Na mrežnoj stranici Vlade Republike Hrvatske objavljen je tekst Nacrta konačnog prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o parničnom postupku^[1].

Između ostalog predlaže se uvođenje novog instituta tzv. oglednog postupka. Predlagač je, među ostalim, u Nacrtu izmjena i dopuna Zakona o parničnom postupku naveo^[2]:

U konačnom prijedlogu ovog obrazloženja nema.

Koliko je zakonopisac evoluirao od 2016. do danas glede reguliranja oglednog postupka, zorno pokazuje sljedeća tablica:Tablica 1.

Predsjednik suda traži sjednicu sudskog odjela i ovisno o zaključku sjednice odjela, prijedlog pitanja važnog za jedinstvenu primjenu prava sa spisom predmeta dostavlja Vrhovnom sudu Republike Hrvatske (u nastavku teksta: VSRH) radi zauzimanja pravnog shvaćanja o tom pitanju.

Predsjednik VSRH-a traži očitovanje od svih predsjednika prvostupanjskih sudova o postojanju i broju takvih sporova te nakon prikupljenih podataka predmet daje na odlučivanje sjednici odjela VSRH-a, koja u roku 30 dana mora odlučiti o dopuštenosti prijedloga.

Ako sjednica odjela VSRH-a dopusti prijedlog, o pitanju važnom za jedinstvenu primjenu prava sjednica odjela VSRH-a odlučuje u daljnjem roku od 90 dana.

Prvostupanjski sudovi vezani su pravnim shvaćanjem VSRH-a.

Mišljenja smo da je predložena odredba ponajprije ustavnopravno upitna^[4].

Riječ je važnom i poželjnom institutu oglednog postupka radi rješavanja pitanja važnog za jedinstvenu primjenu prava i taj bi institut bio koristan, ali on svakako mora biti sukladan Ustavu RH i Zakonu o sudovima^[5].

Institut oglednog postupka u svojoj prirodi sam po sebi nije loš prijedlog, no ne na predloženi način. Osim što VSRH tim rješenjem na sebe preuzima velik rizik, polazeći od pretpostavke svoje nepogrješivosti, jer bi svi sudovi u identičnim predmetima bili vezani pravnim stajalištem VSRH-a, a općepoznato je da postoji nemali broj presuda toga istog suda u kojima su različita vijeća zauzimala različita, često i dijametralno različita, pravna stajališta u istoj pravnoj stvari. Dakle, postavlja se pitanje hoće li VSRH, prigodom odlučivanja u oglednom postupku, biti na visini zadaće.

Institut predloženog oglednog postupka radi rješavanja pravnog pitanja važan je novi institut koji se uvodi u parnični postupak. Međutim, krajnje je upitno zadire li se predloženim konceptom u ustavno pravo i dužnost sudova nižeg stupnja da sude, tj. oduzima li im se, nametanjem presedana VSRH-a i preskakanjem svih razina sudovanja, pravo da odlučuju o predmetu iz svoje nadležnosti.

U Republici Hrvatskoj propisan je višestupanjski način sudovanja, koji bi se time potpuno isključio i sva pravna pamet (sudska praksa) bila bi u izravnoj nadležnosti VSRH-a.

Riječ je o važnom i poželjnom institutu oglednog postupku radi rješavanja pitanja važnog za jedinstvenu primjenu prava. Taj bi institut mogao biti koristan, ali ponavljamo, ako je sukladan Ustavu RH i ZS-u.

Mišljenja smo da VSRH ne bi uopće smio zauzimati pravno stajalište o pitanju o kojem sudovi nižeg stupnja uopće nisu imali prilike odlučivati, jer bi u tom slučaju preuzeo funkciju suđenja umjesto tih sudova, što nije prihvatljivo. Ustav RH ne poznaje institut prethodnih pravnih mišljenja odnosno unaprijed zauzimanja pravnih shvaćanja, koja bi zauzimao VSRH, i to prije negoli sporne odnose razmotre i o njima odluče sudovi nižeg stupnja. Kada bi se i prihvatio presedanski sustav, odluka VSRH-a postala bi presedan tek kada bi on, kao najviši sud RH, u određenom predmetu zauzeo stajalište, i to tek nakon nižestupanjskih odluka. Stoga smatramo da je predloženo rješenje u proturječju s odredbama Ustava RH.

Mišljenja smo da bi u toj situaciji sudovi nižeg stupnja trebali donijeti određeni broj pravomoćnih presuda da bi se utvrdilo postoje li uopće razlike u suđenju. Tek u tom slučaju mogli bi se obratiti VSRH-u prijedlogom (revizijom) da zauzme krajnje pravno stajalište o prijeporu, a svi slični predmeti na nižim sudovima bili bi u prekidu do odluke VSRH-a.

Ako VSRH dobije samo prijedlog za rješavanje pitanja važnog za jedinstvenu primjenu prava, sukladno prijedlogu iz članka 105. Nacrta (čl. 502.k ZPP-a), on neće imati suprotstavljena pravna stajališta nižestupanjskih sudova te će biti u nemogućnosti ocjenjivati argumente kojima bi se inače vodili ti sudovi. Prijeti opasnost da u toj situaciji VSRH neće imati cjelovitu činjeničnu i pravnu podlogu za postupanje i donošenje odluke (prema čl. 502.lj ZPP-a).

Najveće zamjerke na Konačni prijedlog jesu:

1. da predložena norma nije dovoljno određena i precizna - Ne bi trebalo biti prijeporno da je zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme jedan od temeljnih elemenata načela vladavine prava (čl. 3. Ustava RH) i ključan za postanak i održanje legitimiteta pravnog poretka^[6].

2. da su predložene odredbe u proturječju s načelom vladavine prava - Načelo vladavine prava (čl. 3. Ustava RH) obvezuje svakoga pa i Hrvatski sabor. Zakonsko uređenje uvijek mora biti takvo da osigurava ostvarenje legitimnih ciljeva, pravnu sigurnost objektivnog pravnog poretka, određenost, pristupačnost, predvidljivost i pravnu izvjesnost normi, u skladu sa zahtjevima koji proizlaze iz vladavine prava^[7].

3. da je zakonska odredba kojom se uvodi novi pravni institut (kao ovdje ogledni postupak) nedorečena i nejasnog domašaja, stoga unosi neizvjesnost u pravne odnose i pravni položaj stranaka, čime ugrožava vladavinu prava i pravnu sigurnost^[8].

4. da je jedno od osnovnih obilježja vladavine prava načelo pravne sigurnosti koje je presudno za izgradnju povjerenja u sudski sustav, koje je ovim prijedlogom narušeno - Pravna sigurnost nalaže ispunjenje zahtjeva predvidljivosti, dostupnosti i primjenjivosti propisa. Ona zahtijeva ravnotežu između stabilnosti i fleksibilnosti pravila da bi se izbjegao pretjerani formalizam u njihovoj primjeni^[9]. Zakonska odredba koja je nedorečena i nejasnog dosega, unosi potpunu neizvjesnost u pravne odnose i pravni položaj stranaka, čime izravno ugrožava vladavinu prava i pravnu sigurnost^[10].

5. da zakonodavac zanemaruje da je USUD, u mnogobrojnim svojim odlukama, ocijenio da se zakon koji dopušta posvemašnju neizvjesnost glede krajnjeg učinka svojih odredaba, ne može smatrati zakonom koji je utemeljen na načelu vladavine prava ni zakonom u kojem je utjelovljeno načelo pravne izvjesnosti^[11].

6. da bi prema predloženim odredbama VSRH postupao arbitrarno, a arbitrarnost je zapravo najšire područje slobodnog odlučivanja na podlozi zakonske ovlasti, jer se donositelju odluke ostavlja da određenu svrhu realizira sredstvima koja su stvar njegove osobne volje^[12] - Prema mišljenju USUD-a, takvo je ponašanje vlasti apsolutno zabranjeno^[13].

7. da je prijedlogom narušeno i samo pravo na pravično suđenje (čl. 29. st. 1. Ustava RH) - To načelo ima se tumačiti u svjetlu vladavine prava, kao jedne od temeljnih vrednota hrvatskog ustavnog poretka. Jedno od njezinih osnovnih obilježja je načelo pravne sigurnosti, koje je presudno za izgradnju povjerenja u sudski sustav^[14].

Iz navedenoga proizlazi da Ustav RH ne poznaje institut prethodnih pravnih mišljenja odnosno unaprijed zauzimanja pravnih shvaćanja, koja bi zauzimao VSRH, pogotovo prije nego što sporne odnose razmotre i o njima odluče sudovi nižih stupnjeva. Takav koncept presedanskog suđenja, prema našem mnijenju, u proturječju je s Ustavom RH.

Pitanje je želimo li se unošenjem ovog instituta u naš parnični proces približiti europskom pravnom krugu ili ga približiti zapadnobalkanskom pravnom krugu. Prijedlog očito naginje k tom drugom.

Mišljenja smo da nam uzor ne bi trebali biti propisi Republike Srbije^[15]i Federacije BiH^[16], već bi uzore trebali tražiti u propisima Republike Austrije i Savezne Republike Njemačke^[17].

Što ZPP Republike Srbije i Federacije Bosne i Hercegovine propisuju: Tablica 2.

O njemačkom modelu upućujemo podrobnije vidjeti kod autora navedenih u bilješci^[18].

Ovdje ćemo podsjetiti na odredbu članka 48. Zakona o upravnim sporovima^[19]:

»(1) Ako je u deset ili više prvostupanjskih upravnih sporova predmet tužbe iste pravne i činjenične prirode, sud može rješenjem odlučiti koji će predmet riješiti u oglednom sporu. U ostalim predmetima sud će rješenjem prekinuti spor.

(2) Nakon pravomoćnosti presude donesene u oglednom sporu sud će nastaviti voditi prekinute sporove uz primjenu dokaza koji su provedeni u oglednom sporu.

(3) Na temelju pravomoćne presude donesene u oglednom sporu sud može riješiti spor pokrenut nakon pravomoćnosti te presude bez vođenja rasprave, ali nakon omogućivanja strankama da se o tome izjasne.«

Ne vidimo opravdanog razloga da se identična odredba ne unese u ZPP uz neznatnu dopunu, pa bi takav članak mogao glasiti:

Propis bi trebao biti jasan svim adresatima^[20], njima bi se trebao maksimalno pojednostavniti postupak i skratiti rokovi za donošenje (pravomoćnog) pravorijeka.

Predloženi tekst čini nam se upravo suprotnih tendencija. 

Konačno, u potpunosti se priklanjamo mišljenju Maganić:^[21]

»Zbog toga postoji rizik da bi primjena ovih nomotehnički prilično konfuznih odredaba u praksi mogla biti znatno otežana. Konačno, šeta bi bilo da se u parnični postupak unesu odredbe koje neće služiti onima kojima su namijenjene  - građanima radi povećanja djelotvornosti njihove pravne zaštite, već samo, valja pretpostaviti, potrebama sudova i njihovom rasterećenju.«

 

[1] Vidi na: https://vlada.gov.hr/sjednice/159-sjednica-vlade-republike-hrvatske-26057/26057
[2] Vidi na: https://sabor.hr/hr/prijedlog-zakona-o-izmjenama-i-dopunama-zakona-o-parnicnom-postupku-prvo-citanje-pz-br-620. Datum ulaska Zakona u proceduru bio je 28. ožujka 2019., datum otvaranja rasprave bio je 12. travnja 2019., datum zaključenja rasprave bio je 12. travnja 2019., datum izglasavanja bio je 9. svibnja 2019. Na 12. sjednici Hrvatskog sabora, 9. svibnja 2019., donesen je zaključak da se prihvaća Prijedlog Zakona. Sve primjedbe, prijedlozi i mišljenja upućeni su predlagatelju radi pripreme Konačnog prijedloga Zakona (81 glas »za«, 40 »suzdržanih«). Konačni tekst prijedloga je onaj dostupan na web stranici iz bilješke 1.
[3] Vidi čl. 108., dostupno na: https://vlada.gov.hr/sjednice/159-sjednica-vlade-republike-hrvatske-26057/26057.
[4] Vidi odredbe čl. 115.-121. Ustava Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 8/98, 113/00, 124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10 i 5/14 - Odluka USRH).
[5] Nar. nov., br. 28/13, 33/15, 82/15, 82/16 i 67/18 - u nastavku teksta: ZS.
[6] Vidi, primjerice, Odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske (u nastavku teksta: USRH), U-I-722/2009, od 6. travnja 2011.
[7] Vidi Odluke USRH, U-I-2753/2012, U-I-4710/2013, U-I-3341/2012, U-I-4746/2013, U-I-567/2013 U-I-928/2014, U-I-732/2013 U-I-1395/2014, U-I-2592/2013 U-I-1899/2014, U-I-2649/2013 U-I-3230/2014, U-I-4164/2013 sve od 27. rujna 2016.
[8] Vidi Odluku USRH, U-I-472/1996 i druge odluke od 27. listopada 1999.
[9] Vidi Odluke USRH, U-III-361/2014 od 21. studenoga 2017.
[10] Vidi Odluku USRH, U-I-472/1996 i druge odluke od 27. listopada 1999.
[11] Vidi Odluku USRH, U-I-659/1994 i druge odluke od 15. ožujka 2000.
[12] Pobliže vidi kod Ivančević, V., Institucije upravnog prava, Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 1983., str. 199.
[13] Vidi odluke USRH, U-I-4405/2013 i U-II-3222/2014 od 31. ožujka 2015.; U-I-2881/2014 od 1. lipnja 2016. i U-I-1625/2014 od 30. ožujka 2015.
[14]Vidi Odluku USRH, U-III-361/2014 od 21. studenoga 2017.
[15] Zakon o parničnom postupku Republike Srbije (Sl. gl., br. 72/11, 49/13 - Odluka US, 74/13 - Odluka US, 55/14, 87/18). Vidi čl. 180.-185.
[16] Zakon o parničnom postupku Federacije Bosne i Hercegovine (Sl. nov. Federacije BiH, br. 53/03, 73/05, 19/06 i 98/15).
[17] Vidi odredbu § 566. Zakonika o građanskom parničnom postupku Njemačke, Zivilprozessordnung, o skokovitoj reviziji (njem. Sprungrevision), dostupan na: https://www.gesetze-im-internet.de/zpo/.
[18]Michailidou, Chrisoula, Prozessuale Fragen des Kolektivrechtsshutzes im europäische Justizraum, Nomos, Baden-Baden, 2007., str. 217 i sl., Einhaus, Stefan, Kollektiver Rechtsshutz im englischen und deutschen Zivilprozessrecht, Duncker & Humblot, Berlin, 2008., str. 400 i dalje, Wolf, Christian; Lange, Sonja, Wie neue ist das neue Kapitalanleger-Musterverfahrensgesetz?, Neue Juristische Wochenschrift, 52/2012, str. 3751 i dalje, Schneider, Burkhard; Heppner, Heiko, KapMuG Reloaded - das neue Kapitalanleger-Musterverfahrensgesetz, Betriebs-Berater, 44/2012., str. 2703 i dalje. Halfmeier, Axel, Auswahl und Funktion des Musterklägers im Kapitalanleger-Musterverfahren, Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, 36/2016, str. 1705 i dalje, Maganić, Aleksandra, Ogledni postupak prema nacrtu Prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o parničnom postupku 2016., Aktualnosti građanskog procesnog prava - nacionalna i usporedna pravnoteorijska i praktična dostignuća/Čizmić, Jozo et. al. (ur.), Split, Sveučilište u Splitu, Pravni fakultet, 2016. str. 121-142, dostupno na: http://virgo.pravo.hr/tcjust/www/sites/default/files/18%20-%20magani%C4%87.pdf, stranica posjećena 15. svibnja 2019.
[19] Nar. nov., br. 20/10, 143/12, 152/14, 94/16 i 29/17.
[20] Dakle, tekst mora biti osobito jednostavan, jasan i izravan jer bi svaka pretjerana složenost ili dvosmislenost, ma koliko neznatna, mogla dovesti do nepreciznosti, približnih značenja ili potpuno dijametralnih tumačenja. Tako je Ustavni sud Republike Hrvatske u Odluci, U-I-722/2009, od 6. travnja 2011., izrekao: »5.1. Ustavni sud smatra nespornim da adresati pravne norme ne mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i dužnosti te predvidjeti posljedice svojeg ponašanja ako pravna norma nije dovoljno određena i precizna. Zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme predstavlja 'jedan od temeljnih elemenata načela vladavine prava' (presuda Europskog suda u predmetu Beian protiv Rumunjske, 6. prosinca 2007., zahtjev br. 30658/05, § 39: '... constitue l'un des éléments fondamentaux de l'Etat de droit') i ključan je za postanak i održanje legitimiteta pravnog poretka. On osigurava da demokratski legitimirani zakonodavac samostalno zakonom razrađuje temeljna prava i slobode, da izvršna i upravna vlast raspolažu jasnim zakonskim i podzakonskim regulatornim mjerilima za svoje odluke te da sudbena vlast i sudovi mogu provoditi kontrolu zakonitosti pravnog poretka (presuda njemačkog Saveznog ustavnog suda 1 BvR 370/07 od 27. veljače 2008., § 209). Kad se taj zahtjev ne poštuje, neodređeni i neprecizni zakoni ustavnopravno nedopušteno delegiraju dijelove ovlasti zakonodavca na subjektivno rješavanje od upravnih i sudbenih vlasti.«. Vidi Nar. nov., br. 44/11.
[21] Maganić, A., op. cit., str. 141.