1. Uvodne napomene
Presuda Suda pravde Europske unije (u nastavku teksta: Sud) u predmetu C-601/13^[1] potvrdila je da EU Direktive o javnoj nabavi ne sprječavaju naručitelja da primjenjuje kriterije za dodjelu ugovora u fazi pregleda i ocjene ponuda, a koji se usredotočuju na sastav, iskustvo i kvalifikacije tima koji je predložio ponuditelj u svojoj ponudi kojom pruža intelektualne usluge. Nesigurnost koja se do sada pojavljivala na ovu temu izazvana je prijašnjom presudom Suda u predmetu Lianakis^[2] iz 2008. godine. Presuda, kao i mišljenje nezavisnog odvjetnika, u predmetu C-601/13, koji obrađujemo,u svezi sa specifičnim odredbama nove Direktive o javnoj nabavi iz 2014. godine, trebale bi jednom zauvijek riješiti tu dvojbu.

2. Činjenično stanje
Zahtjev za prethodnu odluku odnosio se na tumačenje članaka 44.-48. i 53. Direktive Europskog parlamenta i Vijeća 2004/18/EZ od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama. Zahtjev je upućen u okviru spora između žalitelja Ambisiga - Ambiente e Sistemas de Informação Geográfica SA (u nastavku teksta: Ambisig) i naručitelja Nersanta - Associação Empresarial da Região de Santarém (u nastavku teksta: Nersant) u povodu odluke Nersanta da dodijeli Iberscalu-Consultores Lda (u nastavku teksta: Iberscal), a ne Ambisigu, ugovor o isporuci usluga obrazovanja i savjetovanja.

Pozivom na nadmetanje Nersant je započeo postupak javne nabave radi nabave usluga obrazovanja i savjetovanja s ciljem ostvarenja projekta pod nazivom »Move PME, područje kvalitete, okoliša i sigurnosti i zdravlja na poslu, sigurnost hrane Moyen-Tage – PME«. Točkom 5. toga poziva na nadmetanje bilo je određeno da će se ugovor sklopiti prema kriteriju ekonomski najpovoljnije ponude, određene uzimajući u obzir sljedeće čimbenike (s napomenom da će se prednost dati ponudi koja dobije najvišu ocjenu):

A. Ocjena tima: 40 % - određuje se uzimajući u obzir sastav tima, dokazano iskustvo i analizu životopisa

B. Kvaliteta i prednosti ponuđene robe, radova ili usluga: 55 %

i) opća ocjena predložene strukture, uključujući program radova: od 0 do 20 %

ii) opis tehnika koje će se koristiti i metoda djelovanja: od 0 do 15 %

iii) opis metoda provjere i kontrole kvalitete posla u okviru različitih područja djelovanja: od 0 do 20 %

C. Ukupna cijena: 5 %.

Ambisig je dostavio ponudu, no ocjenjivački sud za dodjelu toga ugovora rangirao je Iberscal na prvo mjesto. Ambisig je zatražio korištenje svojeg prava na prethodno saslušanje, ističući činjenicu da se u predmetnom pozivu na nadmetanje u brojnim kriterijima za ocjenjivanje nalazio element u svezi s ocjenjivanjem tima zaduženog za izvršenje ugovora, propisan u točki 5. A. toga poziva. U svojem konačnom izvješću ocjenjivački sud odbio je argumente koje je podnio Ambisig, u prilog svojem zahtjevu za prethodno saslušanje. Taj ocjenjivački sud smatrao je da je cilj elementa propisanog u točki 5. A. poziva na nadmetanje ocjenjivanje »konkretnog tehničkog tima koji ponuditelj predlaže za dodjelu poslova koje treba isporučiti«, a »tehničko iskustvo predloženog tima [bilo bi], u predmetnom slučaju, bitno obilježje ponude, a ne obilježje ponuditelja«. Naručitelj je donio odluku o odabiru i u konačnici dodijelio ugovor o javnoj nabavi ponuditelju Iberscal, a na što je Ambising uložio žalbu koja je bila odbijena. Ambisig je protiv te presude podnio tužbu Visokom upravnom sudu, tvrdeći u bitnome da je element propisan točkom 5. A. poziva na nadmetanje bio nezakonit.

3. Prethodno pitanje i odluka Suda
U tim okolnostima Visoki upravni sud odlučio je prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:

Zahtjevom za prethodnu odluku, u bìti, pita se je li članak 53. stavak 1. točka (a) Direktive 2004/18^[3] protivan tome da javni naručitelj uspostavi, za provedbu javne nabave intelektualnih usluga, kriterij za dodjelu koji omogućuje ocjenjivanje kvalitete timova koje konkretno predlože ponuditelji za izvršenje toga ugovora, a koji uzima u obzir sastav tima kao i iskustvo i životopis njegovih članova. Visoki upravni sud, koji je uputio zahtjev, smatrao je da je potrebno postaviti to pitanje zbog proturječja koje postoji između, s jedne strane, prakse Suda o provjeri sposobnosti gospodarskih subjekata da izvrše ugovor i kriterijima za dodjelu ugovora, kako proizlazi iz presude Lianakis i dr.^[4], i s druge strane, prijedloga Komisije o reformi pravila postupka provedbe javne nabave i činjenice da je kvaliteta jedan od kriterija za dodjelu propisanih člankom 53. stavak 1. točka (a) Direktive 2004/18, koji može biti vezan uz sastav tima, iskustvo i životopis njegovih članova kojima se povjerava izvršenje sklopljenog ugovora.

Kriteriji koje mogu uzeti u obzir javni naručitelji da bi odredili ekonomski najpovoljniju ponudu, nisu taksativno navedeni u članku 53. Direktive 2004/18, što znači da ta odredba ostavlja javnim naručiteljima izbor kriterija za dodjelu ugovora koje će uzeti u obzir. Međutim, taj izbor može se odnositi samo na kriterije čija je namjena odrediti ekonomski najpovoljniju ponudu. U tu svrhu, članak 53. stavak 1. točka (a) Direktive 2004/18 izričito nalaže da kriteriji za dodjelu budu povezani s predmetom ugovora.

Prije svega, svakako treba istaknuti da je važno razlikovati kriterije za odabir i kriterije za dodjelu ugovora. Dok se odabir ponuditelja tiče njegove osobne situacije i njegove sposobnosti da obavlja predmetnu poslovnu djelatnost, ugovor se dodjeljuje ponuditelju koji ponudi, sa stajališta javnog naručitelja, ekonomski najpovoljniju ponudu (čl. 53. st. 1. toč. (a) Direktive 2004/18) ili koji predloži najnižu cijenu (st. 1. toč. (b) istog članka)^[5]. Drugim riječima, logično je da se u trenutku dodjele ugovora ne ocjenjuje (ili ne više) ponuditelj, nego njegova ponuda.

Prema članku 53. stavak 1. točka (a) Direktive 2004/18, »ekonomski najpovoljnija ponuda« utvrđuje se »sa stajališta javnog naručitelja« i tako dodjeljuje tom javnom naručitelju veći diskrecijski prostor. Nadalje, u uvodnoj izjavi spomenute Direktive stoji da, u slučajevima u kojima ugovor treba dodijeliti ponuditelju koji podnese ekonomski najpovoljniju ponudu, treba odrediti ponudu »koja nudi najbolju vrijednost za novac«, čime se osnažuje važnost kvalitete među kriterijima za dodjelu ugovora. Kako bi to učinili, naručitelji određuju ekonomske i kvalitativne kriterije, koji, kao cjelina, moraju omogućiti pronalaženje ekonomski najpovoljnije ponude. Određivanje tih kriterija ovisi o predmetu ugovora jer oni moraju omogućiti procjenu razine izvedbe koju je ponudio svaki ponuditelj u svjetlu predmeta ugovora, kako je definirano u tehničkim specifikacijama te omogućiti mjerenje vrijednosti za novac svake ponude. To znači da bi, kad su specifična svojstva i kvalitete osoblja presudan element u ekonomskoj vrijednosti ponude, neovlaštena zamjena bilo kojeg člana iz predloženog tima tijekom izvršavanja ugovora sa stajališta javnog naručitelja snizila tu vrijednost. Naime, stručno iskustvo osoblja određenog da izvrši ugovor izravno utječe na kvalitetu usluga koje obavlja to osoblje.

Kvaliteta izvršenja ugovora može u značajnoj mjeri ovisiti o »profesionalnoj vrijednosti« osoba zaduženih za izvršenje, a koju čine njihovo profesionalno iskustvo i obrazovanje. To je osobito slučaj kada je predmet ugovora intelektualna usluga i odnosi se, kao u predmetnom slučaju, na usluge obrazovanja i savjetovanja. Kada takav ugovor treba izvršiti tim, sposobnosti i iskustvo njegovih članova odlučujući su za ocjenu profesionalne kvalitete toga tima.^[6] Odnosno, neosporivo je da se u ugovorima o intelektualnim uslugama ne ispituje samo sposobnost ponuditelja, nego i sposobnost i iskustvo osoblja koje će biti zaduženo za obavljanje tih usluga, odnosno »ključnog osoblja« koje je navedeno u ponudi. Vještine, iskustvo i ukupna učinkovitost radnog tima, stoga, značajke su svojstvene ponudi usluga, kao što su one u glavnom predmetu, ako čine dio procjene kvalitete ponude, a ne ekonomske, tehničke ili stručne prikladnosti ponuditelja da bi osiguralo kvalitetno izvršenje ugovora. 

Slijedom navedenoga, Sud je donio sljedeću presudu:

Što se tiče hrvatskog propisa o javnoj nabavi, on je gotovo identičan onome što je propisano Direktivom 2004/18. Prema članku 81. stavcima 1. i 2. Zakona o javnoj nabavi^[7], kriteriji za odabir ponude su: a) ako se odabire ekonomski najpovoljnija ponuda sa stajališta javnog naručitelja, različiti kriteriji povezani s predmetom nabave, primjerice: kvaliteta, cijena, tehničke prednosti, estetske i funkcionalne osobine, ekološke osobine, operativni troškovi, ekonomičnost, usluga nakon prodaje i tehnička pomoć, datum isporuke i rok isporuke ili rok izvršenja, ili b) najniža cijena. Ako se odabire ekonomski najpovoljnija ponuda, javni naručitelj mora u pozivu na nadmetanje ili u dokumentaciji za nadmetanje odnosno u slučaju natjecateljskog dijaloga u opisnoj dokumentaciji, navesti relativnu važnost koju pridaje svakom pojedinom kriteriju. Te se važnosti mogu izraziti određivanjem raspona s odgovarajućom maksimalnom razlikom. Ako, prema mišljenju javnog naručitelja, iz dokazivih razloga nije moguće navesti relativnu važnost kriterija, javni naručitelj mora navesti sve kriterije prema redoslijedu, od najvažnijeg do najmanje važnog.

U praksi naručitelji rijetko provode nadmetanja s ekonomski najpovoljnijom ponudom kao kriterijem odabira^[8], pa je i praksa Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave po tom pitanju vrlo skromna, a još je skromnija kada se radi o intelektualnim uslugama kao predmetu nabave. Ne samo to, već se ta praksa odnosi uglavnom na najjednostavnije (da ne kažemo krucijalne) pogreške naručitelja, poput uvažavanja dostavljenih dokaza koji su u suprotnosti s onime što je propisano dokumentacijom za nadmetanje ili sastavni dio zapisnika o pregledu i ocjeni ponuda nije bila analiza ponuda prema kriterijima za odabir, a ne na fine distinkcije koje su opisane u predmetu Suda koji je obrađen u ovome članku.

Tako, primjerice, u Rješenju KLASA: UP/II-034-02/15-01/361 od 2. lipnja 2015. predmet nabave bila je izrada studijske i projektne dokumentacije za prijavu izgradnje vodno-komunalne infrastrukture, naručitelj dokumentacijom za nadmetanje nije odredio da se potvrde kao reference za kriterij ekonomski najpovoljnije ponude moraju isključivo odnositi na vodno-komunalne pročišćivače, pa je neosnovano isključio potvrde žalitelja iz bodovanja samo iz razloga što se odnose na industrijske pročišćivače. U Rješenju KLASA: UP/II-034-02/14-01/863 od 25. rujna 2014. predmet nabave bila je usluga izrade studije izvedivosti i projektne aplikacije za sufinanciranje Regionalnog centra za gospodarenje otpadom sjeverozapadne Hrvatske iz EU fondova, a naručitelj je protivno dokumentaciji za nadmetanje u postupku pregleda i ocjene ponuda bodovao potvrdu o urednom ispunjenju ugovornih obveza odabranog ponuditelja (naime, ugovor iz navedene potvrde bio je još u tijeku). U Rješenju KLASA: UP/II-034-02/14-01/1168 od 14. siječnja 2015. radilo se o izradi studije izvedivosti multifunkcionalnih termi, a naručitelj je u zapisniku o pregledu i ocjeni ponuda naveo da se nakon pregleda i ocjene, tj. analize ponuda dodjeljuju bodovi, no zapisnik nije sadržavao nikakvu analizu. Budući da je Uredbom o načinu izrade i postupanju s dokumentacijom za nadmetanje i ponudama propisano da zapisnik o pregledu i ocjeni ponuda mora sadržavati analizu valjanih ponuda prema kriteriju za odabir, a Zakonom o javnoj nabavi da odluka o odabiru mora sadržavati obilježja i prednosti odabrane ponude, nije jasno na temelju čega je naručitelj po pojedinim komponentama ponuditeljima dodjeljivao bodove.^[9]

5. Nova Direktiva 2014/24/EU
Nova Direktiva 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ, koja je stupila na snagu nakon datuma nastanka činjenica u ovom postupku, nije primjenjiva. No, spomenut ćemo je ukratko ovdje radi boljeg razumijevanja cjelokupnog činjeničnog stanja, ali i da bismo vidjeli da se prilikom donošenja nove Direktive 2014/24 uzela u obzir dosadašnja praksa i problematika, sve u svrhu što boljeg, jasnijeg i preciznijeg definiranja novih odredaba Direktive.

Iz članka 67. stavak 2. točka (b) Direktive 2014/24/EU proizlazi da je zakonodavac EU ocijenio nužnim da se razjasne pravila o kojima je riječ u svim navedenim predmetima Suda u ovome članku. Prema toj odredbi, među kriterijima za dodjelu koje naručitelj može uzeti u obzir kako bi utvrdio ekonomski najpovoljniju ponudu, nalaze se: »organizacija, kvalifikacije i iskustvo osoblja angažiranog na izvršenju određenog ugovora, ako kvaliteta angažiranog osoblja može značajno utjecati na razinu uspješnosti izvršenja ugovora«. Tu odredbu pojašnjava uvodna izjava 94. te Direktive, u kojoj je navedeno sljedeće: »Ako je kvaliteta zaposlenog osoblja relevantna za razinu uspješnosti izvršenja ugovora, javni naručitelji također bi trebali biti u mogućnosti kao kriterij za dodjelu koristiti organizaciju, kvalifikacije i iskustvo osoblja angažiranog za izvršenje određenog ugovora jer to može utjecati na kvalitetu izvršenja ugovora i sukladno tome na ekonomsku vrijednost ponude. To bi, primjerice, mogao biti slučaj u ugovorima o intelektualnim uslugama, poput usluga savjetovanja ili arhitektonskih usluga. Javni naručitelji koji koriste tu mogućnost trebali bi osigurati, odgovarajućom primjenom ugovornih sredstava, da osoblje angažirano za izvršenje ugovora udovoljava određenim kriterijima kvalitete te da takvo osoblje može biti zamijenjeno samo uz pristanak javnog naručitelja čime se osigurava da zamjensko osoblje pruža jednakovrijednu razinu kvalitete.« Namjera da se razjasne predmetna pravila u ovom slučaju već je izložena u prijedlogu direktive Europskog parlamenta i Vijeća o javnoj nabavi (COM(2011) 896 final). Naime, u njezinu obrazloženju stoji da »razlikovanje između odabira ponuditelja i dodjele ugovora, što je često uzrok pogrešaka i nerazumijevanja, sada je fleksibilnije na način da javnim naručiteljima omogućuje odlučivanje o najpraktičnijem tijeku postupka (npr., provjera kriterija za dodjelu prije kriterija za odabir) i da kao kriterij za dodjelu uzmu u obzir organizaciju i kvalitetu osoblja koje je namijenjeno za izvršenje ugovora«.

Potencijalno značajnu prepreku za naručitelje, koji u praksi rijetko provode nadmetanja s ekonomski najpovoljnijom ponudom kao kriterijem odabira, mogla bi biti činjenica da je člankom 67. stavak 1. Direktive 2014/24/EU, kao jedini kriterij za odabir ponude, na kojem naručitelji temelje dodjelu ugovora o javnoj nabavi, određena ekonomski najpovoljnija ponuda (ne dovodeći pritom u pitanje nacionalne zakone i druge propise o cijeni određene robe ili naknadi za određene usluge). No, ono što Direktiva 2014/24/EU ne postavlja nacionalnim zakonodavcima jesu zahtjevi glede dopuštenosti udjela elemenata nabavne cijene i ostalih elemenata koje naručitelj odluči vrednovati u ponudi. To znači da je zakonodavcu ostavljena mogućnost, ali ne i obveza, da propiše najveći dopušteni udjel cijene kao kriterija odabira u pojedinim vrstama nabave. Što će biti propisano novim izmjenama i dopunama Zakona o javnoj nabavi ili, pak, potpuno novim Zakonom o javnoj nabavi, ostaje nam vidjeti jer je prema Direktivi 2014/24/EU obveza usklađenja do 18. travnja 2016.

6. Zaključak
Članak 53. Direktive 2004/18 izričito spominje kvalitetu isporuke ili usluga kao jedan od kriterija koje javni naručitelj može uzeti u obzir. U tom se okviru članak 53. stavak 1. točka (a) Direktive 2004/18 poziva na ekonomski najpovoljniju ponudu sa stajališta javnog naručitelja, a ne na najpovoljniju ponudu s obzirom na apstraktne i objektivne kriterije. Javni naručitelj mora, dakle, imati mogućnost da za odabir ekonomski najpovoljnije ponude utvrdi elemente koji se moraju uzeti u obzir i čije će mu ispunjenje omogućiti odabir ekonomski najpovoljnije ponude s obzirom na njegove specifične potrebe. Ostvarivanje te mogućnosti usklađeno je s ciljevima Direktive 2004/18 samo kad su značajke i specifične odlike osoblja od kojega se tim sastoji presudan element ekonomske vrijednosti ponude koju ocjenjuje javni naručitelj, tako da bi neovlaštena zamjena jednog od članova predloženog tima tijekom izvršavanja ugovora, sa stajališta javnog naručitelja, snizila tu vrijednost.

[1] Puni naziv predmeta: Ambisig - Ambiente e Sistemas de Informação Geográfica SA v Nersant - Associação Empresarial da Região de Santarém, Núcleo Inicial - Formação e Consultoria Lda, ECLI:EU:C:2015:204. Presuda je od 26. ožujka 2015.
[2] Puni naziv predmeta: Emm. G. Lianakis AE, Sima Anonymi Techniki Etaireia Meleton kai Epivlepseon i Nikolaos Vlachopoulos v Dimos Alexandroupolis i drugi C-532/06, ECLI:EU:C:2008:40.
[3] Članak 53. Direktive 2004/18 propisuje: »1. Ne dovodeći u pitanje nacionalne zakone, propise ili upravne odredbe o plaćanju naknade za određene usluge, kriteriji na kojima javni naručitelji temelje sklapanje ugovora o javnoj nabavi su ili: a) ako se odabire ekonomski najpovoljnija ponuda sa stajališta javnog naručitelja, razni kriteriji vezani uz sadržaj dotičnog ugovora o javnoj nabavi, primjerice, kvaliteta, cijena, tehničke vrijednosti, estetske i funkcionalne osobine, ekološke osobine, operativni troškovi, ekonomičnost, usluga nakon prodaje i tehnička pomoć, datum isporuke i rok isporuke ili rok izvršenja ili …«
[4] Sudska praksa uspostavljena u presudi Lianakis i dr. odnosi se na tumačenje Direktive Vijeća 92/50/EEZ o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim uslugama, a ta je Direktiva ukinuta Direktivom 2004/18. Ta presuda ne isključuje to da javni naručitelj može, pod određenim uvjetima, odrediti i primijeniti kriterij poput onog iz prethodnog pitanja u fazi dodjele ugovora. Naime, ta se presuda odnosi na sastav i iskustvo ponuditelja općenito, a ne, kao u predmetnom slučaju, na sastav i iskustvo osoba koje čine određeni tim koji konkretno treba izvršiti ugovor.
[5] Prema praksi Suda u području postupka provedbe javne nabave, provjera sposobnosti ponuditelja da izvrše ugovore koji se dodjeljuju i dodjela tih ugovora, dvije su različite radnje. Čak i ako relevantne direktive ne isključuju da je provjeru sposobnosti ponuditelja i dodjelu ugovora moguće istodobno povezati, dvije radnje uređuju se različitim pravilima i ispunjavaju različite ciljeve. U tom kontekstu čl. 44. st. 1. Direktive 2004/18 predviđa da se dodjela ugovora obavlja nakon provjere sposobnosti ponuditelja u svezi s kriterijima koji se odnose na njihove ekonomske i financijske sposobnosti kao i na njihova stručna i tehnička znanja ili sposobnosti.
[6] Nezavisni odvjetnik Melchior Wathelet u svojem je mišljenju (od 18. prosinca 2014.) za ovaj predmet to objasnio ovako: »…tehnički tim koji su ponuditelji predstavili …, čiji je predmet obavljanje intelektualnih usluga kao što su u ovom slučaju usluge osposobljavanja i savjetovanja, aspekt je koji je suštinski vezan uz predmet ugovora, posebno uz njegovu kvalitetu, jer se tom ocjenom ni na koji način ne nastoji ocjenjivati apstraktna sposobnost ili prikladnost ponuditelja da izvrše ugovor, nego se nastoji ocijeniti ponuda, odnosno sredstva (u ovom slučaju ljudski resursi) koja su stvarno namijenjeni izvršenju tog ugovora. To se a fortiori primjenjuje u slučajevima složenih usluga, gdje osobito postoji uska veza između stručnih kvalifikacija osoblja i ekonomske vrijednosti ponuda. Naime, smatram (poput Komisije) da bi u određenim slučajevima javni naručitelj u zahtjevu za prikupljanje ponuda mogao precizirati da bi kvalifikacije i iskustvo osoblja namijenjenog za izvršavanje ugovora mogli odigrati presudnu ulogu u ocjeni ekonomske vrijednosti danih ponuda. Taj bi se kriterij, koji se odnosi na tehničke i stručne kvalifikacije članova tima zaduženog za izvršenje ugovora, mogao koristiti kada bi, s jedne strane, sama narav tog ugovora opravdala njegovo korištenje i, s druge strane, kada bi tim zadužen za njegovo izvršenje bio presudan za ekonomsku vrijednost koju javni naručitelj dodjeljuje svakoj ponudi. Kvalifikacije i iskustvo dotičnog osoblja uzimali bi se u obzir za ocjenjivanje ponuda i utvrđivanje koja od njih predstavlja najbolju vrijednost za novac.«
[7] Nar. nov., br. 90/11, 83/13, 143/13 i Odluka USRH, br. U-I-1678/2013 od 19. prosinca 2013. (Nar. nov., br. 13/14).
[8] Udjel kriterija ekonomski najpovoljnije ponude u ukupnom broju objava u 2013. godini je 0,95 %, dok vrijednosno sudjeluje s 2,43 % u ukupnoj vrijednosti javne nabave, a u 2014. godini u ukupnom broju objava 1,4 %, a vrijednosno 9,1 % (prema Statističkom izvješću o javnoj nabavi za 2013. godinu i Statističkom izvješću o javnoj nabavi za 2014. godinu Uprave za sustav javne nabave Ministarstva gospodarstva).
[9] Za više primjera rješenja Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave pogledati na www.dkom.hr.