1. UVOD
Nakon provedbe lokalnih izbora i objave konačnih rezultata slijedi postupak primopredaje izvršnih ovlasti i stupanje na dužnost novoizabranog općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana te postupak konstituiranja predstavničkog tijela i početak mandata novoizabranih članova predstavničkog tijela.

Polazeći od činjenice da se pravo na lokalnu samoupravu ostvaruje putem predstavničkih tijela koja u okviru svojih ovlasti donose političke odluke o razvoju jedinice samouprave¹, postupak konstituiranja iznimno je važan. Tijekom postupka konstituiranja ponekad se pojave određene dvojbe: od pitanja u svezi s predsjedanjem sjednicom, preko pitanja dnevnog reda sjednice do sudjelovanja vijećnika na sjednici. Na neke od tih dvojbi odgovorit ćemo u nastavku članka.

2. POSTUPAK KONSTITUIRANJA PREDSTAVNIČKOG TIJELA
U predstavničkom tijelu, na što upućuje i njegov naziv, nalaze se predstavnici građana koji kroz rad predstavničkog tijela prezentiraju interese svojih birača, odlučuju o važnim lokalnim pitanjima te politički nadziru rad izvršnog tijela u jedinici samouprave. Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi² (u nastavku teksta: ZLPRS) predstavničko tijelo određeno je kao „… tijelo građana koje donosi akte u okviru djelokruga jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave te obavlja druge poslove u skladu sa zakonom i statutom jedinice …“ (članak 27. ZLPRS-a).

Prema ZLPRS-u, broj članova predstavničkog tijela neparan je te je u korelaciji s demografskom veličinom jedinice samouprave. Dok je prema prije važećim propisima broj članova bio u određenoj mjeri fakultativan, jer ga je statutom moglo odrediti samo predstavničko tijelo unutar limita propisanih zakonom, sada je ZLPRS-om utvrđen fiksan broj vijećnika (članak 28.). Najmanji broj vijećnika imaju predstavnička tijela u jedinicama koje imaju manje od 500 stanovnika – sedam vijećnika, a najviše vijećnika imaju jedinice s više od 300.000 stanovnika – 51 vijećnika.

Mandat članova predstavničkog tijela traje četiri godine. Mandat nije imperativan, što znači da vijećnici nisu opozivi, dakle ne mogu biti smijenjeni, za razliku od izvršnih čelnika koji se mogu opozvati na referendumu. Vijećnici mandat obavljaju počasno, tj. neprofesionalno u smislu zapošljavanja pa ne mogu primati plaću, ali imaju pravo na naknadu koju utvrđuje predstavničko tijelo. Predstavničko tijelo ovlašteno je, na temelju čanka 31. st. 2. ZLPRS-a, donijeti odluku kojom će se odrediti da članovi predstavničkog tijela imaju pravo na naknadu i istom odlukom utvrditi na koji način i kako će se ostvariti to pravo te koliki je iznos naknade. Pritom, ZLPRS propisuje maksimalan neto iznos vijećničke naknade na godišnjoj razini, tako da se iznos naknade mora odrediti unutar zakonskih granica. Ukupna godišnja neto naknada po vijećniku ne smije iznositi više od 530,89 eura (4.000,00 kuna) u jedinicama do 1.000 stanovnika, odnosno 2.123,56 eura (16.000,00 kuna) u jedinicama s više od 300.000 stanovnika.

Postupak konstituiranja predstavničkog tijela uređen je Zakonom o lokalnim izborima³. Člankom 87. toga Zakona utvrđen je rok u kojem se mora provesti konstituiranje, tko je ovlašten sazvati konstituirajuću sjednicu, u kojem se roku saziva konstituirajuća sjednica, tko tom sjednicom predsjeda te što ako predstavničko tijelo ne bude konstituirano.

2.1. Ovlaštenje za sazivanje konstituirajuće sjednice
Prema prije važećim zakonskim odredbama, konstituirajuće sjednice sazivao je čelnik tijela državne uprave nadležnog za poslove lokalne i područne (regionalne) samouprave, ili osoba koju je on ovlastio. U praksi je ministar davao ovlast predstojnicima ureda državne uprave u županijama da sazovu konstituirajuće sjednice svih predstavničkih tijela s područja svoje županije. Sada je Zakonom o lokalnim izborima, u članku 87. st. 1., propisano da konstituirajuću sjednicu predstavničkog tijela jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave saziva pročelnik upravnog tijela nadležnog za poslove predstavničkog tijela ili službenik kojeg on ovlasti. Ako u jedinici samouprave nije imenovan pročelnik upravnog tijela nadležnog za poslove predstavničkog tijela ili službenik ovlašten za obavljanje poslova tog pročelnika, konstituirajuću sjednicu sazvat će čelnik tijela državne uprave nadležnog za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu ili osoba koju on ovlasti.

Dakle, sukladno važećim zakonskim odredbama, konstituirajuću sjednicu ovlašten je sazvati pročelnik upravnog tijela nadležnog za poslove predstavničkog tijela ili službenik kojeg on ovlasti. Navedeni službenici ovlašteni su, ali i obvezni sazvati konstituirajuću sjednicu. Tek ako nema pročelnika upravnog tijela nadležnog za poslove predstavničkog tijela ili službenika ovlaštenog za obavljanje poslova toga pročelnika, konstituirajuću će sjednicu sazvati ministar pravosuđa, uprave i digitalne transformacije, ili osoba koju on ovlasti.

S tim u vezi, naglašavamo da ovlast za sazivanje konstituirajuće sjednice podrazumijeva i predsjedanje i rukovođenje sjednicom do odabira osobe koja će sukladno zakonu preuzeti daljnje predsjedanje konstituirajućom sjednicom.

2.2. Rok za sazivanje konstituirajuće sjednice
Prva, konstituirajuća sjednica predstavničkih tijela saziva se u roku 30 dana od dana objave konačnih rezultata izbora.

Ako se predstavničko tijelo ne konstituira u tom roku, ovlašteni sazivač sazvat će novu konstituirajuću sjednicu u roku sljedećih 30 dana od dana kada je prethodna sjednica trebala biti održana. Ako se predstavničko tijelo ne konstituira ni na toj sjednici, ovlašteni sazivač sazvat će novu konstituirajuću sjednicu u roku 30 dana.

Ako se predstavničko tijelo ne konstituira u navedenim rokovima (to je otprilike vrijeme od 90 dana od objave rezultata izbora), raspisat će se novi izbori.

2.3. Predsjedanje konstituirajućom sjednicom
Prema prije važećim propisima na konstituirajućim sjednicama je do izbora predsjednika predsjedao najstariji član predstavničkog tijela. Zakonom o lokalnim izborima to pravilo je promijenjeno pa sada konstituirajućoj sjednici do izbora predsjednika predsjedava prvi izabrani član s kandidacijske liste koja je dobila najviše glasova. Zakonodavac je pošao od premise da se u pravilu za predsjednika predstavničkog tijela bira upravo osoba s kandidacijske liste koja je dobila najviše glasova tako da se od samoga početka sjednice predsjedanje prepušta toj osobi. Zakon predviđa mogućnost da je više lista dobilo isti najveći broj glasova. U tom slučaju konstituirajućom sjednicom predsjedavat će prvi izabrani kandidat s liste koja je imala manji redni broj na glasačkom listiću.

2.4. Konstituiranje predstavničkog tijela
Trenutak konstituiranja definiran je i Zakonom o lokalnim izborima i ZLPRS-om. Sukladno članku 87. st. 5. Zakona o lokalnim izborima i članku 32. ZLPRS-a, predstavničko tijelo smatra se konstituiranim izborom predsjednika.

Člankom 34. ZLPRS-a propisana je većina kojom se biraju predsjednik i potpredsjednici predstavničkog tijela. Sukladno navedenoj zakonskoj odredbi, predsjednik i potpredsjednici biraju se većinom glasova svih članova predstavničkog tijela, a ovlašteni predlagatelji su utvrđeni općim aktima (statutom i poslovnikom) konkretne jedinice samouprave.

Predstavnička tijela prema zakonu imaju do dva potpredsjednika. Prema ZLPRS-u, ako predstavničko tijelo ima dva potpredsjednika, u pravilu se biraju tako da se jedan potpredsjednik bira iz reda predstavničke većine, a drugi iz reda predstavničke manjine (članak 34. st. 2.). Nužno je naglasiti da citirana odredba nije imperativne naravi. Dakle, nije propisana obveza izbora potpredsjednika na navedeni način, već je to prepušteno predstavničkom tijelu, ali uz preporuku da to bude na opisani način. Stoga, samo predstavničko tijelo odlučuje hoće li se ili ne pridržavati zakonske preporuke. Prema tome, ako nema potpredsjednika iz oporbe, to ni u kojem smislu ne utječe na zakonitost izbora izabranih potpredsjednika. Važno je da su potpredsjednici predloženi sukladno poslovniku predstavničkog tijela te da su izabrani zakonom propisanom većinom glasova, a sam izbor stvar je odluke konkretnog predstavničkog tijela, odnosno njegovih članova.

Postupak konstituiranja okončan je izborom predsjednika predstavničkog tijela. Danom konstituiranja predstavničkog tijela počinje mandat njegovih članova izabranih na redovnim izborima i traje do stupanja na snagu odluke Vlade Republike Hrvatske o raspisivanju izbora, odnosno do stupanja na snagu odluke Vlade Republike Hrvatske o raspuštanju predstavničkog tijela.

3. MOGUĆE DVOJBE U VEZI S KONSTITUIRANJEM
Iako se postupak konstituiranja odvija po već dugogodišnjoj uhodanoj proceduri i iako su zakonske odredbe koje uređuju taj postupak u suštini jasne, u praksi se ponekad znaju pojaviti određene dvojbe. U nastojanju da taj postupak bude proveden bez poteškoća i uz suglasnost svih sudionika, u nastavku ćemo razjasniti neka od najčešćih pitanja vezanih uz konstituiranje predstavničkog tijela.

3.1. Smije li se dnevni red konstituirajuće sjednice nadopuniti?
Konstituirajuća sjednica odvija se po ustaljenom dnevnom redu koji određuje ovlašteni sazivač te je po tome specifična u odnosu na sjednice predstavničkog tijela koje saziva predsjednik predstavničkog tijela. Sukladno dosadašnjoj uobičajenoj praksi, dnevni red konstituirajuće sjednice, u pravilu, sastoji se od sljedećih točaka:

1. izbor mandatnog povjerenstva

2. podnošenje izvješća mandatnog povjerenstva i verifikacija vijećničkih mandata

• utvrđivanje člana predstavničkog tijela koji će predsjedavati sjednicom,
• polaganje svečane prisege članova predstavničkog tijela

3. izbor radnog tijela za izbor i imenovanja,

4. izbor predsjednika i potpredsjednika predstavničkog tijela.

Nema nikakve zapreke da se navedeni dnevni red nadopuni. Međutim, nužno je da se prethodno iscrpi dnevni red utvrđen odlukom o sazivanju konstituirajuće sjednice. Nakon toga nema zapreke da, sukladno poslovniku predstavničkog tijela, predsjednik ili drugi ovlašteni predlagatelj predloži dopunu dnevnog reda. Važno je da prijedlog za nadopunom bude podnesen, odnosno predložen u skladu s poslovnikom predstavničkog tijela i, ako se za to izjasni potrebna većina vijećnika, sjednica se može nastaviti prema nadopunjenom dnevnom redu. U pravilu, najčešće se konstituirajuće sjednice nakon izbora predsjednika i potpredsjednika nastavljaju izborom članova ostalih radnih tijela.

3.2. Kako se numerira konstituirajuća sjednica?
Primijećena je praksa pojedinih jedinica samouprave da konstituirajuću sjednicu smatraju tzv. nultom sjednicom te da sljedeću sjednicu nakon konstituirajuće određuju kao prvu sjednicu toga saziva predstavničkog tijela. U članku 87. st. 2. Zakona o lokalnim izborima propisano je da će se „… prva, konstituirajuća sjednica predstavničkog tijela sazvati u roku od 30 dana od dana objave konačnih rezultata izbora.“ Stipulacija citirane zakonske odredbe jasno ukazuje na to da je konstituirajuća sjednica prva sjednica te je stoga sljedeća sjednica, nakon konstituirajuće, druga sjednica predstavničkog tijela.

3.3. Kako postupiti kada vijećnik koji treba preuzeti predsjedanje nije nazočan na sjednici ili ne želi preuzeti predsjedanje sjednicom?

U opisanoj situaciji sjednicom će do izbora predsjednika predsjedati sljedeći izabrani član s predmetne kandidacijske liste. Ako ni taj član ne želi ili nije u mogućnosti predsjedati sjednicom, tada će predsjedanje preuzeti sljedeći neizabrani kandidat s iste liste i tako redom do izabranog člana koji može preuzeti predsjedanje sjednicom do izbora predsjednika predstavničkog tijela.

3.4. Što ako je na izborima sudjelovala samo jedna kandidacijska lista, a nositelj te liste istovremeno je izabran za izvršnog čelnika te jedinice samouprave?
Nema zapreke da predstavničko tijelo radi i odlučuje s brojem vijećnika koji je manji od broja utvrđenog zakonom. Pritom, nisu nepoznati slučajevi da je tijekom mandata nastala situacija da na određenoj kandidacijskoj listi više nije bilo neizabranih kandidata pa stoga nije bilo mogućnosti određivanja zamjenika. U takvoj je situaciji predstavničko tijelo nastavilo funkcionirati s jednim članom manje.

Nužno je, međutim, u takvom slučaju voditi računa o tome da se kvorum određuje u odnosu na ukupan broj članova utvrđen zakonom, a ne trenutačni broj članova predstavničkog tijela pa se stoga odluke donose većinom propisanom zakonom, znači većinom koja se računa u odnosu na broj članova de iure, a ne de facto.

3.5. Što ako izabrani vijećnik nije nazočan na konstituirajućoj sjednici?
Iz određenih razloga izabrani vijećnik možda neće moći prisustvovati, odnosno sudjelovati na konstituirajućoj sjednici. Navedeno nije od utjecaja ni u kojem smislu na njegov mandat. Obično su se u praksi pojavljivale dvojbe o tome smije li takav vijećnik sudjelovati u radu predstavničkog tijela na sljedećim sjednicama jer nije položio prisegu koju su položili svi nazočni vijećnici prilikom održavanja konstituirajuće sjednice.

Naime, jedan je od elemenata konstituirajuće sjednice polaganje prisege. Iako pojam prisege nije propisan zakonom, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave redovito svojim aktima propisuju da članovi predstavničkih tijela prije stupanja na dužnost polažu prisegu određenog sadržaja. Polaganje prisege svečani je čin, kojim se na ceremonijalan način obznanjuje izbor na određenu dužnost, čime se ističe važnost položaja koji osoba stječe izborom na dužnost člana predstavničkog tijela. Međutim, davanje prisege ne proizvodi nikakve pravne učinke jer davanje prisege nije uvjet za obnašanje vijećničke dužnosti. Stoga propuštanje ili odbijanje davanja prisege ne može imati pravne, već samo političke posljedice.

3.6. Može li izabrani vijećnik podnijeti ostavku prije konstituiranja sjednice i što učiniti u tom slučaju?
Ostavka je osobni čin kojom osoba izražava svoju volju da ne želi obavljati dužnost na koju je izabrana ili na koju je imenovana. Jedan od šest razloga za prestanak vijećničkog mandata, propisanih člankom 80. Zakona o lokalnim izborima, podnošenje je ostavke. Istom zakonskom odredbom propisani su trenuci u kojima nastupa prestanak mandata. U slučaju ostavke, mandat vijećniku prestaje danom dostave pisane ostavke sukladno pravilima o dostavi propisanim Zakonom o općem upravnom postupku.⁴

Ostavka je jednostrani čin pojedinca o kojem ne odlučuje neko drugo, više tijelo. Član predstavničkog tijela slobodno disponira svojim mandatom pa u tom smislu može tijekom cijelog svoga mandata podnijeti ostavku na vijećničku dužnost, činom kojim mu prestaje mandat. Zakonom nije propisano nikakvo ograničenje – vijećnik može u svakom trenutku, pa tako i prije konstituiranja predstavničkog tijela, i to iz bilo kojeg razloga, podnijeti ostavku sukladno zakonu.

U slučaju prestanka mandata vijećnika, određuje mu se zamjenik. Određivanje zamjenika ovisi o tome s čije je liste izabran vijećnik koji je podnio ostavku. Naime, člana predstavničkog tijela izabranog na kandidacijskoj listi političke stranke zamjenjuje neizabrani kandidat s iste liste s koje je izabran i član kojem mandat miruje, a određuje ga politička stranka koja je bila predlagatelj kandidacijske liste.

Nadalje, člana predstavničkog tijela izabranog na kandidacijskoj listi dvije ili više političkih stranaka zamjenjuje neizabrani kandidat s iste liste s koje je izabran i član kojemu mandat miruje, a određuju ga političke stranke sukladno sporazumu, odnosno ako sporazum nije zaključen, određuju ga dogovorno, a ako ne postignu dogovor, zamjenjuje ga prvi sljedeći neizabrani kandidat s liste. O sklopljenom sporazumu kao i postignutom dogovoru političke stranke dužne su obavijestiti nadležno upravno tijelo jedinice samouprave. Što se tiče člana predstavničkog tijela izabranog na kandidacijskoj listi grupe birača, njega zamjenjuje prvi sljedeći neizabrani kandidat s liste.

3.7. Smije li se mandat staviti u mirovanje iz osobnih razloga prije konstituirajuće sjednice?

U odgovoru na postavljeno pitanje treba poći od činjenice da član predstavničkog tijela raspolaže svojim mandatom na način koji je predviđen zakonom – on može mandat staviti u mirovanje ako obnaša neku od nespojivih dužnosti, može mandat staviti u mirovanje iz osobnih razloga te može podnijeti ostavku na dužnost člana predstavničkog tijela.

Kao što je već istaknuto, član predstavničkog tijela slobodno raspolaže svojim mandatom, iz čega se može izvući zaključak da on u svakom trenutku može staviti mandat u mirovanje iz osobnih razloga, jednako kao što može podnijeti i ostavku.

3.8. Smije li tzv. zamjenski vijećnik sudjelovati na konstituirajućoj sjednici?

Odredbom članka 79. st. 9. Zakona o lokanim izborima propisano je da na sjednici predstavničkog tijela, umjesto člana predstavničkog tijela koji je stavio mandat u mirovanje ili mu je mandat prestao po sili zakona (primjerice, podnošenjem ostavke), pravo sudjelovanja i odlučivanja ima zamjenik toga člana određen sukladno odredbama toga Zakona. U smislu navedene zakonske odredbe, o početku mandata zamjenika člana predstavničkog tijela predstavničko tijelo ne odlučuje, već tu činjenicu samo prima na znanje, a pravne posljedice nastupaju po samom Zakonu u trenutku kada se steknu propisani uvjeti.

Iz navedenog proizlazi da zamjenik člana predstavničkog tijela, koji je određen sukladno zakonu, može otpočetka biti nazočan sjednici predstavničkog tijela (pa tako i konstituirajućoj sjednici) te se uračunava u broj članova predstavničkog tijela potreban za rad toga tijela, tj. u kvorum.

3.9. Ako nije izabran predsjednik predstavničkog tijela, pa je potrebno sazvati novu konstituirajuću sjednicu, je li na ponovno sazvanoj konstituirajućoj sjednici potrebno ponovo odlučivati o točkama o kojima je odlučivano prije (ne)izbora predsjednika (izbor mandatnog povjerenstva te radnog tijela za izbor i imenovanja)?

Pođe li se od odredbi članka 87. Zakona o lokalnim izborima, prema kojima ako se predstavničko tijelo ne konstituira, ovlašteni sazivač sazvat će novu konstituirajuću sjednicu u roku 30 dana od dana kada je prethodna sjednica trebala biti održana, a ako se predstavničko tijelo ne konstituira ni na toj sjednici, ovlašteni sazivač sazvat će novu konstituirajuću sjednicu u novom roku od 30 dana, može se nedvojbeno zaključiti da se u slučaju nekonstituiranja predstavničkog tijela, saziva nova konstituirajuća sjednica, no ne i nastavak konstituirajuće sjednice.

U tom bi smislu na ponovo sazvanoj konstituirajućoj sjednici trebalo proći sve točke dnevnog reda konstituirajuće sjednice.

Međutim, vodeći se načelom ekonomičnosti i racionalnosti, jer su točke dnevnog reda koje se odnose na izbor radnih tijela predstavničkog tijela konzumirane, ne bi bilo zapreke da se u slučaju održavanja nove konstituirajuće sjednice, zapisnički konstatirati da su članovi radnih tijela izabrani na prvi put sazvanoj konstituirajućoj sjednici.

No, treba imati na umu da je riječ o konstituirajućoj sjednici (neovisno o činjenici da je riječ o novoj konstituirajućoj sjednici, jer prvi put predstavničko tijelo nije konstituirano) pa je zato potrebno da sve točke dnevnog reda konstituirajuće sjednice budu raspravljene te ako ne bi bilo primjedbi u odnosu na izbor obavljen na prvoj konstituirajućoj sjednici, predmetne točke dnevnog reda, odnosno odluke o imenovanju mogle bi biti samo zapisnički konstatirane.

3.10. Ako u drugom pokušaju konstituiranja predstavničko tijelo nema kvorum, smatra li se da je sjednica održana, odnosno koliko još pokušaja konstituiranja preostaje?
Zakon ne govori o razlozima nekonstituiranja, nego propisuje rokove u kojima je potrebno sazvati nove konstituirajuće sjednice. Stoga, ako se predstavničko tijelo nije konstituiralo na konstituirajućoj sjednici sazvanoj po drugi put, pri čemu nisu bitni razlozi (nedostatak kvoruma ili neizbor predsjednika), sazvat će se još jedna nova (treća) konstituirajuća sjednica sukladno članku 87. st. 3. Zakona o lokalnim izborima.

3.10.1. Imaju li vijećnici pravo na naknadu za prvu konstituirajuću sjednicu na kojoj nije izabran predsjednik predstavničkog tijela?
Na temelju članka 75. st. 2. Zakona o lokalnim izborima, prava i dužnosti članova predstavničkih tijela započinju danom konstituiranja predstavničkog tijela.

Pođe li se od navedene zakonske odredbe može se zaključiti da, jer se predstavničko tijelo nije konstituiralo na prvoj sjednici, prava i dužnosti članova toga predstavničkog tijela nisu započela toga dana. Iz toga proizlazi da vijećnici nemaju pravo na naknadu za rad na konstituirajućoj sjednici koja se održala prvi put, nego tek za onu sjednicu na kojoj su izabrali predsjednika, jer su im od tada započela prava i dužnosti pa tako i pravo na naknadu za prisutnost sjednicama.