Članci 19. i 26. Zakona o upravljanju i raspolaganju imovinom u vlasništvu Republike Hrvatske (u nastavku teksta: ZURIV)^[2]u vrijeme pokretanja ustavnosudskog postupka glasili su u cijelosti (izrijekom posebice osporene dijelove normativnog teksta istaknula autorica):

»Članak 19.

(1) Republika Hrvatska i Državni ured^[3] su oslobođeni plaćanja poreza na promet nekretnina, poreza na dobit i drugih poreza, komunalne naknade te drugih javnih davanja u odnosu na vlasništvo i upravljanje i raspolaganje državnom imovinom, osimako posebnim propisom nije drugačije određeno.

(2) Ostala tijela državne uprave nakon predaje državne imovine u obliku nekretnina na upravljanje Uredu prestaju biti obveznici plaćanja poreza na promet nekretninama, poreza na dobit i drugih poreza, komunalnih naknada te drugih javnih davanja u odnosu na predmetnu imovinu.«

»Članak 26.

Centar^[4] je oslobođen plaćanja poreza na promet nekretnina, poreza na dobit i drugih poreza, komunalne naknade te drugih javnih davanja u odnosu na vlasništvo i upravljanje državnom imovinom te ima za potrebe obavljanja poslova prema ovom Zakonu pravo uvida i pribavljanja podataka bez naknade.«

Uvodno naznačenom Odlukom Ustavni sud Republike Hrvatske (u nastavku teksta: Ustavni sud) pokrenuo je postupak za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (u nastavku teksta: Ustav)^[5] te je ukinuo članak 19. st. 1. i članak 26. ZURIV-a u dijelovima koji glase: »komunalne naknade«.

Istodobno donio je i rješenje o neprihvaćanju prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 19. st. 1. ZURIV-a u dijelu koji glasi: »poreza na promet nekretnina«.

2.1. Obje citirane odredbe ZURIV-a odnose se na oslobođenje Republike Hrvatske od plaćanja više vrsta javnih davanja - osim komunalnih naknada i poreza na promet nekretnina, tu su još porez na dobit, »drugi porezi« i »druga javna davanja«. 

Unatoč tako sveobuhvatnom zakonskom izričaju, Ustavni sud se u ovome postupku ograničio na pitanje komunalnih naknada i poreza na promet nekretnina, vodeći se ponajprije granicama podnesenih prijedloga i širinom pretpostavljenog pravnog interesa predlagatelja ustavnopravne ocjene, koji su svi redom tijela jedinica lokalne samouprave odnosno udruženja jedinica lokalne ili područne (regionalne) samouprave.

Ocjena o suglasnosti zakona s Ustavom, koja je po naravi stvari apstraktna, činjenica da (za sada) dokazivi pravni interes predlagatelja ustavnosudske ocjene nije Ustavnim zakonom o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (u nastavku teksta: Ustavni zakon)[6] propisan kao pretpostavka za predlaganje apstraktne ustavnosudske ocjene, kao i činjenica da Ustavni zakon poznaje i pokretanje ustavnosudskog postupka po službenoj dužnosti - sve su to okolnosti koje bi u osnovi dopuštale i širi obuhvat razmatranja pa je, načelno, bilo moguće ocjenjivati i ustavnopravnu prihvatljivost oslobođenja Republike Hrvatske od drugih vrsta davanja koja se u osporenim odredbama navode, osim dvaju apostrofiranih. Ustavni sud zadržao se, međutim, u granicama »petita« podnesenih prijedloga. Širenje predmeta razmatranja bilo bi i suvišno uz činjenicu da je, obrazlažući svoj pravni pristup pitanju ustavnopravne prihvatljivosti dviju osporenih kategorija oslobođenja, istodobno - prije svega zakonodavnoj vlasti - dao i načelno primjenjiv razlikovni kriterij, kao »alat« za eventualne buduće slične zakonodavne zahvate, ali i za usklađivanje s Ustavom nekih već poduzetih.

2.2. U konkretnom slučaju, Ustavnom sudu bilo je podneseno nekoliko podnesaka naslovljenih kao »zahtjev za ocjenu suglasnosti« ZURIV-a s Ustavom, pozivom na članak 36. Ustavnog zakona, te nekoliko prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti ZURIV-a s Ustavom, u smislu članka 38. st. 1. Ustavnog zakona.

Zbog čega Ustavni sud nije u povodu pojedinih od spomenutih podnesaka postupio u smislu članka 36. st. 2. Ustavnog zakona, izloženo je u točkama 3.1., 3.2., 3.3., 3.4. i 3.5. obrazloženja Odluke i Rješenja, a pritom je važno obratiti pozornost na sadržaj izložen u točki 3.4. obrazloženja. 

Riječ je o razmjerno čestoj pojavi u praksi Ustavnog suda, kojem se predstavnička tijela jedinica lokalne ili područne (regionalne) samouprave obraćaju podnescima u kojima osporavaju suglasnost s Ustavom pojedinih zakona, tražeći od Ustavnog suda da s njihovim podnescima postupa kao sa zahtjevima za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom (to jest, na način da se ustavnosudski postupak smatra pokrenutim samim primitkom podneska u Ustavnom sudu, time da je Ustavni sud dužan o njemu odlučiti u hitnom postupku, u roku od najviše 30 dana od zaprimanja). Pritom tvrde da je riječ o osporavanju zakona kojim se uređuje ustrojstvo, djelokrug ili financiranje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Korisno je stoga upozoriti da nije svaki zakon koji se na više ili manje izravan način tiče ustrojstva, djelokruga ili (najčešće) financiranja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave istodobno i »zakon kojim se uređuje ustrojstvo, djelokrug ili financiranje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave«, u smislu članka 36. st. 1. Ustavnog zakona. 

Takvih je zakona, koji se mogu »ticati« navedenih pitanja, velik broj. Međutim, prethodno citirana pravna sintagma, u dijelu koji glasi: »kojim se uređuje«, upućuje na jedini relevantan kriterij - predmet uređenja zakona. Dakle, samo onaj zakon čiji je temeljni predmet uređenja ustrojstvo, djelokrug ili financiranje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave jest zakon iz članka 36. Ustavnog zakona i samo s podneskom koji se odnosi na pitanje suglasnosti s Ustavom takvog zakona, Ustavni sud dužan je postupati u smislu članka 36. Ustavnog zakona. 

2.3. Ustavni sud smatrao je također potrebnim pojasniti^[7] na koga se faktično odnose osporene odredbe ZURIV-a, jer se u njima kao subjekt oslobođen od plaćanja javnih davanja ne navodi samo Republika Hrvatska, već i neki drugi subjekti - Državni ured za upravljanje državnom imovinom te Centar za restrukturiranje i prodaju. 

Ujedno, Ustavni sud upozorio je i na uočeni propust koji je zakonodavac učinio glede preciznog definiranja tih subjekata, jer je 13. studenoga 2016. stupio na snagu Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i drugih središnjih tijela državne uprave.^[8] U vrijeme donošenja razmatrane ustavnosudske Odluke i Rješenja u ZURIV još nije bila unesena odgovarajuća izmjena koju bi nalagao taj Zakon. Naime, njime je osnovano Ministarstvo državne imovine te je to Ministarstvo preuzelo poslove, opremu, pismohranu i drugu dokumentaciju, sredstva za rad, financijska sredstva te prava i obveze Državnog ureda za upravljanje državnom imovinom, dok je navedeni Državni ured prestao s radom.

Zaključno je u odnosnom dijelu razmatrane Odluke i Rješenja Ustavni sud naveo, u bitnome, da se oslobođenja od plaćanja određenih javnih davanja, neovisno o nazivu i ustrojstvu subjekta koji neposredno upravlja i raspolaže određenom imovinom, supstancijalno odnose na Republiku Hrvatsku pa je stoga, u kontekstu podnesenih prijedloga, za ustavnopravnu ocjenu relevantna samo činjenica da je Republika Hrvatska obveznik tih javnih davanja i subjekt koji se na temelju osporenih odredaba oslobađa od obveza.^[9]

3.1. Ustavni sud je na samom početku razmatranja meritornih pitanja konkretnog postupka iznio argumentaciju^[10] koja trasira dva različita pristupa u odlučivanju o podnesenim prijedlozima - jedan kada je riječ o problemu oslobođenja Republike Hrvatske od plaćanja komunalne naknade, a drugi kada je riječ o problemu oslobođenja od plaćanja poreza na promet nekretnina.

To zato što su komunalna naknada i porezi dvije vrste javnih davanja, koji se međusobno bitno razlikuju prema ustavnom i zakonskom određenju te prema svojoj pravnoj naravi.

Naime, svi predlagatelji ustavnosudske ocjene izrazili su stajalište da su osporene zakonske odredbe prijeporne s gledišta članaka 3., 4., 5., 14., 48. i 51. Ustava, ali što je u ovome predmetu osobito važno, i s gledišta članaka 128., 129.a i 131. Ustava.

Potonje naznačene odredbe (uz još neke koje u kontekstu konkretnog predmeta nisu relevantne) čine skupinu ustavnih odredaba u kojima je ustavotvorac građanima zajamčio ustavno pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu te jasno odredio sadržaj tog prava. Taj je sadržaj zatim »pretočen«, između ostaloga, u članke 22., 23. i dr. Zakona o komunalnom gospodarstvu (u nastavku teksta: ZKG).^[11] 

Oslobođenje Republike Hrvatske od plaćanja poreza na promet nekretnina (ono propisano u čl. 19. st. 1. ZURIV-a, iako ne i ono istovjetno, propisano u čl. 26. ZURIV-a) osporio je samo jedan od predlagatelja, ali su svi predlagatelji ustvrdili da samovoljnom uskratom plaćanja dužnih davanja, komunalne naknade (i poreza na promet nekretnina), Republika Hrvatska jedinicama lokalne samouprave oduzima znatan dio zajamčenih prihoda.

Bitno je, stoga, naglasiti - i to čini supstanciju promatrane Odluke i Rješenja Ustavnog suda - da je državna vlast, što prema naravi stvari uključuje i zakonodavnu vlast, prema Ustavu ograničena ustavnim pravom na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu, slijedom čega su Ustavom definirani i poslovi iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, način njihova financiranja te pravo na vlastite prihode kojima te jedinice slobodno raspolažu. 

Upravo takvo ustavno uređenje pretočeno je u zakone pa su tako ZKG-om uređene komunalne djelatnosti kao poslovi iz lokalnog samoupravnog djelokruga, dok je financiranje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave odnosno poslova iz njihova djelokruga uređeno, osim ZKG-om, i Zakonom o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (u nastavku teksta: ZFJLP(R)S).^[13] 

Za razliku od toga, ustavno uređenje poreza svodi se na proklamaciju opće obveze podmirivanja javnih troškova na načelima jednakosti i pravednosti poreznog sustava, kao i načela prema kojem vlasništvo obvezuje, slijedom čega su vlasnici dužni pridonositi općem dobru (čl. 51. Ustava). 

Slijedi da Ustav državnoj (primarno zakonodavnoj) vlasti glede pravnog uređivanja poreza ne nameće ograničenja usporediva s onima koja vrijede pri pravnom uređivanju pitanja iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Zakonodavnoj je vlasti u uređivanju porezne politike i poreznog sustava ostavljen visok stupanj slobode,a jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave samostalno odlučuju o uvođenju samo pojedinih vrsta poreza te se samo neki od poreznih prihoda smatraju njihovim vlastitim prihodima. 

Dakle, porezna politika i porezni sustav u osnovi ne pripadaju samoupravnom djelokrugu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, a pritom, konkretno, porez na promet nekretnina ne pripada ni u kategoriju poreza o kojima bi samostalno odlučivala jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i koji bi predstavljali njezin vlastiti prihod. 

3.2. Argumentirajući, dakle, potrebu za diferenciranim pravnim pristupom pitanju ustavnopravne prihvatljivosti svake od dviju osporenih kategorija oslobođenja Republike Hrvatske od javnih davanja (komunalne naknade odnosno poreza na promet nekretnina) s obzirom na stupanj ograničenja koji zakonodavcu nameće Ustav, Ustavni sud ukazao je na široko primjenjiv razlikovni kriterij koji je nužno imati na umu prilikom svih zakonodavnih zahvata. 

4.1. Za potrebe ovoga članka suvišno je izlagati o načinu na koji su ZKG-om odnosno ZFJLP(R)S-om, sukladno Ustavu, uređena pitanja vezana uz komunalnu naknadu, kao ni posebice obrazlagati stajalište da je, s obzirom na mjerodavno ustavno i zakonsko uređenje, svaki vlasnik nekretnine na koju se plaća komunalna naknada obveznik te naknade (osim ako ga od obveze oslobodi predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave) - pa to uključuje i Republiku Hrvatsku i nema nikakvog pravnog temelja da bi Republika Hrvatska, kao vlasnica nekretnine na koju se plaća komunalna naknada, dakle kao privatnopravni subjekt, u tome pravnom području nastupala de iure imperii. 

Međutim, upravo to se u konkretnom slučaju dogodilo i stoga se čini zanimljivijim razmotriti na koji je način do toga došlo.

Postoje određeni zanimljivi aspekti osporenih pravnih normi ZURIV-a koji su razlog »pojmovne zbrke« i poremećaja pravne logike u međusobnom odnosu propisa unutar pravnog poretka, koji dovode u pitanje ne samo ciljeve koje bi tako koncipirane pravne norme trebale ili uopće mogle ostvariti, već i sadržaj intencije predlagatelja odnosno donositelja pravne norme takvog sadržaja.

Naime, osporenim člankom 19. st. 1. ZURIV-a, u dijelu koji glasi: »osim ako posebnim propisom nije drugačije određeno«, propisano je da se oslobođenje Republike Hrvatske od plaćanja komunalne naknade primjenjuje supsidijarno u odnosu na sadržaj »posebnog propisa«. Drugim riječima, Republika Hrvatska bila bi oslobođena od plaćanja komunalne naknade na temelju ZURIV-a ako drugim (posebnim) propisom nije određeno da je dužna plaćati komunalnu naknadu. 

Iako ga ZURIV ne imenuje, taj drugi, »posebni propis« trebao bi biti ZKG i ZFJLP(R)S. 

Da bi se opći propis primijenio supsidijarno u odnosu na poseban, najprije trebaju postojati dva ili više propisa koji se doista nalaze u međusobnom odnosu općeg i posebnog propisa. No, između ZURIV-a s jedne strane, i ZKG-a odnosno ZFJLP(R)S-a s druge strane, ne postoji odnos općeg i posebnih propisa, već je riječ o propisima iz posve različitih, zasebnih i neovisnih pravnih područja. 

Kada bi, hipotetski, ipak postojao odnos općeg i posebnog propisa između ZURIV-a i ZKG-a odnosno ZFJLP(R)S-a - Republika Hrvatska bi, na način kako je to ZURIV-om propisano, opet imala obvezu plaćati komunalnu naknadu te bi, kao i svi drugi obveznici, mogla biti oslobođena od plaćanja samo kada (i ako) takvu odluku donese predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave. Naime, »posebni propisi« ZKG i ZFJLP(R)S ne predviđaju oslobođenje od plaćanja komunalne naknade za Republiku Hrvatsku, što znači da je »posebnim propisom« propisano »drukčije« nego »općim propisom«, ZURIV-om, te bi se stoga, sukladno načelu supsidijarnosti, primjenjivao »posebni propis«. Prema »posebnom propisu« oslobođenja od plaćanja komunalne naknade za Republiku Hrvatsku - nema.

4.2. Iz navedenoga proizlaze dva pitanja:

- Kako je moguće da predlagatelj zakona odnosno zakonodavac u sadržaj pravne norme unese tekst čije je jedino moguće tumačenje dijametralno suprotno cilju koji je trebao biti postignut - da Republika Hrvatska ne plaća komunalnu naknadu (pri čemu, u kontekstu ovog pitanja, valja zanemariti neusklađenost takvog cilja s Ustavom)?

- Kako je, u okolnostima kada važeći mjerodavan propis Republiku Hrvatsku de facto ipak obvezuje na plaćanje komunalne naknade, moguća dijametralno suprotna praksa?

Na prvo pitanje Ustavni sud u razmatranoj Odluci nije ni morao ni mogao dati odgovor, a niti autorica ovoga članka tog odgovora nema. O nastaloj konfuziji sam za sebe govori dio sadržaja očitovanja Vlade Republike Hrvatske od 9. listopada 2014., koje je tijekom postupka dostavljeno Ustavnom sudu.[14]

4.2.1. Iako je obveza Ustavnog suda, prije svega, odlučiti o osnovanosti odnosno neosnovanosti argumentacije predlagatelja ustavnosudske ocjene, ipak je u ovome slučaju Ustavni sud smatrao potrebnim iznijeti i neke opservacije vezane uz pojedine od citiranih navoda Vlade - primjerice, upozoriti da de facto jedini sadržaj (samu bit) prava jedinice lokalne samouprave da odlučuje o komunalnoj naknadi, čini samostalno odlučivanje o visini te naknade. Pritom, dakako, »visina« naknade pojmovno podrazumijeva i eventualna odreknuća, to jest svjesno i voljno umanjivanje ukupne visine naknade zbog oslobođenja od obveze koja nadležno tijelo odluči odobriti pojedinom obvezniku. Slijedom toga, nije moguće "samo utjecati na visinu" prihoda od komunalne naknade (kako navodi Vlada), a istodobno »ne utjecati na pravo« odlučivanja o komunalnoj naknadi.

Ustavni sud, također, osvrnuo se na tvrdnju Vlade da se »zakon može mijenjati zakonom« pa i na način da se uvode ograničenja. 

Tu tvrdnju Ustavni sud drži samo načelno točnom te - što je važno za praksu predlaganja i donošenja zakona općenito - ističe kako načelno pravo zakonodavca da »zakon mijenja zakonom« nikako ne znači da zakonodavac može određeni zakon izmijeniti bilo kojim zakonom. Takav bi pristup bio u opreci s temeljnim smislom načela vladavine prava i sigurnosti objektivnog pravnog poretka, a kada je riječ o zakonu kojim su uređena pitanja iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne samouprave, bio bi u opreci i s temeljnim smislom ustavnog jamstva prava na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu. 

To zato što zakonodavac jest slobodan zakonima oblikovati, uređivati, mijenjati i ukidati pravna uređenja pojedinih pravnih područja, ali je u tome i ograničen navedenim ustavnim načelima i jamstvima (čl. 2. st. 4. al. 1. Ustava).

Za praksu predlaganja i donošenja zakona još je važnije istaknuti napomenu Ustavnog suda, prema kojoj bi zbog istog razloga (ograničenosti državne vlasti ustavnim pravom na lokalnu i područnu /regionalnu/ samoupravu) postojala nesuglasnost s Ustavom zakonske odredbe o oslobođenju Republike Hrvatske od plaćanja komunalne naknade - sve i da je takva odredba uvrštena u zakonski akt koji, za razliku od ZURIV-a, jest mjerodavan za pravno područje lokalne i područne (regionalne) samouprave - primjerice u ZKG. Ograničenja koja za državnu vlast proizlaze iz ustavnog prava na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu podrazumijevaju, između ostaloga, autonomno odlučivanje predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave hoće li i koga će osloboditi od plaćanja komunalne naknade. Stoga čak ni mjerodavnim zakonom, primjerice ZKG-om, ne bi bilo ustavnopravno dopustivo propisati drukčije i predstavničkom tijelu to pravo ograničiti ili oduzeti.

4.3. Glede drugog pitanja, to jest postojanja prakse evidentno suprotne važećem pravu, prema kojem za Republiku Hrvatsku, zapravo, ne vrijede oslobođenja o kojima je u konkretnom slučaju riječ, u vrijeme podnošenja prijedloga pojedini su predlagatelji tvrdili i pokušavali ilustrirati kako i u kojoj mjeri država u stvarnosti, pozivanjem na članak 19. st. 1. ZURIV-a, uskraćuje prihode od komunalne naknade jedinicama lokalne samouprave. 

Budući da je Ustavni sud u promatranoj Odluci i Rješenju uzeo u obzir te ocijenio relevantnima ne samo činjenice o izravno osporenim pravnim normama, već i one okolnosti koje govore o utjecaju pravnih normi i njihove primjene na stvaran položaj njihovih adresata, potrebno je ovdje napomenuti da je Ustavni sud ovlašten ocjenjivati ustavnopravnu prihvatljivost primjene prava u pravnoj praksi, u načelu, u postupcima koje fizičke ili pravne osobe pokreću ustavnim tužbama protiv pojedinačnih akata tijela državne vlasti, tijela jedinica lokalne ili područne (regionalne) samouprave odnosno pravnih osoba s javnim ovlastima (čl. 62. Ustavnog zakona) - a ne u postupcima u kojima se, kao u konkretnom slučaju, ocjenjuje suglasnost zakona s Ustavom. 

U konkretnom slučaju, Ustavni je sud, stoga, postupanje države, kao obveznika komunalne naknade, odnosno njezinih nadležnih tijela, ocijenio kao »sustavnu protuzakonitu administrativnu praksu« te kao »pojavu koja ima značenje i razmjere ozbiljnog narušavanja načela vladavine prava i pravne sigurnosti objektivnog pravnog poretka i koja sa stajališta članaka 3. i 5. stavka 2. Ustava nije prihvatljiva«, a »provodi se uz pozivanje na zakon koji nije mjerodavan i na zakonske odredbe čija opstojnost u pravnom poretku nema razumnog i objektivnog opravdanja«. Ustavni je sud, također, ocijenio da je »takvim pravnim normiranjem i praksom stvorena pravna i faktična konfuzija u pravnom području koje je iznimno važno za položaj lokalne samouprave i svakog građanina Republike Hrvatske kao pripadnika određene lokalne zajednice«.

5.1. Kako je već naznačeno, prigovori vezani uz uskratu plaćanja jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave poreza na promet nekretnina bili su istaknuti samo u jednom od podnesenih prijedloga, i to samo u okviru sadržaja članka 19. st. 1. (ne i čl. 26.) ZURIV-a.

Prijedlog je, naizgled, koncipiran na »pogrešan« način, to jest tako da ističe nesuglasnost članka 19. st. 1. ZURIV-a, u dijelu koji se tiče poreza na promet nekretnina, s drugim zakonima, primjerice s Općim poreznim zakonom, Zakonom o porezu na promet nekretnina, itd. Drugim riječima, prijedlog bi upućivao na problem međusobne neusklađenosti zakona, što izlazi izvan ustavnih okvira nadležnosti Ustavnog suda (čl. 125. al. 1. Ustava). 

Ustavni je sud, međutim, na temelju ukupnog sadržaja podnesenog prijedloga ocijenio da je ukazivanje na navodnu neusklađenost članka 19. st. 1. ZURIV-a s drugim zakonima samo sredstvo ukazivanja na njegovu, prema shvaćanju predlagatelja, neustavnost. Stoga je i pitanje uskraćivanja prihoda jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave od poreza na promet nekretnina razmotreno u svjetlu istih ustavnih odredaba kao i uskrata prihoda od komunalne naknade.

Kao i prethodno, Ustavni sud ponovno se osvrnuo na činjenicu da je osporeni članak 19. st. 1. ZURIV-a koncipiran na način da se njime propisuje vlastita supsidijarna primjena u odnosu na »posebne propise« - što bi u ovome slučaju trebao biti, prije svega, Zakon o porezu na promet nekretnina (u nastavku teksta: ZPPN)[15] iako on to stvarno nije zbog prethodno već izloženih razloga (v. u odjeljku 4.1.).

Pritom je imao na umu važnu, također, već spomenutu činjenicu da porezni sustav i porezna politika ne ulaze u okvire samoupravnog djelokruga jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

U obrazlaganju svojeg rješenja Ustavni sud je najprije izložio relevantne dijelove pravnog uređenja poreza na promet nekretnina odnosno sustava raspodjele i raspolaganja poreznim prihodima, prema ZPPN-u odnosno prema ZFJLP(R)S-u, te utvrdio da su samo županijski i općinski odnosno gradski porezi izvori sredstava namijenjenih za obavljanje poslova iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave o kojima te jedinice samostalno odlučuju odnosno kojima samostalno raspolažu. Porez na promet nekretnina ne pripada u te kategorije poreza, jer je to tzv. zajednički porez, jer prihod od ovog poreza stječe jedinica lokalne (ne i područne) samouprave zajedno s državom, u propisanom omjeru.

Zakonodavac je to i učinio te je u članku 13. ZPPN-a izrijekom i propisao da je (između ostalih) Republika Hrvatska oslobođena od plaćanja poreza na promet nekretnina.[16] 

5.2. Proizlazi, dakle, da je jednako oslobođenje od plaćanja poreza na promet nekretnina propisano istodobno i osporenim člankom 19. stavak 1. ZURIV-a i člankom 13. ZPPN-a.[17]

5.3. Dajući još nekoliko napomena o ustavnopravnoj prihvatljivosti moguće »uskrate« jedinicama lokalne samouprave prihoda od poreza na promet nekretnina sa stajališta ustavnih jamstava prava vlasništva, Ustavni sud zaključio je da osporeni članak 19. stavak 1. ZURIV-a, u dijelu u kojem glasi: »poreza na promet nekretnina«, nije ustavnopravno upitan.

Nakon objave Odluke i Rješenja od 11. srpnja 2017., brojni su lokalni čelnici u svojim medijskim nastupima i komentarima ukazali na stvarne razmjere pojave neplaćanja komunalne naknade od strane Republike Hrvatske, visinu štete nanesene lokalnim proračunima te brojne poslove iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne samouprave koji se financiraju iz komunalne naknade, a koji su zbog toga ostali neobavljeni.

Pojedini od njih, nakon stupanja na snagu ZURIV-a, 30. srpnja 2013., i pojave prakse neplaćanja komunalne naknade jedinicama lokalne samouprave za nekretnine u državnom vlasništvu nisu poduzimali pravne radnje u odnosu na Republiku Hrvatsku s ciljem naplate uskraćene komunalne naknade, dok pojedini od njih jesu - bilo na način da su nadležne službe obračunavale komunalnu naknadu i izdavale odgovarajuće račune tijelima Republike Hrvatske, bilo na način da su pokrenuti odgovarajući postupci koji su se u trenutku objave ustavnosudske Odluke i Rješenja nalazili u različitim stadijima dovršenosti, a u pojedinim slučajevima bili i pravomoćno okončani.

S time u svezi, a zbog brojnih javno postavljenih pitanja i dvojbi o mogućnostima daljnjeg postupanja radi naplate dospjele komunalne naknade, važno je napomenuti da su nadležna tijela jedinica lokalne samouprave koje su nakon 30. srpnja 2013. poduzimale pravne radnje u svezi s naplatom dospjele neplaćene komunalne naknade od Republike Hrvatske, kao i nadležna tijela Republike Hrvatske, dužna - ovisno o činjenicama i okolnostima svakog pojedinog slučaja - svoje daljnje postupanje uskladiti sa sadržajem i smislom članka 31. st. 1., 2. i 3., članka 55. st. 2. te članka 58. st. 2., 4. i 5. Ustavnog zakona.

[1] Nar. nov., br. 89/17.
[2] Nar. nov., br. 94/13 i 18/16.
[3]Državni ured za upravljanje državnom imovinom; od 16. listopada 2016. pod nazivom Središnji državni ured za upravljanje državnom imovinom.
[4]Centar za restrukturiranje i prodaju.
[5] Nar. nov., br. 56/90, 137/97, 8/98 - proč. tekst, 113/00, 124/00 - proč. tekst, 28/01, 41/01 - proč. tekst, 55/01 - ispr., 76/10, 85/10 - proč. tekst i 5/14 - Odluka USRH.
[6] Nar. nov., br. 99/99, 29/02 i 49/02 - proč. tekst.
[7]Točke 5.1., 5.2. i 5.3. obrazloženja Odluke i Rješenja.
[8]Nar. nov., br. 104/16.
[9] Radi detaljnijeg pojašnjenja, odnosni dio razmatrane Odluke i Rješenja u cjelini glasi:»(...)5.3. Osporena oslobođenja od plaćanja određenih javnih davanja, propisana člancima 19. i 26. ZURIV-a, nominalno se odnose na državna tijela odnosno na zakonom osnovanu pravnu osobu s javnim ovlastima, to jest na onaj subjekt koji je ovlašten upravljati i raspolagati imovinom u vlasništvu Republike Hrvatske. Oslobođenja od plaćanja određenih javnih davanja, neovisno o nazivu i ustrojstvu subjekta koji neposredno upravlja i raspolaže određenom imovinom, supstancijalno se odnose na Republiku Hrvatsku pa je stoga, u kontekstu podnesenih prijedloga, za ustavnopravnu ocjenu relevantna jedino činjenica da je Republika Hrvatska obveznik tih javnih davanja i subjekt koji se na temelju osporenih odredaba oslobađa od obveza.U tom smislu Ustavni sud nije smatrao potrebnim posebice razmatrati stavak 2. članka 19. ZURIV-a, jer je riječ o odredbi koja uređuje situaciju kad tijela državne uprave nekretnine predaju posebnom državnom tijelu nadležnom za upravljanje i raspolaganje, de facto Republici Hrvatskoj, a na nju se odnose sporna oslobođenja od plaćanja javnih davanja. Po naravi stvari, za tijelo državne uprave koje je imovinu predalo drugom nadležnom subjektu time prestaju prava i obveze povezana s tom imovinom.Sam pravni izričaj stavka 2. članka 19. ZURIV-a, koji glasi: 'Ostala tijela državne uprave nakon predaje državne imovine ... Uredu .... prestaju biti obveznici plaćanja ...', upućuje na zaključak da tijela državne uprave do trenutka predaje imovine (Uredu) jesu obveznici plaćanja javnih davanja.Prema tome, stavkom 2. članka 19. ZURIV-a nisu propisana oslobođenja od plaćanja javnih davanja u smislu koji imaju u vidu predlagatelji. Stoga, premda oni osporavaju cjelokupan sadržaj članka 19. ZURIV-a, Ustavni sud ocjenjuje da se prigovori zbog oslobođenja Republike Hrvatske od plaćanja javnih davanja odnose samo na st. 1. čl. 19. ZURIV-a te na čl. 26. ZURIV-a.«
[10]Točke 8., 8.1., 8.2. i 9. obrazloženja Odluke i Rješenja.
[11]Nar. nov., br. 36/95, 70/97, 128/99, 57/00, 129/00, 59/01, 26/03 - proč. tekst, 82/04, 178/04, 38/09, 79/09, 153/09, 49/11, 144/12, 147/14 i 36/15.
[12]Nar. nov., br. 91/96, 68/98, 137/99 - Odluka USRH, 22/00 - Odluka USRH, 73/00, 114/01, 79/06, 141/06, 146/08, 38/09, 153/09, 143/12 i 152/14.
[13]Nar. nov., br. 117/93, 69/97, 33/00, 73/00, 127/00, 59/01, 107/01, 117/01, 150/02, 147/03, 132/06, 26/07 - Odl. USRH, 73/08, 25/12, 100/15 i 115/16.
[14]U tom očitovanju Vlade, između ostaloga, navodi se sljedeće:»... Navedena odredba (osporeni članak 19. ZURIV-a - op.) utvrđuje se kao opće pravilo (lex generalis), jer se isto ne odnosi na slučajeve kada je obveza Republike Hrvatske i Državnog ureda na plaćanje tih davanja utvrđena posebnim propisom (lex specialis), u kojem se slučaju primjenjuje opće načelo prava: 'Lex specialis derogat legi generali', dakle primjenjuje se posebni propis kojim je ova obveza utvrđena.... stoga (se) izuzimanjem određenih nekretnina iz obveze plaćanja komunalnog doprinosa ne sužava Ustavom utvrđeni samoupravni djelokrug jedinica lokalne samouprave, nego se samo utječe na visinu prihoda koji jedinice lokalne samouprave ostvaruju obavljanjem komunalnih djelatnosti, a ne i na samo pravo na prihod od obavljanja tih djelatnosti.(...)Pritom također treba imati u vidu činjenicu da se prihodi jedinica lokalne samouprave u pravilu utvrđuju zakonom te se zakonom mogu i ograničavati, kao i činjenicu da se navedena odredba Zakona o upravljanju (...) jednako odnosi na sve ovlaštenike javnih davanja za imovinu koja se izuzima iz obveze plaćanja ovlaštenika, a samim tim i na Republiku Hrvatsku ...... mišljenja smo da je upravo Zakon o upravljanju ... poseban propis kojim se na cjelovit način uređuju pitanja upravljanja i raspolaganja državnom imovinom, među kojima i oslobođenje od plaćanja komunalne naknade. Pitanje oslobođenja od plaćanja komunalne naknade tim je Zakonom jednoznačno uređeno za Republiku Hrvatsku kao nositelja prava vlasništva, neovisno o tome gdje se nekretnine u vlasništvu Republike Hrvatske nalaze. Kad bi to pitanje bilo prepušteno na odlučivanje predstavničkim tijelima jedinica lokalne samouprave slijedom odredaba Zakona o komunalnom gospodarstvu, rješenja bi bila različita i upitno je bi li bila postignuta svrha koja se Zakonom o upravljanju ... postiže ...«.
[15] Sada važeći Zakon o porezu na promet nekretnina (Nar. nov., br. 115/16), odnosno prijašnji Zakon o porezu na promet nekretnina (Nar. nov., br. 69/97, 26/00, 127/00, 153/02, 22/11 i 143/14).
[16] Isto je bilo propisano i odredbom čl. 11. prijašnjeg Zakona o porezu na promet nekretnina. V. i bilješku pod 16.
[17] V. bilješke pod 16 i 17.