Uvod

U Munchenu je od 25. do 28. veljače 2002. održan međunarodni simpozij pod nazivom »Zemljišna usitnjenost i komasacija u srednjoj i istočnoj Europi - put za održivi razvitak ruralnog prostora u novom tisućljeću«. Simpozij su organizirali: FIG (Međunarodna geodetska organizacija), FAO (organizacija Ujedinjenih naroda za poljoprivredu i prehranu), GTZ (Njemačko društvo za tehničku pomoć), ARGE Lan-dentwicklung (Radna zajednica za razvitak ruralnog prostora i uređenje zemljišta SR Njemačke) i Tehničko sveučilište Miinchen - Katedra za uređenje zemljišta i razvitak ruralnog prostora koju vodi prof. dr. Holger Magel (sada potpredsjednik, a budući predsjednik FIG-a). Simpoziju je prisustvovalo 65 sudionika i to jz: Albanije, Armenije, Austrije, Bugarske, Češke, Danske, Gruzije, Hrvatske, Italije, Jugoslavije, Letonije, Litve, Mađarske, Njemačke, Nizozemske, Norveške, Portugala, Rumunjske, Slovačke, Slovenije, Španjolske i Velike Britanije. Simpozij je trajao četiri dana. Prvi dan protekao je u plenarnom zasjedanju. Drugi dan plenarno i po radnim skupinama. Treći dan bio je određen za stručne ekskurzije, tj. za razgledavanje uspješno izvedenih primjera komasacije u Bavarskoj. Zadnji, četvrti, dan protekao je ponovno u plenarnom zasjedanju na kojem se raspravljalo o zaključcima radnih skupina i prihvaćanju Miinchenske izjave o komasaciji kao sredstvu za razvitak ruralnog prostora u državama srednje i istočne Europe i Zajednici nezavisnih država. Simpozij je bio namijenjen uskom krugu stručnjaka iz navedenih država, te prestavnicima vlada koji se bave komasacijom u svojim državama. Seminaru je bilo moguće prisustvovati samo na temelju izravnog poziva organizatora. Hrvatsku delegaciju na tom simpoziju vodio je gospodin dr. sc. Željko Bačić, direktor Državne geodetske uprave.

Tako organiziran simpozij bio je namijenjen stručnjacima pojedinih država koji se bave zemljišnom politikom i usitnjenošću poljoprivrednog zemljišta, te razvitkom geodezije u srednjoj i istočnoj Europi, sa svrhom uspješnog provođenja zadaće komasacije u tim državama s metodologijom koja je upotrijebljena u srednjoj, odnosno zapadnoj Europi. Svaka država treba razviti svoju metodologiju razvitka komasacije u praksi, na temelju uspješno provedenih primjera u srednjoj i zapadnoj Europi.

Stanje u istočnim zemljama Europe

Za unapređenje agrarne strukture, indikatora, institucija, sudionika, proračunskih sredstava, itd., nužan je uvid u rješenja drugih država. Stoga su eksperti FAO-a na temelju upitnika izradili posebne analize i studije za unapređenje agrarne strukture za neke države istočne Europe. Te su studije bile temelj za ovakav simpozij.

Gotovo sve istočnoeuropske države su na simpoziju bile zastupljene s referatima ili posterima (plakatima) iz kojih se moglo izvući nekoliko zajedničkih zaključaka:

• poljoprivredno zemljište svih tih država karakterizira usitnjenost i raspršenost; površine poljoprivrednih parcela su male, a veličina parcela je u pravilu manja od 1 ha;
• to područje rada karakterizira nedovoljna ili nikakva reguliranost propisima;
• komasacija je usmjerena na veću proizvodnju hrane, ali ne i na uređenje zemljišta u odnosu na razvitak ruralnog prostora;
• postupci pri provođenju komasacije, nedemokratski su,, te se javlja nepovjerenje ljudi, i dobiva dojam da se radi:
• o kolonizaciji odnosno izvlaštenju;
• u sklopu komasacije obično se uređuje mreža putova samo za poljoprivredne potrebe, ali ne i za druge namjene (autoceste, željezničke pruge, itd.).

Stanje u zapadnim, odnosno srednjoeuropskim državama

Zapadne i srednjoeuropske države su na simpoziju prezentirale komasaciju i osvrnule se na njezinu dugogodišnju tradiciju kao uređenje poljoprivrednog prostora. Stoga, postupak komasacije karakterizira sljedeće;'

• potpuno demokratski postupci ir. provođenju komasacije uz aktivno sudjelovanje vlasnika u preuređenju prostora, radno i financijski;
• komasacija je sredstvo za realizaciju drugih planova i projekata, pa predstavlja sredstvo za cjelovito rješavanje zemljišta i prostora;
• komasacija predstavlja sredstvo za modernizaciju evidencije nekretnina (nova izmjera);
• u sklopu komasacije provodi se obnova i razvitak sela;
• zbog sve veće uporabe zemljišta za urbane namjene, komasacija je dio cjelovite zemljišne politike i sredstvo za povećanje pojedinih poljoprivrednih površina;
• uspješno realizirani primjeri komasacije u bivšoj istočnoj Njemačkoj ukazuju da se ta metodologija rada može primijeniti u državama istočne Europe te u drugim državama.

Nije slučajno da je Bavarska organizator takvog međunarodnog simpozija. Uspješna rješenja iz prošlosti kao i iz sadašnjosti, ukazuju na dugu tradiciju brige za vrijeme i tehnologiju prilagođenu agrarnoj strukturi. Tako je Bavarska 1986. godine slavila stoljeće institucionalnog pristupa u rješavanju problema uređenja zemljišta temeljenu na komasaciji. U postupak komasacije uključeni su svi uvjeti za uređenje poljoprivrednog, odnosno ruralnog prostora od melioracijskih zahvata do obnove i razvitka sela. Komasacija poljoprivrednog zemljišta je stoga shvaćena kao zemljišno uređivačka operacija, a njezina najvažnija zadaća je okrupnjavanje raštrkanog i usitnjenog zemljišnog vlasništva istog vlasnika (ili više vlasnika) u jednu cjelinu ili u nekoliko zaokruženih površina sa svrhom poboljšanja proizvodnje i poboljšanja radnih uvjeta u ruralnom prostoru. Pritom se moraju strogo poštivati svi agrotehnički, krajo-brazni, prirodni, prometni i vodnogospodar-ski uvjeti uređenja prostora, obnove i razvitka sela.

Da bi postupak komasacije postao sredstvo integralnog uređenja i razvitka ruralnog prostora, moraju se poštivati i svi korisnici prostora, te investicije s kojima se namjerava izvoditi određeni zahvat u prostoru, a za to je potrebno zemljište. Iz navedenog zaključujemo da za izradu pripremnih radova za preuređenje određenog područja treba utrošiti dosta vremena koji u prosjeku traju tri godine, prije nego što nadležno tijelo izda upravni akt. Temeljem upravnog akta započinje provedbeni postupak komasacije.

Prema najnovijem načinu rješavanja postupka komasacije, odnosno postupka razvitka ruralnog prostora, uključeni su svi parcijalni projekti, od gradnje putova do autocesta, od lokacije pojedinog poljoprivrednog gospodarstva do rezervacije zemljišta za stambenu i drugu gradnju u naselju, ekološkog i krajobraznog uređenja, itd. Na taj način poljoprivredni prostor dobiva višefunkcionalno značenje. S preuređenjem prestora-razvijaju se. i druge važne djelatnosti kad, npr., turizam i rekreacija, obrt, itd.

Sustav financiranja za takve radove vrlo je asno određen. Sredstva na državnoj razini osigurana su na temelju posebnog zakona i programa. No, prije svega financijska sredstva osigurava općina, odnosno pojedini sektori ako se radi o izgradnji infrastrukturnih i drugih objekata. Tim financijskim sredstvima mogu se dodati sredstva Europske unije. U troškove postupka ulaze i troškovi pojedinih vlasnika zemljišta - sudionika postupka, koji se u najvećem broju primjera iskazuju u duljini njihovog slobodnog rada prilikom uređenja prostora životnog okoliša i rada na polju (sađenje, njega drvenih predmeta, itd.).

• U vrijeme kad su se u zapadnoj Europi događale najveće strukturne promjene u poljoprivredi i ruralnom prostoru, te kad su postale fizički vidljive, poljoprivredni i drugi stručnjaci počeli su razmišljati o obnovi i razvitku sela.

U prvom razdoblju obnove i razvitka sela radovi su bili usmjereni samo na rješavanje poljoprivrede u selu. To, između ostalog, znači ostvarenje mogućnosti razvitka pojedinog poljoprivrednog gospodarstva prilikom novih promijenjenih uvjeta gospodarenja (lokacije objekata, gospodarska dvorišta, pristupi za poljoprivredne strojeve itd.).

U drugom razdoblju, osim nabrojenih ciljeva u smislu obnove, rješavana su, ponajprije, seoska središta, uređivao se promet i komunalna oprema.

U trećem, odnosno najnovijem razdoblju, zadaće obnove i razvitka sela preuzimaju općine zajedno sa službama za razvitak poljoprivrede i uređenja zemljišta. Tako nastaju integralni projekti za razvitak ruralnih prostora u smislu ekonomske, socijalne i prostorne preobrazbe sela i seoskog prostora.

Poseban poticaj u smislu višefunkcional-nog razvitka sela i ruralnog prostora dan je smjernicama Agende 2000 (EU). Prihvaćeni planovi za obnovu i razvitak sela predstavljaju dugoročne planske dokumente za razvitak pojedinog naselja, a koji su istovremeno i podloga za uređenje vlasničkih odnosa na zemljištu i objektima. Zato su ti projekti sastavni dio planova komasacije, odnosno razvitka ruralnog prostora pojedine planske prostorne jedinice (npr., dio katastarske općine i sl.). Prilikom realizacije tih planova obvezno se poštuju rezultati i smjernice regionalnih planova razvoja.

Temeljni plan i dokument uređenja za provedbu razvitka ruralnog prostora (komasaciju) je plan putova i voda. Taj dokument uzima u obzir sve korisnike prostora, te ekološke i estetske zahtjeve prilikom uređenja ruralnog prostora. Kad je prihvaćen, ima status prostorno izvedbenog akta i predstavlja pravnu podlogu za zahvat u prostoru, svakako uz potrebne građevinske i druge dozvole koje se izdaju za pojedinačni zahvat (uređenje voda, gradnju cesta, putova itd.).

Navedeni postupci komasacije provjereni su na temelju dugogodišnje tradicije i razvitka struke i djelatnosti, a to je uređenje zemljišta i razvitak ruralnog prostora. Oni imaju uporište u dobroj zakonskoj podlozi i stručnom kadru koji je educiran na sveučilištu. Postoje i posebne škole za razvitak ruralnog prostora u kojima se odvija dopunska nastava namijenjena stanovnicima, lokalnim političarima, načelnicima, itd. Stoga je najvažnije da je na zakonskoj podlozi uređeno i financiranje mreže stručnih službi koje organizacijski pripadaju Ministarstvu poljoprivrede, u kojoj prevladavaju geodetski stručnjaci.

Sažetak

Specifične međunarodne organizacije (FAO, FIG, GTZ i dr.), koje su organizatori simpozija u Munchenu, ocijenile su da su pristupi za unapređenje agrarne strukture i razvitak ruralnog prostora, koje upotrebljavaju zapadnoeuropske države, upotrebljivi i u državama srednje i istočne Europe, tj. u državama koje se pripremaju za pristup u Europsku uniju, a koje će s godinama po

Munchenska izjava o komasaciji kao sredstvu za razvitak ruralnog prostora u državama srednje i istočne Europe (CEE) i Zajednici nezavisnih država (CIS) *

Tko smo mi

Predstavnici smo civilnog društva, vlada, akademskih i istraživačkih institucija iz 23 države, te zastupnici međunarodnih organizacija, koji se bave zemljišnom usitnjenošću i njezinim posljedicama za razvitak ruralnog prostora, u zemljama srednje i istočne Europe (CEE) i Zajednici nezavisnih država (CIS). Sastali smo se u Munchenu, SR Njemačkoj, od 25-28. veljače 2002., da bi raspravljali o toj temi i pitanjima, te predložili moguća rješenja. U toj smo namjeri i sastavili ovu Izjavu.

Prilikom rada oslanjali smo se na temeljna usmjerenja prethodno održanih inicijativa, uključujući Bečku konferenciju za razvitak i podržavanje vlasničkih prava u zemljama CEE (1999., 2000.), Potsdamsku konferenciju Rural 21 (2001.) i Bonsku konferenciju o pristupu zemljištu (2001.).

Temeljna pitanja

Proučili smo različita iskustva i perspektive o podjeli zemljišta u zemljama CEE i CIS. Unatoč značajnom uspjehu procesa zemljišne reforme, zemljišna usitnjenost je prateća pojava sa štetnim posljedicama za privatne i javne investicije, održivi gospodarski razvitak, društveni razvitak i prirodne resurse. Zapostavljene i manje razvijene regije koje još ekonomski ovise o poljoprivredi, suočavaju se s negativnom stopom gospodarskog rasta, porastom nezaposlenosti, porastom siromaštva u ruralnim prostorima, a kao rezultat se javlja ozbiljna društvena i ekonomska dezintegracija i sve veće nezadovoljstvo između lokalnih i drugih sudionika.

Zbog zemljišne usitnjenosti agrarni sektor nedvojbeno je pogođen, lako u regijama postoje razlike u iskustvima uređenja zemljišnih posjeda i odgovarajućih reformi, zajedničko je da Albanija, Armenija, Bugarska, Češka, Hrvatska, Gruzija, Mađarska, Letonija, Litva, Rumunjska, Slovačka, Slovenija i Jugoslavija većinom imaju mala poljoprivredna gospodarstva (1-2,5 ha) i da su često podijeljena na velik broj parcela koje su loše oblikovane za poljoprivrednu namjenu. Rezultat toga je činjenica da poljoprivredna gospodarstva teško uvode nove proizvodne modele, s teškoćom koriste mehanizaciju i primjerene tehnologije. Dohodak iz poljoprivrede većini privatnih poljoprivrednika predstavlja čisto preživljavanje, pa oni ne mogu sudjelovati u tržišnoj proizvodnji, te su prisiljeni na migracije i napuštanje poljoprivrednih gospodarstava, ponajprije u područjima koja su udaljena od tržišta.

stati ravnopravnim članicama na području zajedničke poljoprivredne politike. Ti su modeli najprije primijenjeni u zemljama bivše istočne Njemačke, te u drugim državama bivšeg socijalizma.

U nastavku teksta donosimo u cijelosti prevedenu Miinchensku izjavu o komasaciji kao sredstvu za razvitak ruralnog prostora u državama srednje i istočne Europe te u Zajednici nezavisnih država.

Male i podijeljene parcele, koje su ponekad raštrkane u različita politička, pravna i administrativna područja, onemogućavaju prostorno planiranje koje je u vezi s upravljanjem zemljištem, planiranjem korištenja zemljišta i zemljišnim menadžmentom. To sve sprječava primjenu regionalnih razvojnih politika, strategija, programa i projekata koji bi poboljšali životne uvjete u ruralnom prostoru.

Komasacija: put u smjeru održivog razvitka ruralnog prostora

Glavna svrha komasacije je poboljšanje zemljišnih posjeda poljoprivrednika okrupnjavanjem njihovih parcela i pomoći u obliku izgradnje putova i potrebne infrastrukture. Zaštita okoliša i poboljšanje životnih uvjeta u ruralnim zajednicama stalno postaju sve važniji element komasacije. Komasacija se lako izvodi u različitim oblicima: od jednostavne reorganizacije poljoprivrednog zemljišta do cjelovitih projekata razvitka ruralnog prostora, uključujući obnovu cijele zajednice. Te intervencije usmjeravaju ruralni prostor u višeznačni prostor, kako za život tako i za ekonomske i kulturne aktivnosti. Na taj način komasacija ima  važnu ulogu u osiguranju prehrambene sigurnosti, smanjenju siromaštva i postizanju održivog razvitka ruralnog prostora.

Pravilno izvršena komasacija pridonosi poboljšanju proizvodnje, te učinkovitosti i konkurentnosti agrarnog sektora. U ruralnom prostoru ona otvara radna mjesta, pridonosi boljem planiranju korištenja zemljišta i boljem upravljanju zemljištem, te pospješuje privatne i javne investicije u ruralnom prostoru. Ako se radi o komasaciji koja sadržava sveobuhvatne zahvate, komasacija podupire zaštitu okoliša i upravljanje prirodnim resursima. Dakako, učinci komasacije mogu biti i negativni. Iskustva zapadnoeuropskih država pokazuju da komasacija koja je usredotočena samo na povećanje produktivnosti, bez razmatranja ekoloških i kulturnih stajališta, vrlo lako prouzroči gubitak biološke raznolikosti, eroziju i/ili uništenje kulturnog krajolika. Komasacija treba cjelovite programe za razvitak ruralnog prostora, uključujući regionalno planiranje, obnovu sela i uvjete za razvitak infrastrukture u ruralnom prostoru.

Komasacija je, u državama zapadne Europe, provjereno sredstvo za razvitak poljoprivrede i ruralnog prostora. Nova politika za razvitak ruralnog prostora (Agenda 2000) u Europskoj uniji priznaje komasaciju (novo parceliranje) - zajedno s obnovom sela - ključnim dijelom za provođenje projekata kao što su SAPARD, LEADER+. U tim državama postoje potrebne institucije i zakonodavstvo za provedbu komasacije.

Vodeća načela komasacije

Države u tranziciji moraju imati vlastita rješenja za zemljišnu podjelu i iskoristiti iskustva zapadnoeuropskih država, ali i drugih država srednje i istočne Europe. Svaka od tih država mora naći svoj put, s time da postoji nekoliko zajedničkih vodećih načela.

Provedba komasacije treba biti vidljiva u okvirima cjelovite poljoprivredne politike i politike razvitka ruralnog prostora, a između niza instrumenata ona predstavlja važno sredstvo za postizanje održivog razvitka ruralnog prostora.

Komasacija zahtijeva dobro vođenje i razvitak potrebnih institucija. Civilnom društvu treba dati mogućnost za sudjelovanje i preuzimanje odgovornosti. Oblikovanje politike kao i procesi u zakonodavstvu i provedbi, moraju uvjetovati učinkovito i pravedno sudjelovanje svih zainteresiranih skupina i korisnika. Vladine agencije trebaju prihvatiti stanovnike općina kao partnere. Komasacija se treba temeljiti na sudjelovanju, demokraciji i aktivnom uključivanju općina, što zahtijeva uspostavu osposobljene okoline koja omogućuje svim neposredno zahvaćenim osobama aktivno sudjelovanje i preuzimanje odgovornosti. Njezina usredotočenost je na ruralnoj egzistenciji, a ne toliko na primarnoj proizvodnji osnovnih životnih namirnica. Općina točno određuje novo korištenje svojih resursa u skladu s propisanom reorganizacijom parcela. Sadašnje neformalne postupke komasacije potrebno je objediniti.

Razinu i tehnološke standarde, te postupke komasacije treba prilagoditi financijskoj situaciji, sposobnosti institucija i poštivanju mjerenja odnosa između troškova i dobiti. Metodologije rada trebaju uvesti uporabu odgovarajućih jednostavnih i suvremenih sredstava i metoda za smanjenje troškova i uloženog vremena (GIS, RS, Spatial Data Infrastructure, itd.).

Komasacija zahtijeva sveobuhvatni, mul-tidisciplinarni, međusektorski pristup, a ponajprije integraciju temeljnih sastavnica ruralno regionalnog razvoja, uključujući veze ruralno - urbano. Komasacija treba poštivati geografske i kulturne razlike, a svaki projekt potrebno je zasebno oblikovati. Planovi lokalnog prostornog razvoja i planovi korištenja zemljišta trebaju predstavljati temelj komasacije.

U tom je smislu u državama nužno razvijati potrebne djelatnosti i stručno znanje.

Postojeće stanje treba prethodno identificirati i uskladiti. To uključuje djelotvorni sustav evidencije nekretnina, kao obvezne pravne podloge, koja uvjetuje djelotvorne zemljišne administrativne strukture. Uz to valja uzeti u obzir da su komasacija i tržište zemljištem, međusobno ovisne.

Države koje su još u procesu privatizacije zemljišta trebaju uvjetovati da novi projekti privatizacije ne prouzroče podjelu zemljišta.

Preporučuje se:

• da države CEE-a i CIS-a uključe komasaciju u programe razvitka ruralnog prostora i poljoprivrednog sektora, kao važan instrument za razvitak ruralnog prostora, uključujući namjenu resursa,
• da države CEE-a i CIS-a uz potporu zajednica koje potiču razvitak stvore okruženje, koje bi jačalo njihove mogućnosti prilikom oblikovanja i izvedbe projekata komasacije,
• da se u područjima gdje je prepreka zemljišna usitnjenost, a planirano je preuređenje, prethodno izvrše istraživanja i ocjene negativni utjecaji (npr. šumske površine, vodni sustavi, biološka raznolikost), te bi se rezultati poštivali po iscrpnoj analizi troškova i dobiti (financijskih, socijalnih, tehničkih),

• da se raširi i obnovi suradnja između država CEE-a i CIS-a, s nacionalnim i međunarodnim agencijama za razvitak, stručnim udrugama, nevladinim organizacijama, privatnim sektorom i sveučilištima,
• da odgovarajuće informacije o komasaciji po pojedinim državama budu međusobno lakše dostupne,
• da se pripreme smjernice za komasaciju,
• da države CEE-a i CIS-a provode pilot projekte,
• da na iskustvima pilot projekata i drugih projekata, države CEE-a i CIS-a razvijaju i primjereno dopune zakonodavstvo, institucije i tehničke postupke za provođenje komasacije,
• da je komasacija esencijalni dio tekućih programa, uključujući predpri-stupne programe za države kandidate EU, kao što je na primjer projekt SA-PARD,
• da bilateralne i multilateralne donator-ske agencije za financiranje projekata i tehničko sudjelovanje u državama CEE-a i CIS-a, komasaciji posvete potrebnu pozornost.

Mi, sudionici Munchenskog simpozija, pozivamo EU, FAO, GTZ, Svjetsku banku i druge međunarodne organizacije, a također i države u regiji CEE-e i CIS-a, da uzmu netom navedene preporuke kao obvezu te da ih poštuju u svojim programima i aktivnostima.

* Prevela: mr. sc. Jasenka kranjčević