1. Uvod

Nakon donošenja Ustava Republike Hrvatske iz 1990.¹ godine bilo je potrebno sustav komunalnog gospodarstva prilagoditi novim društvenim odnosima zasnovanim na privatnom vlasništvu.

Komunalne djelatnosti bile su u sustavu društvenog vlasništva uređene odredbama Zakona o komunalnim djelatnostima (Nar. nov., br. 15/79, 18/79 i 26/93)² Ovim su Zakonom komunalne djelatnosti bile u djelokrugu bivših općina (društveno-političnih zajednica) i komunalnih radnih organizacija koje su osnivale općine.³

Prilagodba sustava komunalnog gospodarstva novim društvenim odnosima predstavljala je zahtjevan zadatak, osobito zato jer komunalno gospodarstvo obuhvaća pružanje komunalnih usluga građanima, koje su javne usluge - njima se osiguravaju svakodnevne osnovne potrebe građana (opskrba pitkom vodom, odvodnja i pročišćavanje otpadnih voda, opskrba plinom, opskrba toplinskom energijom, prijevoz putnika u javnom prometu, održavanje čistoće, odlaganje komunalnog otpada, održavanje javnih površina, održavanje nerazvrstanih cesta, tržnice na malo, održavanje groblja i krematorija te obavljanje pogrebnih poslova i obavljanje dimnjačarskih usluga, javna rasvjeta).

2. Pretvorba poduzeća u komunalnim djelatnostima

Postupak prilagodbe sustava komunalnog gospodarstva novim društvenim odnosima zasnovanim na privatnom vlasništvu započet je donošenjem Zakona o pretvorbi i organiziranju poduzeća u komunalnim djelatnostima i djelatnostima uređenja naselja i prostora, prijevoza putnika u gradskom i prigradskom prometu i djelatnosti uređenja i održavanja tržnica na malo (Nar. nov., br. 91/92, 14/93 i 70/93), kojim je započeta pretvorba društvenih komunalnih poduzeća.

Prema tom Zakonu, društvena poduzeća, javna poduzeća i druge pravne osobe s društvenim kapitalom koja su registrirana radi obavljanja komunalnih djelatnosti (grana 1003) ili djelatnosti uređenja naselja i prostora (grana 1001) ili djelatnosti prijevoza putnika u gradskom i prigradskom prometu (podskupina 1) ili djelatnosti uređenja i održavanja tržnica na malo (podskupina 110304), Skupština Grada Zagreba, odnosno skupština općine, na čijem je području sjedište poduzeća mogla je organizirati kao javna poduzeća u vlasništvu Grada Zagreba, odnosno općine, u roku od 60 dana od dana stupanja na snagu toga Zakona.⁴ Slijedom navedenog, objekti i uređaji komunalne infrastrukture uneseni u društveni kapital društvenih poduzeća, javnih poduzeća i drugih pravnih osoba s društvenim kapitalom, postali su vlasništvo komunalnih javnih poduzeća u vlasništvu Grada Zagreba, odnosno općina.

Zakon o pretvorbi i organiziranju poduzeća u komunalnim djelatnostima i djelatnostima uređenja naselja i prostora, prijevoza putnika u gradskom i prigradskom prometu i djelatnosti uređenja i održavanja tržnica na malo (Nar. nov., br. 91/92 14/93 i 70/93) prestao je važiti slijedom odredbe točke 2. stavka 1. članka 34. Zakona o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 36/95) danom primjene tog Zakona, tj. sa 8. kolovozom 1995. godine.

Slijedom odredbe članka 31. Zakona o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 36/ 95), poništeni su učinci pretvorbe provedene prema tom Zakonu, te su kao univerzalni pravni sukcesori pravnih osoba koje su registrirane za obavljanje komunalnih djelatnosti određene jedinice lokalne samouprave. Naime, prema toj odredbi, društveni kapital pravnih osoba koje su registrirane za obavljanje komunalnih djelatnosti danom stupanja na snagu toga Zakona postao je zajedničko vlasništvo jedinica lokalne samouprave organiziranih na području bivše općine prema sjedištu pravne osobe. Slijedom navedenog, jedinice lokalne samouprave su prema odredbi članak 360. ZVa, vlasnici nekretnina koje su bile društveni kapital pravnih osoba koje su registrirane za obavljanje komunalnih djelatnosti na dan stupanja na snagu Zakona o komunalnom gospodarstvu,⁵ pa tako i objekata i uređaja komunalne infrastrukture koji su bili uneseni u kapital tih javnih poduzeća.

3. Pravni sustav komunalnog gospodarstva

Slijedom navedenog, bilo je potrebno donijeti novi zakon koji bi sustavno odredio odnose u komunalnom gospodarstvu, u skladu sa društvenim odnosima zasnovanim na Ustavu Republike Hrvatske iz 1991. godine, što bi značilo isključiti pojam društvenog vlasništva iz sustava komunalnog gospodarstva i odnose glede isporuke komunalnih usluga, građanima urediti sukladno novom ustrojstvu lokalne uprave i samouprave, prema odredbama Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi (Nar. nov., br. 90/92).

Zakon o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 36/95) stupio je na snagu 9. lipnja 1995. godine, s primjenom od 8. kolovoza 1995. godine.

Zakon je izmijenjen i dopunjen Uredbom o izmjenama i dopunama Zakona o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 109/95), koja je prestala važiti slijedom odredbi Odluke o prestanku važenja Uredbe o izmjenama i dopunama Zakona o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 21/96).

Zakon je izmijenjen i dopunjen Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 70/97), koji je stupio na snagu 13. srpnja 1997. godine i Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 128/99), koji je stupio na snagu 1. siječnja 2000. godine.

Zakonom i izmjenom Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 57/00 i 129/00) izmijenjena je odredba st. 1. čl. 25. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 129/99), na način da je produljen rok za usklađivanje općih akata jedinice lokalne samouprave s odredbama navedenog Zakona.

Zakon o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 36/95, 70/97, 128/99, 57/00 i 129/ 00) izmijenjen je, nadalje, Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 59/01), koji je stupio na snagu 8. srpnja 2001. godine.

Na temelju članka 33. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 59/01), Odbor za zakonodavstvo Hrvatskoga sabora na 98. sjednici 28. siječnja 2003. utvrdio je pročišćeni tekst Zakona o komunalnom gospodarstvu, koji je objavljen u Narodnim novinama, br. 26/03.

Valja naglasiti da je u razdoblju od donošenja Zakona o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 36/95) pa do danas doneseno niz drugih zakona i podzakonskih akata, kojima se uređuju pitanja iz područja komunalnog gospodarstva, primjerice Zakon o grobljima (Nar. nov., br. 19/98), Pravilnik o grobljima (Nar. nov., br. 99/02), Zakon o otpadu (Nar. nov., br. 151/03), Zakon o zaštiti potrošača (Nar. nov., br. 96/03), Zakon o energiji (Nar. nov., br. 68/01) i Zakon o tržištu plina (Nar. nov., br. 68/01).

Česte izmjene i dopune Zakona o komunalnom gospodarstvu ukazuju da se radi o vrlo složenom pravnom području u kojem su tražena najbolja zakonska rješenja, uz uvažavanje potreba iz prakse izraženih u zahtjevima i primjedbama jedinica lokalne samouprave (općina i gradova) u tijeku postupaka predloženih izmjena i dopuna tog Zakona. Osim toga, valja naglasiti da se često radilo o potpuno novim i originalnim zakonskim rješenjima jer se u pojedinim segmentima nije moglo ugledati na praksu drugih europskih zemalja, a to se posebno odnosi na proces pretvorbe komunalnih poduzeća.

Da se proces izgradnje pravnog sustava komunalnog gospodarstva nastavlja, ukazuje i nacrt Prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o komunalnom gospodarstvu, s konačnim prijedlogom Zakona iz svibnja 2004. godine, koji je izradilo Ministarstvo zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva.⁶

4. Komunalno gospodarstvo - de lege ferenda

Nacrt Prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o komunalnom gospodarstvu obuhvaća⁷ izmjene i dopune Zakona, kojima se ponajprije predlaže uskladiti potrebe koje su se iskazale u dosadašnjoj primjeni Zakona o komunalnom gospodarstvu, te obuhvaća:

1. isključenje opskrbe plinom i opskrbe toplinskom energijom iz sustava komunalnih usluga,

2. detaljniju definiciju pojma komunalne djelatnosti održavanja groblja i krematorija te prijevoza pokojnika,

3. uređenje pitanja donošenja Programa gradnje objekata i uređaja komunalne infrastrukture koji se donosi za jednogodišnje kalendarsko razdoblje, a temelji se na Programu mjera za unaprjeđenje stanja u prostoru, kao i Planu razvoja,

4. utvrđenje obveze jedinice lokalne samouprave o razmjernom povratu sredstava komunalnog doprinosa u odnosu na izgrađenost objekata komunalne infrastrukture i u odnosu na ostvareni priljev sredstava,

5. propisuje se zabrana priključivanja na komunalnu infrastrukturu građevine izgrađene bez akta na temelju kojega se može graditi,

6. izdavanje akta na temelju kojega se može graditi veže se uz naplatu komunalnog doprinosa,

7. uvodi se obvezno korištenje komunalne usluge održavanja čistoće u dijelu koji se odnosi na skupljanje i odvoz komunalnog otpada, 8. u kaznenim odredbama propisuju se kazne za načelnika i gradonačelnika, te je izvršeno određeno usklađivanje kaznenih odredbi glede predloženih izmjena.⁸

4.1. Isključenje opskrbe plinom i opskrbe toplinskom energijom iz sustava komunalnih usluga

Prema nacrtu Prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o komunalnom gospodarstvu predloženo je brisanje točki 3. i 4. stavka 1. članka 3. ZKG-a,⁹ te brisanje stavaka 4. i 5. članka 3. ZKG-a¹⁰ čime se djelatnosti opskrbe plinom i opskrbe toplinskom energijom isključuju iz komunalnih djelatnosti, a sukladno odredbama Zakon o energiji (Nar. nov., br. 68/01) i Zakon o tržištu plina (Nar. nov., br. 68/01).

Radi usklađenja s navedenim odredbama, navedenim nacrtom Prijedloga Zakona, usklađuju se odredbe članaka 5, stavka 1. članka 6., stavka 1. članka 11 i stavka 1. članka 20. ZKG-a.

U tom je smislu, prema nacrtu Prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o komunalnom gospodarstvu, predloženo brisanje točki 3. i 4. stavka 2. članka 30. ZKG-a kojima je bilo propisano da se građenje objekata i uređaja komunalne infrastrukture i nabavka opreme za opskrbu plinom i opskrbu toplinskom energijom, financira iz cijene komunalne usluge, naknade za priključenje, proračuna jedinice lokalne samouprave, naknade za koncesije, drugih izvora utvrđenih posebnim zakonom, te je izmijenjen stavak 1. članka 34., tako da su te dvije djelatnosti brisane.

Također se predlaže se izmjena stavka 1. članka 34. ZKG-a, tako da su opskrba plinom i opskrba toplinskom energijom isključene kao komunalne djelatnosti za koje predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave donosi odluku o priključenju.

Međutim, valja naglasiti da je odredbom članka 15. nacrta Prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o komunalnom gospodarstvu predloženo da će se odredbe kojima se propisuje brisanje komunalne djelatnosti »opskrba toplinskom energijom« početi primjenjivati nakon što se donese posebni zakon kojim će se urediti djelatnost proizvodnje, distribucije i opskrbe toplinskom energijom.

4.2. Definicija pojma komunalne djelatnosti održavanja groblja i krematorija te prijevoza pokojnika

Prema nacrtu Prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o komunalnom gospodarstvu predložena je izmjena točke 11. stavka 1. članka 3. ZKG-a, tako da se komunalna djelatnost »održavanje groblja i krematorija te obavljanje pogrebnih poslova« preinačuje u komunalnu djelatnost »održavanje groblja i krematorija i prijevoz pokojnika«.

Slijedom predložene izmjene naziva te komunalne djelatnosti, predlaže se i izmjena podstavka 1. stavka 2. članka 3. ZKG-a, tako da ista glasi: »Pod održavanjem groblja i krematorija razumijeva se održavanje prostora i zgrada za obavljanje ispraćaja i sahrane pokojnika, te ukop i kremiranje pokojnika.¹¹« Tom se izmjenom poslovi ukopa i kremiranja izričito vezuju uz jedinicu lokalne samouprave (vlastiti pogon), odnosno trgovačko društvo koje je ista osnovala za obavljanje ove komunalne djelatnosti, te se isključuje mogućnost obavljanja ukopa i kremiranja pokojnika davanjem u koncesiju, što je u praksi bilo jedna od čestih dvojbi.

Slijedom predložene izmjene naziva te komunalne djelatnosti, predlaže se i izmjena podstavka 2. stavka 2. članka 3. ZKG-a, kojim se mijenja sadržaj komunalnih usluga koje obuhvaća, tako da se »pod prijevozom pokojnika razumijeva preuzimanje i prijevoz umrle osobe od mjesta smrti do mrtvačnice na groblju ili krematoriju.«¹² Predloženom izmjenom otkloniti će se primjedbe glede različitog tumačenja sadržaja te komunalne djelatnosti do kojih je dolazilo u praksi.¹³

Radi usklađenja s navedenim odredbama, navedenim nacrtom Prijedloga Zakona, usklađuju se odredbe alineje 10. stavka 1. članka 11. i točke 9. stavka 1. članka 20. ZKG-a.

4.3. Uređenje pitanja donošenja Programa gradnje objekata i uređaja komunalne infrastrukture koji se donosi za jednogodišnje kalendarsko razdoblje, a temelji se na Programu mjera za unaprjeđenje stanja u prostoru, kao i Planu razvoja

Prema nacrtu Prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o komunalnom gospodarstvu predložena je izmjena stavka 4. članka 30. ZKG-a,¹⁴ tako da isti glasi:

»Predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave na temelju Programa mjera za unaprjeđenje stanja u prostoru i potrebe uređenja zemljišta u skladu s postavkama dokumenata prostornog uređenja kao i u skladu sa Planom razvojnih programa koji se donose na temelju posebnih propisa, donosi Program gradnje objekata i uređaja komunalne infrastrukture za svaku kalendarsku godinu, a koji obvezatno sadržava: - opis poslova s procjenom troškova za gradnju objekata i uređaja, te za nabavu opreme, - iskaz financijskih sredstava potrebnih za ostvarivanje Programa s naznakom izvora financiranja djelatnosti.«

Izmjenom stavka 4. članka 30. ZKG-a postiže se:

a) Povezivanje Programa gradnje objekata i uređaja komunalne infrastrukture za izradu Programa mjera za unaprjeđenje stanja u prostoru, kojega jedinice lokalne samouprave donose prema obvezi iz članka 11. Zakona o prostornom uređenju (Nar. nov., br. 30/94, 68/98, 61/00 i 32/01). Program mjera sadržava procjenu potrebe izrade novih, odnosno izmjenu i dopunu postojećih dokumenata prostornog uređenja, potrebu pribavljanja podataka i stručnih podloga za njihovu izradu, te druge mjere od značenja za izradu i donošenje tih dokumenata. Programom mjera može se utvrditi potreba uređenja zemljišta, razina uređenja zemljišta, izvori za financiranje njegovog uređenja te rok u kojem je određeno zemljište potrebno urediti za planiranu namjenu. Uređenje građevinskog zemljišta obuhvaća pripremu zemljišta za izgradnju (izrada prostornih planova, imovinsko-pravne radnje i drugo), te izgradnju komunalnih i telekomunikacijskih instalacija, objekata i uređaja individualne i zajedničke potrošnje Programom mjera, ovisno o posebnim obilježjima prostora za koji se donosi, utvrđuju se i druge mjere za provođenje politike uređenja prostora i dokumenata prostornog uređenja. Izvješća i Program mjera objavljuju se u Narodnim novinama, odnosno u službenom glasilu jedinica lokalne samouprave i uprave.

b) Program izgradnje objekata i uređaja komunalne infrastrukture donosi se u skladu sa Planom razvojnih programa koji se donose na temelju posebnih propisa.¹⁵

c) Program izgradnje objekata i uređaja komunalne infrastrukture donosi se za jednogodišnje razdoblje. 

Navedenim izmjenama postiglo bi se sustavno planiranje izgradnje objekata i uređaja komunalne infrastrukture u jedinicama lokalne samouprave, a samim time i učinkobiziji utrošak sredstava namijenjenih toj izgradnji.

4.4. Utvrđenje obveze jedinice lokalne samouprave o razmjernom povratu sredstava komunalnog doprinosa u odnosu na izgrađenost objekata komunalne infrastrukture i u odnosu na ostvareni priljev sredstava

Najznačajnije izmjene ZKG-a predlažu se u odnosu na pravni institut komunalnog doprinosa.

Tako se izmjenom stavka 1.-7. članka 31. određuje:

Stavkom 1. članka 31. određuje se definicija komunalnog doprinosa kao novčanog javnog davanja koje se plaća za građenje i korištenje objekata i uređaja komunalne infrastrukture. Valja naglasiti da se tu definiciju komunalnog doprinosa moglo odrediti i interpretacijom stavka 6. članka 2. Općeg poreznog zakona (Nar. nov., br. 127/00, 86/01 i 150/02), prema kojem su doprinosi novčana davanja koja se plaćaju za korištenje određenih usluga ili ostvarivanja prava.

Stavkom 2. članka 31. određuje se namjena komunalnog doprinosa - to je prihod jedinice lokalne samouprave, što je jednako dosadašnjem zakonskom određenju.

Stavkom 3. članka 31. određuje se obveznik plaćanja komunalnog doprinosa - vlasnik građevne čestice na kojoj se gradi građevina, odnosno investitor, što je jednako dosadašnjem zakonskom određenju.

Stavkom članka 31. određuje se da plaćanjem komunalnog doprinosa vlasnik građevne čestice, odnosno investitor .sudjeluje u podmirenju troškova izgradnje objekata i uređaja komunalne infrastrukture utvrđenih Programom iz članka 30. stavka 4. tog Zakona, kojim se ostvaruje potreba i razina uređenja prostora grada, odnosno općine utvrđene dokumentima prostornog planiranja u godini za koju je Program donesen.

Valja naglasiti da iz navedenog izričaja proizlazi da se u potpunosti razdvaja potreba za opremanjem objekata i uređaja komunalne infrastrukture za konkretnu, pojedinačnu građevnu česticu vlasnika, odnosno investitora od obveze plaćanja komunalnog doprinosa, te da se može zaključiti da se na opisani način obvezuje plaćanje komunalnog doprinosa radi izgradnje objekata i uređaja komunalne infrastrukture predviđenih Programom izgradnje istih na razini grada, odnosno općine.

Isto proizlazi iz predložene izmjene točke 4. stavka 3. članka 32.¹⁶ prema kojoj u sadržaju rješenja o komunalnom doprinosu valja obvezno naznačiti popis objekata i uređaja komunalne infrastrukture koje će jedinica lokalne samouprave izgraditi u skladu s Programom gradnje objekata i uređaja komunalne infrastrukture, dok je rok izgradnje isključen kao obvezan element izreke rješenja o komunalnom doprinosu.

Prema daljnjoj predloženoj izmjeni točke 5. stavka 3. članka 32. ZKG-a, kojom je propisana kao obvezni element izreke rješenja o komunalnom doprinosu obveza povrata sredstava ako jedinica lokalne samouprave ne izvrši svoju obvezu, nacrtom Prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o komunalnom gospodarstvu predlaže se da izreka rješenja o komunalnom doprinosu obvezno sadržava obvezu jedinice lokalne samouprave o razmjernom povratu sredstava u odnosu na izgrađenost objekata i uređaja komunalne infrastrukture iz točke 4. tog stavka i ostvareni priljev sredstava. Ta se odredba može interpretirati na način da će jedinica lokalne samouprave, ne izgradi li pojedinu vrstu objekata i uređaja komunalne infrastrukture sukladno Programu izgradnje objekata i uređaja komunalne infrastrukture, obvezniku komunalnog doprinosa vratiti razmjeran iznos sredstava komunalnog doprinosa koji je plaćen na ime izgradnje te komunalne infrastrukture.

Valja, međutim, upozoriti da je cijeli sustav plaćanja komunalnog doprinosa, te izvršenja obveze jedinice lokalne samouprave glede izgradnje objekata i uređaja komunalne infrastrukture bitno narušen isključenjem roka izgradnje objekata i uređaja komunalne infrastrukture kao obveznog elementa izreke rješenja o komunalnom doprinosu, jer bez određenosti roka za izvršenje obveze jedinice lokalne samouprave postaje upitno kad nastupa činjenica neizvršenja obveze jedinice lokalne samouprave za izgradnju objekata i uređaja komunalne infrastrukture, te obveza razmjernog povrata sredstava. Nastavno je pitanje utjecaja ostvarenog priliva sredstava na navedenu obvezu jedinice lokalne samouprave, te može li se u slučaju neostvarenih prihoda s osnove komunalnog doprinosa jedinica lokalne samouprave isključiti od navedene obveze.

Stavkom 5. članka 31. određuje se da se sredstvima komunalnog doprinosa financira i pribavljanje zemljišta na kojem se grade objekti i uređaji komunalne infrastrukture iz članka 30. stavka 1. tog Zakona, rušenje postojećih objekata i uređaja, premještanje postojećih nadzemnih i podzemnih instalacija, te radovi na sanaciji tog zemljišta.

Valja naglasiti da je navedenom odredbom izrijekom obuhvaćen trošak tzv. pripremnih radova (priprema zemljišta za izgradnju) izgradnje objekata i uređaja komunalne infrastrukture, jer je glede navedenih poslova bilo dvojbi u praksi financiraju li se iz komunalnog doprinosa ili je iste dužan vlasnik, odnosno investitor, posebno platiti kao troškove pripreme zemljišta za izgradnju.

Stavkom 6. članka 31. određuje se da jedinica lokalne samouprave ne plaća komunalni doprinos kad je investitor gradnje objekata i uređaja komunalne infrastrukture iz članka 30. stavka 1. tog Zakona.

Stavkom 7. članka 31. propisan je sadržaj odluke o komunalnom doprinosu koju donosi predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave, time da bi kao novost istaknuli da je propisano:

- da ta odluka sadržava područja zone u gradu, odnosno općini, ovisno o pogodnosti položaja određenog područja i stupnju opremljenosti objektima i uređajima komunalne infrastrukture
- da se jedinična vrijednost komunalnog doprinosa određuje u kunama po m3 građevine prema vrsti objekata i uređaja komunalne infrastrukture, po pojedinim zonama. ¹⁷

4.5. Propisuje se zabrana priključivanja na komunalnu infrastrukturu građevine izgrađene bez akta na temelju kojega se može graditi

Prema predloženoj izmjeni ZKG-a, u članku 34. iza stavka 3. dodaje se novi stavak 4., kojim je propisano da se građevine izgrađene bez akta na temelju kojeg se može graditi ne smiju priključiti na komunalnu infrastrukturu, kao i građevine za koje je u tijeku postupak građevinske inspekcije koji se odnosi na obustavu građenja ili uklanjanja građevina prema posebnom zakonu.

Podsjećamo da je Zakon o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 36/95, 70/97 sadržavao takvu odredbu,¹⁸ te da je Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 59/ 01), navedena odredba ispuštena iz zakonskog teksta.

Prema istom nacrtu Prijedloga, propisane su kaznene odredbe za prekršaje navedene zabrane. U članku 40. dodaje se stavak 4., kojim je propisano da će se vlasnik građevine koji se priključio na objekte i uređaje komunalne infrastrukture protivno stavku 4. članka 34. ZKG-a, tj. bez akta na temelju kojeg se može graditi, kao i građevine za koju je u tijeku postupak građevinske inspekcije koji se odnosi na obustavu građenja ili uklanjanja građevina prema posebnom zakonu, kazniti novčanom kaznom u iznosu od 5.000,00 kn do 10.000,00 kn.¹⁹

Nadalje, predlaže se dopuna točke 8. stavka 1. članka 40. ZKG-a, tako da se novčanom kaznom u iznosu od 50.000,00 do 200.000,00 kuna može se kazniti za prekršaj isporučitelj komunalne usluge, odnosno osoba koja obavlja komunalnu djelatnost ili druga pravna i fizička osoba ako postupi protivno odredbi članka 34. stavka 4. istog Zakona, tj. ako priključi na objekte i uređaje komunalne infrastrukture građevinu izgrađenu bez akta na temelju kojeg se može graditi, kao i građevinu za koju je u tijeku postupak građevinske inspekcije koji se odnosi na obustavu građenja ili uklanjanja građevina prema posebnom zakonu.

4.6. Izdavanje akta na temelju kojega se može graditi veže se uz naplatu komunalnog doprinosa

Prema nacrtu Prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o komunalnom gospodarstvu predložena je izmjena stavka 4. članka 32. na način da se »akt na temelju kojega se može graditi ne može izdati prije nego je za istu građevinu izvršena uplata komunalnog doprinosa ili kod obročne uplate nakon izvršene uplate prve rate. Potvrdu o uplaćenom komunalnom doprinosu izdaje upravno tijelo jedinice lokalne samouprave nadležno za komunalno gospodarstvo na čijem se području građevina gradi.«

Unatoč činjenici da se predlaže navedena odredba radi jednostavnije naplate komunalnog doprinosa, osobito u onim slučajevima kad su graditelji pravne osobe koje grade stanove za tržište, držimo da bi pravednije rješenje ovoga problema bilo propisivanje obveze da se rješenje o komunalnom doprinosu donosi najkasnije do izdavanja građevne dozvole (st. 4. čl. 24. Zakona o komunalnom gospodarstvu - Nar. nov., br. 36/95), odnosno da se uz zahtjev za izdavanje građevne dozvole obvezatno mora priložiti rješenje o komunalnom doprinosu.²⁰

Naime, kada je rješenje o komunalnom doprinosu doneseno, pod pretpostavkom zakonitog i pravilnog postupanja tijela uprave jedinice lokalne samouprave, naplatu obveze utvrđene istim rješenjem je relativno jednostavno provesti u postupku ovrhe prema Općem poreznom zakonu (Nar. nov., br. 127/ 00, 86/01 i 150/02 ) u postupku kojeg provodi tijelo jedinice lokalne samouprave nadležno za komunalno gospodarstvo, koje je isto rješenje o komunalnom doprinosu i donijelo.

4.7. Uvodi se obvezno korištenje komunalne usluge održavanja čistoće u dijelu koji se odnosi na skupljanje i odvoz komunalnog otpada

Prema nacrtu Prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o komunalnom gospodarstvu, predložena je izmjena stavka 1. i 2. članka 34. ZKG-a, na način da se odluka o priključenju na komunalnu infrastrukturu donosi za komunalne djelatnosti:

- opskrba pitkom vodom, - odvodnja otpadnih voda.

Iz navedenog je razvidno da su od ove obveze isključene djelatnosti opskrbe plinom i opskrbe toplinskom energijom, koje su isključene kao komunalne usluge iz ZKG-a.

Isto, predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave donosi odluku o obvezatnom korištenju komunalne usluge održavanja čistoće u dijelu koji se odnosi na skupljanje i odvoz komunalnog otpada.

Također se predlaže propisivanje obveze korištenja usluga održavanja čistoće u dijelu koji se odnosi na skupljanje i odvoz komunalnog otpada temeljem tog Zakona.

Odredbom stavka 1. članka 13. Zakona o otpadu (Nar. nov., br. 151/03) propisano je da općina, odnosno grad osigurava postupanje s komunalnim otpadom.

Smatramo da je navedenu obvezu bilo moguće propisati na temelju odredbe točke 4. stavka 2. članka 14. ZKG-a, kojom je propisano da predstavničko tijelo jedinica lokalne samouprave odlukom o komunalnom redu propisuje odredbe o skupljanju, odvozu i postupanju s komunalnim otpadom te da su temeljem navedene odredbe jedinice lokalne samouprave ovlaštene odlukom o komunalnom redu propisati obveze korisnika komunalnih usluga glede skupljanja, odvoza i postupanja s komunalnim otpadom, pa tako i obvezu korištenja usluga odvoza komunalnog otpada, pod uvjetom da su pružanje takvih usluga osigurale na jedan od načina propisanih stavkom 1. članka 4. ZKG-a.

No, smatramo da je izričito propisivanje obveze korištenja komunalne usluge održavanja čistoće u dijelu koji se odnosi na skupljanje i odvoz komunalnog otpada bolje zakonsko rješenje, jer otklanja moguće različite interpretacije zakona.

4.8. Kaznenim odredbama propisuju se kazne za načelnika i gradonačelnika, te je izvršeno određeno usklađivanje kaznenih odredbi glede predloženih izmjena

Prema članku 40a. navedenog nacrta Prijedloga, predviđene su kazne za odgovornu osobu u jedinici lokalne samouprave (načelnik, odnosno gradonačelnik), koja utroši protivno namjeni sredstva:

- komunalne naknade - komunalnog doprinosa, - naknade za priključenje, - sredstva iz članka 20. stavak 4. tog Zakona.²¹

Navedenom odredbom nastoji se osigurati bolja financijska disciplina, odnosno namjensko trošenje sredstava komunalne naknade za financiranje komunalnih djelatnosti iz članka 22. ZKG-a, te komunalnog doprinosa, naknade za priključenje i iznosa u cijeni usluge namijenjenog za izgradnju komunalne infrastrukture za zakonom propisanu namjenu - financiranje izgradnje objekata i uređaja komunalne infrastrukture.

4.9. Rok za usklađenje općih akata jedinica lokalne samouprave sa Zakonom

Jedinice lokalne samouprave dužne su u roku od 3 (tri) mjeseca od dana stupanja na snagu toga Zakona uskladiti propise s odredbama ovoga Zakona.

Propisi jedinice lokalne samouprave koji nisu usklađeni s odredbama toga Zakona prestaju važiti nakon isteka roka od 3 (tri) mjeseca od dana stupanja na snagu toga Zakona.

5. Umjesto zaključka

Nacrt o Konačnom prijedlogu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o komunalnom gospodarstvu donosi značajne novine u pravnom sustavu komunalnog gospodarstva, vraćajući se u pojedinim predloženim izmjenama i dopunama članaka zakona na prijašnja rješenja.

Izmjene i dopune koje se predlažu predstavljaju najnužnije intervencije u zakonski tekst - a to se osobito odnosi na odredbu o zabrani priključenja na objekte i uređaje komunalne infrastrukture građevine izgrađene bez akta na temelju kojeg se može graditi ne smiju priključiti na komunalnu infrastrukturu, kao i građevine za koje je u tijeku postupak građevinske inspekcije koji se odnosi na obustavu građenja ili uklanjanja građevina prema posebnom zakonu.

No, budući da se radi o već sedmoj izmjeni²² i dopuni Zakona o komunalnom gospodarstvu od kad je isti u primjeni (tj. od 8. kolovoza 1995. godine), držimo da je potreban sustavni pristup problemu pravnog uređenja komunalnog gospodarstva, a posebno naglašavamo potrebu da se u Zakonu ujednače izrazi te da se zakonski tekst nomotehnički doradi radi jednostavnije primjene u praksi.

 

¹ Ustav Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 8/98 - proč. tekst, 113/00, 124/00 - proč. tekst, 28/01, 41/01 - proč. tekst i 55/01 - isp.).
² Zakon je prestao važiti slijedom odredbe točke 1. stavka 1. članka 43. Zakona o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 36/95) danom primjene tog Zakona. Taj je Zakon stupio na snagu 9. lipnja 1995. godine, a primjenjuje se od 8. kolovozu 1995. godine.
³ Naime, radi se o poslovima koji su uvijek zadržani na razini lokalne zajednice.
⁴ Zakon o pretvorbi i organiziranju poduzeća u komunalnim djelatnostima i djelatnostima uređenja naselja i prostora, prijevoza putnika u gradskom i prigradskom prometu i djelatnosti uređenja i održavanja tržnica na malo, stupio je na snagu danom objave u Narodnim novinama, 31. 12. 1992. godine.
⁵ Zakon o pretvorbi i organiziranju poduzeća u komunalnim djelatnostima i djelatnostima uređenja naselja i prostora, prijevoza putnika u gradskom i prigradskom prometu i djelatnosti uređenja i održavanja tržnica na malo (Nar. nov., br. 91/92 14/93 i 70/93) prestao je važiti danom stupanja na snagu Zakona o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 36/95), slijedom odredbe točke 4. stavka 1. članka 34. istog Zakona.
⁶ Vidjeti www.vlada.hr
⁷ Vidjeti bilješku pod 6.
⁸ Vidjeti www.vlada.hr
⁹ Točka 3. i 4. stavka 1. članka 3. ZKG-a glase: »3. opskrba plinom, 4. opskrba toplinskom energijom«.
¹⁰ Stavci 4. i 5. članka 3. ZKG-a glase: »(4) Pod opskrbom plinom razumijeva se opskrba potrošača plinom iz sustav mreže plinovoda. (5) Pod opskrbom toplinskom energijom razumijeva se proizvodnja i isporuka pare i tople vode.«
¹¹ Podstavak 1. stavka 12. članka 3. ZKG-a glasi: »Pod održavanjem groblja i krematorija razumijeva se održavanje prostora i zgrada za obavljanje ispraćaja i sahrane pokojnika.«
¹² Podstavak 2. stavka 12. članka 3. ZKG-a glasi: »Pod održavanjem groblja i krematorija razumijeva se održavanje prostora i zgrada za obavljanje ispraćaja i sahrane pokojnika. Pod obavljanje pogrebnih poslova razumijeva se preuzimanje, opremanje i prijevoz umrle osobe do mjesta ukopa ili kremiranja.«
¹³ Definicija komunalne djelatnosti održavanja groblja i krematorija i obavljanja pogrebnih poslova je u praksi bila sporna. Prema Odluci o ne davanju vjerodostojnog tumačenja članka 3. stavka 1. točke 11. i stavka 12. Zakona o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 36/95, 70/97, 128/99, 57/00, 129/00 i 59/01 - objavljena u Nar. nov., br. 150/ 02): »... nedvojbeno je da za obavljanje komunalne djelatnosti jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju pravo i dužnost organizirati službu, osnovati pravnu osobu, odnosno povjeriti te poslove drugoj pravnoj osobi davanjem koncesije. Također, ne postoji dvojba da poslovi održavanja groblja i krematorija, pokapanje, odnosno kremiranje pokojnika, iznajmljivanje ili prodaja grobova, kao i usluge u objektima groblja i krematorija spadaju u pogrebne komunalne poslove. Istodobno, razvidno je da poslovi u svezi s pogrebom ili kromiranjem koji se obavljaju izvan područja groblja ili krematorija, kao što je preuzimanje - prijenos umrle osobe, priprema pokojnika za pokapanje ili kremiranje (oblačenje i uređivanje pokojnika, balzamiranje i si.), prodaja pogrebne opreme (lijes, križ i si.), organiziranje ukopa ili kremiranja, tiskanje osmrtnica, ugovaranje vjerskog obreda i si., te prijevoz umrle osobe specijalnim vozilom od mjesta smrti do groblja ili krematorija su poslovi koje može obavljati fizička ili pravna osoba slobodno na tržištu, ako ispunjava propisane uvjete i to bez koncesije, jer se ne mogu smatrati komunalnim poslovima. Sukladno navedenom a na temelju ustavnog načela prema kojemu su poduzetnička i tržišna sloboda temelj gospodarskog ustroja Republike Hrvatske, kao i načela prema kojemu Republika Hrvatska svim poduzetnicima osigurava jednak pravni položaj na tržištu smatra se da nema potrebe za davanje vjerodostojnog tumačenja ovih odredaba, pogotovo jer se ovih načela trebaju pridržavati i sva ovlaštena tijela u provedbi i nadzoru nad provođ-njem ovoga Zakona i drugih propisa.«
¹⁴ Stavak 4. članka 30. ZKG-a glasi: »(4) Predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave, u skladu s predvidivim sredstvima i izvorima financiranja donosi Program gradnje objekata i uređaja komunalne infrastrukture iz stavka 1., 2. i 3. ovoga članka, za četverogodišnje kalendarsko razdoblje koje obvezatno sadržava: - opis poslova s procjenom troškova za gradnju pojedinih objekata i uređaja, te za nabavku opreme, - iskaz financijskih sredstava potrebnih za ostvarivanje programa s naznakom izvora financiranja po djelatnostima.«
¹⁵ Vidjeti članak 9. Zakona o proračunu (Nar. nov., br. 96/03) »Proračun se sastoji od općeg i posebnog dijela te plana razvojnih programa. Opći dio proračuna čini Račun prihoda i rashoda i Račun financiranja. Posebni dio proračuna sastoji se od plana rashoda i izdataka proračunskih korisnika raspoređenih u tekuće i razvojne programe za tekuću proračunsku godinu. Plan razvojnih programa po godinama čine planovi raz-vojnih programa proračunskih korisnika koji su utvrđeni dokumentom o srednjoročnom planu razvitka, posebnim zakonima ili drugim propisima. Prema članku 16. istog Zakona, u planu razvojnih programa iskazuju se planirani rashodi proračuna za nefinancijsku imovinu (investicije), kapitalne pomoći i donacije u sljedeće tri godine, koji su razrađeni:
1. prema pojedinim programima proračunskih korisnika,
2. prema godinama u kojima će rashodi za programe teretiti proračune sljedećih godina,
3. prema izvorima prihoda za cjelovitu izvedbu programa
Plan razvojnih programa usklađuje se svake godine.
¹⁶ Točka 4. stavka 3. članka 32. ZKG-a glasi: »popis i rok izgradnje objekata i uređaja komunalne infrastrukture.«
¹⁷ Stavak 3. članka 31. ZKG-a glasi: »(3) Predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave donosi odluku o komunalnom doprinosu kojem se obvezatno utvrđuju: - područja zona u gradu, odnosno općini, ovisno o pogodnosti položaja određenog područja, - jedinična vrijednost komunalnoga doprinosa određena u kunama po m građevine, za pojedine zone, 3 - način i rokovi plaćanja komunalnoga doprinosa, - opći uvjeti i razlozi zbog kojih se u pojedinačnim slučajevima može odobriti djelomično ili potpuno oslobađanje od plaćanja komunalnoga doprinosa, - izvore sredstava iz kojih će se namiriti iznos za slučaj potpunog ili djelomičnog oslobađanja od plaćanja komunalnog doprinosa.«
¹⁸ To znači u razdoblju od 8. kolovoza 1995. godine do 8. srpnja 2001. godine.
¹⁹ Predlaže se brisanje odredbe točke 7. stavka 1. članka 40. ZKG-a, koja glasi : »7. pravna ili fizička osoba koja se protupravno koristi priključkom na uređaje za opskrbu pitkom vodom i odvodnjom otpadnih voda kaznit će se novčanom kaznom u visini od 3.000,00 do 7.000,00 kuna.«
²⁰ Postavlja se pitanje usklađenosti predložene izmjene s odredbama članka 88. i 90. Zakona o gradnji (Nar. nov., br. 175/03). Naime, prema odredbi članka 88. istog Zakona, zahtjev za izdavanje građevinske dozvole u pisanom obliku podnosi investitor. Zahtjevu za izdavanje građevinske dozvole investitor prilaže: - četiri primjerka glavnog projekta, - potvrde iz članka 82. stavka 2. toga Zakona, - pisano izvješće o kontroli glavnog projekta ako je kontrola projekta potrebna, - pisano izvješće i potvrdu o nostrifikaciji ako je projekt izrađen prema stranim propisima, - izvadak iz katastarskoga plana za građevnu česticu, odnosno parcelacijski elaborat kojim je formirana građevna čestica u skladu s posebnim propisima, - elaborat o geotehničkim istražnim radovima, ako geotehnički uvjeti nisu utvrđeni lokacijskim uvjetima, - elaborate o istražnim radovima, te tehnološke, prometne i druge elaborate ako su podaci iz tih elaborata poslužili za izradu glavnog projekta, - dokaz da ima pravo graditi na građevnoj čestici, odnosno uporabljivoj građevini, - izvatke iz zemljišnih knjiga za nekretnine s kojima neposredno graniči građevna čestica, odnosno građevina za koju se traži građevinska dozvola, ako ta čestica, odnosno građevina graniči s deset ili manje nekretnina. Zahtjevu za izdavanje građevinske dozvole investitor može priložiti: - pisana pozitivna izjašnjenja svih stranaka o glavnom projektu građevine za koju se traži izdavanje građevinske dozvole s dokazima da davatelji tih izjašnjenja imaju svojstvo stranke, - dokaz da je tijelu državne uprave, odnosno pravnoj osobi s javnim ovlastima podnio glavni projekt radi izdavanja potvrde iz članka 82. stavka 2. toga Zakona ako je protekao rok za izdavanje te potvrde, a nadležno tijelo, odnosno osoba je nije izdala, niti ju je odbila izdati, - plan posebnih dijelova zgrade. Umjesto četiri primjerka glavnog projekta iz stavka 2. podstavka 1. ovoga članka investitor može zahtjevu za izdavanje građevinske dozvole priložiti četiri primjerka izvedbenog projekta koji sadržava sve elemente propisane za glavni projekt. U tom slučaju izvedbeni projekt u svim postupcima uređenim ovim Zakonom i posebnim propisima zamjenjuje glavni projekt. Prema stavku 1. članka 90. istog Zakona, u postupku izdavanja građevinske dozvole utvrđuje se da su glavnim projektom na propisani način provedeni dokazi o ispunjavanju bitnih zahtjeva za građevinu, da je glavni projekt izrađen u skladu s drugim uvjetima propisanim ovim Zakonom, lokacijskim uvjetima i drugim uvjetima propisanim posebnim zakonima, da su ispunjeni lokacijski uvjeti koji moraju biti ispunjeni prije izdavanja građevinske dozvole, te da su uz zahtjev za izdavanje građevinske dozvole priloženi dokumenti iz članka 88. stavka 2. ovoga Zakona.
²¹ Odredba se odnosi na iznos za financiranje gradnje objekata i uređaja komunalne infrastrukture u cijeni usluge koji se u računu za isporučenu komunalnu uslugu iskazuje se posebno i ta se sredstva doznačuju u proračun jedinice lokalne samouprave prema postupku koji će propisati ministar financija, a mogu se upotrebljavati isključivo za te namjene.
²² Uključujući i donošenje Uredbe o izmjenama i dopunama Zakona o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 109/95), koja je prestala važiti slijedom odredbi Odluke o prestanku važenja Uredbe o izmjenama i dopunama Zakona o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 21/96).