su glasovali protiv prihvaćanja nagodbe. Iznimno, smatrat će se da su vjerovnici prihvatili nagodbu ako ukupan zbroj tražbina vjerovnika koji su glasali za nagodbu iznosi najmanje dvije trećine od ukupnih tražbina (čl. 43. st. 14. Zakona). 

Uz navedeno, Sud je uputio i na čl. 43. st. 21. Zakona, prema kojemu se na odnose vjerovnika koji nisu regulirani čl. 43. na odgovarajući način primjenjuju odredbe SZ-a koje se odnose na stečajni plan. Tim odredbama, između ostalog, propisano je da se stečajnim planom može odstupiti od zakonskih odredaba o unovčenju i raspodjeli mase te da učinci stečajnog plana ne moraju biti jednaki prema svim vjerovnicima koji se razvrstavaju u skupine (sukladno čl. 29. st. 2. Zakona, vjerovnici se razvrstavaju u skupine prema svojim tražbinama).

U odnosu na te prigovore u svezi s položajem vjerovnika Sud je naglasio primarni cilj Zakona, a to je zaštita održivosti poslovanja trgovačkog društva od sistemskoj značaja, pa da se time stvaraju i pretpostavke za što uspješnije namirenje vjerovnika. Održavanje kontinuiteta poslovanja i zaposlenosti dužnika nužna je pretpostavka za očuvanje ekonomske vrijednosti poslovanja i efektivne supstance dužnika o kojoj vjerovnici tijekom postupka izvanredne uprave imaju priliku postići nagodbu (toč. 40.4. obrazloženja Rješenja).

Nadalje, da se u postupku izvanredne uprave na odgovarajući način generalno primjenjuju postupovna pravila SZ-a (ako Zakonom nije drukčije propisano), dok se materijalne odredbe SZ-a primjenjuju samo ako je Zakonom njihova primjena izričito propisana. To znači da se odredbe o materijalnoj konsolidaciji grupe društava iz čl. 391. st. 4. al. 2. i 3. SZ-a - Nar. nov., br. 75/15) ne primjenjuju u postupku izvanredne uprave.

Uz navedeno, da vjerovnici u zaštiti svojih prava i interesa mogu tražiti da sud preispita valjanost sklopljene nagodbe. Tako će, prema st. 16. čl. 43. Zakona, sud uskratiti potvrdu nagodbe:

- ako su bitno povrijeđeni propisi o sadržaju nagodbe i postupanju pri njezinoj izradi i donošenju, kao i o prihvatu od vjerovnika, osim ako se ti nedostatci mogu otkloniti ili

- ako je prihvat nagodbe postignut na nedopušten način. 

Pri tome, da se mora imati na umu i činjenica da je sud pri odlučivanju o uskrati potvrde nagodbe vezan općim pravilima parničnog postupka o neuvažavanju raspolaganja stranaka koja su u suprotnosti s prisilnim propisima i pravilima javnog morala (čl. 3. st. 3. Zakona o parničnim postupku; čl. 8. Zakona, u vezi s čl. 10. SZ-a).

Konačno, da je u ovom slučaju riječ o mjeri ograničenog trajanja, pa su i ograničenja pojedinih prava vjerovnika u postupku izvanredne uprave samo privremena. Ona traju do trenutka sklapanja nagodbe odnosno do trenutka kada se, na temelju čl. 45. Zakona, odluči otvoriti stečajni postupak nad dužnikom. Pravne ili fizičke osobe na koje se odnosi propisana zabrana pokretanja i vođenja postupaka imaju mogućnost sudjelovati u postupku kao vjerovnici, a u slučaju nesklapanja nagodbe imaju mogućnost pokretanja redovitih sudskih postupaka. Nadalje, čl. 12. st. 7. Zakona obvezuje izvanrednog povjerenika na plaćanje obveza iz redovitog poslovanja, unatoč tomu što vjerovnici tih tražbina (privremeno) ne mogu ostvarivati svoje tražbine sudskim putem (toč. 40.7. obrazloženja Rješenja). 

U odnosu na prigovore pojedinih predlagatelja u svezi s ograničenjem prava vlasništva i poduzetničkih sloboda izlučnih i razlučnih vjerovnika uskratom ostvarivanja legitimnog prava na odvojeno namirenje, Sud je ponovio da su navedena ograničenja privremene naravi (dvanaest /12/ odnosno petnaest /15/ mjeseci). To da se, s obzirom na legitiman cilj Zakona, ne može ocijeniti nerazmjernim u odnosu na koristi koje vjerovnici imaju od njegove primjene. Ako, pak, ne dođe do sklapanja nagodbe te se nad dužnikom otvori stečajni postupak, nema zapreke da izlučni i razlučni vjerovnici ostvare svoje pravo na odvojeno namirenje.

Sud je uzeo u obzir i dosadašnje učinke postupka izvanredne uprave nad koncernom Agrokor, koji pokazuju da su se mali dobavljači uspjeli u cijelosti naplatiti, dok je srednjim i velikim dobavljačima dosada, prosječno, isplaćeno 40 % duga (uključujući iznos iz trgovinskog kredita za dobavljače s refinanciranjem), odnosno 50 % duga s uračunanim graničnim dugom (v. toč. 34. obrazloženja ovog Rješenja).

U ocjeni osnovanosti prigovora pojedinih predlagatelja da u postupku izvanredne uprave vjerovnicima nije osigurana odgovarajuća (dostatna) sudska zaštita, to jest da nemaju pravo žalbe ili prigovora na postupke i rad izvanrednog povjerenika, Sud pošao je od toga da je postupak izvanredne uprave izvanparnični sudski postupak s posebnim ciljem, kao i da je čl. 10. Zakona propisano da je sud u postupku izvanredne uprave ovlašten poduzimati sve radnje i donositi sve odluke koje nisu zakonom izričito dane u nadležnost nekog drugog tijela.

Proizlazi, dakle, da je u postupku izvanredne uprave nadležnost suda univerzalna. Drugim riječima, da je sud ovlašten poduzimati sve radnje i donositi sve odluke koje nisu Zakonom izričito dane u nadležnost nekog drugog tijela. Pojedinim odredbama Zakona sudu je izrijekom dana isključiva nadležnost te je on, primjerice, nadležan nadzirati rad izvanrednog povjerenika (čl. 14. Zakona); može opozvati ili imenovati novog izvanrednog povjerenika u bilo koje doba tijekom postupka (čl. 15. Zakona); donosi rješenje o otvaranju postupka izvanredne uprave i odluku o imenovanju izvanrednog povjerenika, osim ako utvrdi da neki od uvjeta iz čl. 4. Zakona nije ispunjen (čl. 24. st. 3. Zakona); donosi rješenje o utvrđenim i osporenim tražbinama te o upućivanju na parnični postupak radi osporavanja odnosno utvrđivanja tražbina (čl. 33. st. 2. Zakona); na prijedlog izvanrednog povjerenika utvrđuje popis vjerovnika i prava glasa koja im pripadaju na ročištu (čl. 43. st. 10. Zakona); donosi rješenje kojim se potvrđuje ili uskraćuje potvrda nagodbe (čl. 43. st. 15. i 16. Zakona); donosi rješenje o okončanju postupka izvanredne uprave i otvaranju stečaja (čl. 45. st. 1. Zakona; toč. 40.10. obrazloženja Rješenja).

Sudu pripadaju i ovlasti koje proizlaze iz odgovarajuće primjene SZ-a (primjerice, odlučivanje o prigovorima na rad povjerenika ili drugih nadležnih tijela postupka izvanredne uprave i slično). 

Nadalje, protiv svih odluka prvostupanjskog suda vjerovnicima je osiguran redoviti i devolutivni pravni lijek (žalba). Zakonom je predviđena objava svih sudskih odluka na mrežnoj stranici e-Oglasna ploča, dok je svim sudionicima u postupku izvanredne uprave omogućen uvid u sudski spis.

Konačno, kao i u stečajnom postupku, u postupku izvanredne uprave osigurano je pravo sudca koji vodi postupak izvanredne uprave, da sudjeluje na svim sjednicama privremenog i stalnog vjerovničkog vijeća. Odluka o tome hoće li to svoje pravo iskoristiti, isključivo je u rukama sudca. 

Zaključujući, Sud ocijenio je da osporena mjera (Zakon) ne predstavlja prekomjeran teret za vjerovnike te da ispunjava zahtjeve razmjernosti iz čl. 16. Ustava.

U odnosu na ostale prigovore, Sud nije prihvatio ni prigovore u odnosu na (ne)suglasnost nekih odredaba Zakona s ustavnim jamstvom prava vlasništva (čl. 48. st. 1. Ustava) te zaštitom poduzetničkih i tržišnih sloboda (čl. 49. st. 1. i čl. 50. st. 2. Ustava). Pri tome je Sud ponovio svoja načelna stajališta da poduzetnička sloboda nije apsolutna, već da se može iznimno ograničiti zakonom, a ograničenje mora imati legitiman cilj (u javnom interesu) i biti razmjerno cilju koji se ograničenjem želio postići^[10].

Konačno, Sud je, uzimajući u obzir da je riječ o ograničenju privremenog trajanja (može trajati dvanaest, a maksimalno petnaest mjeseci), ocijenio da je ono razmjerno legitimnom cilju koji se njegovim ograničenjem želio postići. 

Sud nije prihvatio ni prigovore da Zakon predstavlja povredu EU prava o državnim potporama^[11].

Sud, međutim, nije razmatrao istaknute prigovore da Zakon nije u skladu s pravnom stečevinom EU.

Početkom stoljeća i milenija Sjedinjene Američke Države doživjele su najveći bankrot neke kompanije u svojoj povijesti. U prosincu te, 2001., godine bankrotirala je brzorastuća teksaška energetska kompanija, koja se dotle u svega petnaest godina munjevito bila popela na osamnaesto mjesto po veličini svih američkih tvrtki. Samo nekoliko dana prije kraha vodeći menadžeri podijelili su sebi bonus u vrijednosti od oko 55 milijuna dolara. Propast kompanije ostavila je bez posla (svega!) oko 4.500 namještenika, ali su desetci tisuća investitora ostali kratkih rukava nakon što se vrijednost Enronovih akcija srozala na tristošezdesetinu donedavne vrijednosti. Otkrilo se tada da je Enron godinama zavaravao svoje poslovne partnere i investitore prikazujući u poslovnim knjigama lažne podatke te prebacujući dugove na razne ad hoc kompanije sa zasjenjenim poslovnim knjigama. Lažni podatci stvorili su bili sliku nestvarnog boniteta te su omogućili kompaniji lako dobivanje velikih kredita. Njezin predsjednik Kenneth Lay bio je optužen za sudjelovanje u zavjeri, krivotvorenje financijskih izvješća i davanje lažnih izjava o financijskom stanju u tvrtki. Prijetila mu je zatvorska kazna od 175 godina zatvora uz novčanu kaznu od blizu šest milijuna dolara. Fatalan srčani napad preduhitrio je planirano izricanje presude. 

Dvije godine kasnije Europa je dobila svoj Enron u osobi (pravnoj) talijanskog diva Parmalat. On je u svojoj ukupnosti zapošljavao podosta više od Enrona - oko 30.000 ljudi (i opet: svega!). Parmalatov capo, Calisto Tanzi, također skrivao je pravo financijsko stanje koristeći mrežu off-shore kompanija i stvarajući sliku prividne likvidnosti. Parmalatova prosinačka slika te, 2003. godine pokazivala je likvidnost tešku 4 milijarde eura, ali istovremeno kompanija nije uspjela isplatiti niti dužne kamate za emitirane obveznice u visini od svega 150 milijuna eura. Na sumnju je navodilo uporno daljnje emitiranje obveznica (dakle, zaduživanje kompanije) usprkos navodnoj velikoj likvidnosti. Vlada Silvija Berlusconija intervenirala je uredbom (ona svojim nadimkom asocira na brodski pojas za spašavanje, salva-gente - 'decreto/legge salva-imprese'!), koja omogućava kompanijama koje se nađu u iznenadnim velikim problemima da zatraže dodjelu izvanrednog upravitelja. On tada djeluje u posebnim uvjetima, koji omogućavaju izbjegavanje brzog stečaja i možebitan oporavak. Uz opasnost potonuća Parmalata prijetila je i propast više od 100 tisuća malih ulagača. Upravu kompanije tada je preuzeo Enrico Bondi, James Bond talijanskoga kriznog gospodarstva. Nakon dvije godine Parmalat se uspio vratiti na burzu, a nakon daljnjih šest godina preuzeo ga je francuski div Lactalis i danas uspješno posluje, dok se njegov nekadašnji vlasnik i zapovjednik »odmara«.

Vidimo li u opisanim slučajevima neke sličnosti s aktualnim hrvatskim? Nema dvojbe da sličnosti postoje, ali hrvatski slučaj razlikuju uporni pokušaji smještanja margina u središte, suvremenim rječnikom političke svakodnevice rečeno - u fokus, problema. 

Ustavnosudsko davanje zelenog svjetla nastavku života Zakona smiruje taj dio tenzija. U članku smo pokušali sažeti argumentaciju predlagatelja i Ustavnoga suda. U obrazloženju odluke (Rješenja) dominira ocjena o legitimnom cilju Zakona i o ispunjavanju ustavnog kriterija razmjernosti iz čl. 16. Ustava RH^[12]. U tom smislu, a u prilog ustavnosti Zakona, već je na stranicama Informatora objavljen rad docenta dr. sc. Mate Palića, uz zaključak da je uz postojanje neupitnog legitimnog cilja, vrlo jasne i promišljene proporcionalnosti u postupanju i zakonske regulative potpuno ustavnopravno prihvatljivo normativno uređenje opisano u Lex Agrocoriana^[13]. 

Od europskih sudova Zakon je za sada dobio prolaznu ocjenu pred britanskim sudom, ali i očekivano neprolaznu pred slovenskim. 

U ustavnosudskom postupku bilo je i prigovora da su neke odredbe Zakona u protivnosti s EU pravom o državnim potporama. Sud te prigovore nije razmatrao, s obrazloženjem da je ocjena možebitne neusklađenosti nacionalnog zakonodavca (ovdje Zakona) s pravnom stečevinom EU u nadležnosti Suda Europske unije. Ne mislimo da Ustavni sud ne bi mogao u sklopu ocjene ustavnosti nekog zakona razmotriti i njegovu sukladnost s EU pravnom stečevinom. On bi mogao i zatražiti tumačenje u tom smislu od Suda EU (request for a preliminary ruling, prema čl. 267. TFEU-a). No, to otvara načelno pitanje ustavnosudske kontrole u kontekstu prava EU. U svakom slučaju, kad je riječ o Zakonu, taj bi postupak već iz vremenskih razloga bio promašen. I u ranijem slučaju u praksi Suda, nakon što je podnositelj ustavne tužbe (radilo se o tzv. konkretnoj provjeri ustavnosti u svezi s europskim uhidbenim nalogom) izričito predložio obraćanje Sudu Europske unije, Ustavni je sud to izbjegao, navodeći da »Dok Sud EU eventualno ne odredi drugačije mjerilo, Ustavni sud u pitanjima vezanim uz europski uhidbeni nalog prihvaća značenje 'flagrantne uskrate pravičnog suđenja' kako ga je odredio ESLJP u predmetu Ahorugeze protiv Švedske (presuda, 27. listopada 2011., zahtjev br. 37075/09, §§ 114-115.)« (iz toč. 11.2. Odluke)^[14].

Bilo kako bilo, Lex Agrocoriana uspješno je prošla test inicijacije i postala je punopravan član zajednice hrvatskog zakonodavstva, usprkos tome što je ugledala svjetlo dana kao velika ekonomsko-financijsko-pravna improvizacija, kako je neki hvale, a drugi kritiziraju. Ipak, treba priznati, imala je svoj uzor u talijanskom Legge salvaimprese.

Nema sumnje da Zakon nije savršen te da je poželjna njegova dorada. U tu svrhu dobrodošla je svaka konstruktivna kritika i sugestija, pa i ona koja se može naći u neprihvaćenim prijedlozima za ustavnosudsku kontrolu, kao i u izdvojenim mišljenjima troje sudaca.

No, budući da Zakon nije sam sebi cilj, treba se nadati da će i na provedbenom planu, u ovoj premijernoj izvedbi, imati svoj happy end(ing) poput apeninskog susjeda Parmalata. Istovremeno, možemo poželjeti da Zakon bude što manje u primjeni, barem u doglednom vremenu.

[1] Zakon o postupku izvanredne uprave u trgovačkim društvima od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku (Nar. nov., br. 32/17 - u nastavku teksta i Lex Agrokor, te ZPIU, ili Zakon).
[2] Stečajni zakon (Nar. nov., br. 71/15 - u nastavku teksta: SZ), Zakon o financijskom poslovanju i predstečajnoj nagodbi (Nar. nov., br. 108/12, 144/12, 81/13, 112/13, 71/15 i 78/15 - u nastavku teksta: ZFPPSN).
[3] Rješenje Ustavnog suda RH broj od 2. svibnja 2018., objavljeno u Nar. nov., br. 43/18 od 11. svibnja 2018.
[4] Poslovnik Hrvatskog sabora (Nar. nov., br. 81/13,113/16, 69/17 i 29/18).
[5] »Hrvatski sabor slobodan je izabrati gospodarsku politiku za pozitivno ostvarivanje gospodarskih i socijalnih prava iz Ustava Republike Hrvatske. Ustav Republike Hrvatske ne jamči ni neutralnost izvršne i zakonodavne vlasti na području gospodarske politike, ni socijalno tržišno gospodarstvo koje bi isključivo podlijegalo pravilima koja poštuju tržišne mehanizme.1. Ekonomska neutralnost ustava glavna je tema na području odnosa ustava i ekonomije u poredbenom ustavnom pravu liberalnih demokracija. Preciznije, neutralnost (tolerancija) ustava i ustavnih sudaca prema gospodarskim politikama zakonodavca, uz priznanje parlamentarne i vladine odgovornosti za gospodarstvo. Neutralnost ustava treba razumjeti kao 'otvaranje' ustava za različite izbore gospodarskih politika, slobodu zakonodavca u pozitivnom ostvarivanju gospodarskih i socijalnih prava, u kontekstu ustava u ekonomskom značenju - aktualnog gospodarskog ustroja tržišnog gospodarstva. Potrebno je razlikovati naklonost ustavnih sudaca prema zakonodavcu od naklonosti prema ustavu. Ograničena ustavnosudska kontrola nad zakonodavcem ne odražava doktrinarni stav pasivnosti prema parlamentima, već predstavlja izraz ekonomskog ustava koji se zalaže za aktivnu ulogu država u gospodarstvu gdje sudovi smatraju da države mogu slijediti vrlo široke ciljeve u javnom interesu, uključujući interese široko shvaćene gospodarske politike.Ekonomska neutralnost ustava intelektualna je i politička stečevina ustavnih sudova u trenutku kada se otkrije neprikladnost prvotnog značenja ekonomske neutralnosti liberalne države s doktrinom prema kojoj su institucije tržišta izgrađene iz prirodnog prava kao smjernice prema kojoj će biti moguće odmjeriti ekonomsko djelovanje države. Riječ je o odbijanju sudbenog prihvaćanja takve koncepcije i transformaciji odbijanja uz tvrdnju da ustav ne određuje ni jednu ekonomsku doktrinu ni sustav ili smjer ekonomske politike, jer sve što je navedeno potječe od zakonodavca.«
[6] U Rješenju Suda, pod toč. 20., podrobno su navedeni podatci iz očitovanja Vlade u kojima je na primjeru koncerna Agrokor, radi njegove veličine, teritorijalne rasprostranjenosti i povezanosti poslovanja s velikim brojem drugih pravnih subjekata, obrazložila nužnost donošenja Zakona radi preveniranja prelijevanja krize u poslovanju tog koncerna na gospodarstvo Republike Hrvatske.
[7] Prema očitovanju Vlade, donošenjem Zakona želio se ostvariti sljedeći cilj:- očuvanje stabilnosti i održivosti gospodarskog sustava i sustava javnih financija restrukturiranjem dužnika (trgovačkog društva od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku) u slučaju njegove nesolventnosti i nelikvidnosti- maksimalno povećanje ukupne vrijednost imovine dužnika radi osiguranja namirenja tražbina vjerovnika u što većem iznosu- zaštita odnosno sprječavanje stečaja drugih poduzetnika (posebno mikro, malih i srednjih), obrtnika i poljoprivrednih proizvođača u svojstvu dobavljača roba i usluga- sprječavanje gubitka radnih mjesta otvaranjem (pred)stečajnih postupaka i stvaranjem novih izdataka za državni proračun (rashodi državnog proračuna povećali bi se, jer bi se naknada plaće otpuštenih zaposlenika namirivala iz državnog proračuna)- izbjegavanje novih izdataka koji bi za državni proračun nastali otvaranjem stečajnih postupaka- održanje postojećih i stvaranje novih i kvalitetnih radnih mjesta, stvaranje uvjeta za razvoj i održivost učinkovitog, razvijenog i uređenog tržišta rada- osiguranje trajnoga gospodarskog rasta.Zatim, da je Zakon potrebno donijeti i radi usklađivanja s obvezama koje za Republiku Hrvatsku proizlaze iz članstva u Europskoj uniji. Naime, svaka država članica Europske unije dužna je pratiti i usklađivati svoje nacionalno zakonodavstvo s pravnom stečevinom Europske unije (čl. 141.c Ustava), pa tako i na području insolvencijskog prava.
[8]Mjerodavni dio Preporuke glasi:»(16) Okvirom bi se restrukturiranja trebalo omogućiti dužnicima da svoje financijske poteškoće rješavaju u ranoj fazi, dok je moguće spriječiti stečaj i osigurati nastavak poslovanja. ...(17) U svrhu promicanja efikasnosti, kraćih odgoda i smanjenja troškova, nacionalni bi preventivni okviri restrukturiranja trebali uključiti fleksibilne postupke kojima se sudski postupci ograničavaju na slučajeve gdje su neophodni i razmjerni zaštiti prava vjerovnika i drugih zainteresiranih strana koji će vjerojatno biti zahvaćeni ...(18) Dužnik bi od suda treba moći zatražiti odgodu provedbe ovrhe i obustavu stečajnih postupaka ...(19) Kako bi se osiguralo da je umanjenje prava vjerovnika razmjerno koristima od restrukturiranja i da je vjerovnicima na raspolaganju učinkovit pravni lijek neophodna je sudska potvrda plana restrukturiranja ...«Postupak restrukturiranja opisan je u III. dijelu Preporuke koja glasi:»6. Dužnicima bi na raspolaganju trebao postojati okvir kojim bi im se omogućilo restrukturiranje poslovanja u cilju sprječavanja stečaja. Okvir bi trebao sadržavati sljedeće elemente:(...)(e) novo financiranje, koje je neophodno za provedbu plana restrukturiranja, ne bi trebalo proglasiti ništavnim, poništivim ili neizvršivim kao čin koji je štetan za opću vjerovničku masu.(...)7. Postupak restrukturiranja ne bi trebao biti skup ni dug i trebao bi biti fleksibilan, tako da se više koraka može poduzeti izvansudskim putem. Uključenost bi sudova trebala biti ograničena na slučajeve gdje je neophodna i razmjerna zaštita prava vjerovnika i drugih zainteresiranih strana zahvaćenih planom restrukturiranja.«
[9] »Primjerice, Italija posljednjih 15 godina dopunjava krizno insolvencijsko zakonodavstvo za strateška društva, nakon krize Parmalata mijenja Lex Marzano o izvanrednoj upravi (Law Decree No. 347/2003 za društva koja imaju najmanje 1000 zaposlenih (kasnije 500) i dug veći od 1 milijarde eura), zbog Alitaliae donosi Law Decree No. 134/2008., potom LawDecree no. 1/2015. zbog druge najveće industrije čelika u Europi, ILVA-e u vlasništvu obitelji Riva. U slučaju grupe društava, kada je vladajuće društvo prihvaćeno u postupak izvanredne uprave (Lex Marzano), druga društva grupe mogu biti uključena u isti postupak, iako ne ispunjavaju kriterije pristupa.«
[10] Više o tome u toč. 44. obrazloženja Rješenja.
[11] Više o tome u toč. 45. obrazloženja Rješenja, a u odnosu na praksu Ustavnoga suda u svezi s provjerom EU prava - komentar infra, pod 4. Zaključno, 4.2.
[12] Članak 16. Ustava RH glasi: »Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.«
[13] Mato Palić, Katedra ustavnog prava Pravnog fakulteta u Osijeku - O ustavnosti Zakona o postupku izvanredne uprave …, Informator, br. 6466 od 17. travnja 2017., str. 1-3.
[14] Odluka je ustavna tužba odbijena, br. U-III-351/2014 od 24. siječnja 2014. (Nar. nov., br. 15/14 od 6. veljače 2014.)