U proteklih godinu dana, kako se polako približava vrijeme novih lokalnih izbora, u Hrvatskoj se sve više govori o neposrednom izboru gradonačelnika, općinskih načelnika i župana, ali ujedno i o promjeni upravljačkog sustava u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Bitno značajnije za predstojeću raspravu o promjeni modela izbora lokalnih izvršnih dužnosnika jest određenje Vlade Republike Hrvatske da se prihvati njihov neposredni izbor. Naime, u Programu Vlade u mandatnom razdoblju 2003.- 2007. godine od 23. prosinca 2003. godine stoji: »Uvest će se sustav neposrednog biranja načelnika, gradonačelnika i župana«.¹ Ta rečenica u Programu Vlade jedina je naznaka da ćemo na sljedećim lokalnim izborima na drukčiji način birati naše čelne dužnosnike u lokalnoj vlasti. No, kakav će to izborni model biti i kako će se on odraziti na sveukupni ustroj lokalne izvršne vlasti i odnos izvršne i predstavničke lokalne vlasti, o tome se vrlo malo promišlja. Stoga, je ovaj članak pokušaj da se o toj temi progovori sustavnije, imajući na umu neka aktualna europska iskustva.

1. Postojeći hrvatski model lokalne izvršne vlasti

Najvažnija promjena u ustrojstvu jedinica lokalne, ali i područne (regionalne) samouprave koja se očekivala u široj javnosti prije posljednjih lokalnih izbora u svibnju 2001. godine, a koja je istaknuta i u zakonskom prijedlogu Saveza općina i gradova, trebala je biti mogućnost neposrednog izbora načelnika, gradonačelnika i župana. Dakako, takva promjena uključivala bi promjenu modela upravljanja u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave na što, u trenutku donošenja Zakona, nije bila spremna ni Vlada, a niti Hrvatski sabor.

Kao što je istaknuto u obrazloženju tadašnjeg ministra prof. dr. Ivaniševića, neposrednim izborom nositelja izvršne vlasti prihvatili bi se »postulati na kojima funkcionira predsjednički sustav«,² a prema njima nositelj izvršne vlasti bi imao neposredni politički mandat, odgovarao bi građanima, a ne predstavničkom tijelu te stoga ne bi ni bio smjenjiv od predstavničkog tijela. Za prihvaćanje tog modela i njegovu razradu, istaknuto je u obrazloženju, Vlada nije imala dovoljno vremena, a niti su sazreli uvjeti za njegovu primjenu pa je zadržan postojeći parlamentarni sustav u lokalnoj samoupravi.³

1.1. Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi

Kao alternativa neposrednom izboru nositelja izvršne vlasti u Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Nar. nov., br. 31/01 i 60/01 - vjerodostojno tumačenje), ugrađena je odredba da načelnika, gradonačelnika i župana bira predstavničko tijelo, u pravilu, između nositelja lista stranaka i nezavisnih lista koje su osvojile mandate u predstavničkom tijelu (čl. 40. st. 3.).⁴ Ta odredba sama po sebi nije ni imperativna (»u pravilu«), a niti obvezuje predstavničko tijelo da izabere nositelja one liste koja je dobila najviše glasova birača ili mandata u predstavničkom tijelu. U praksi se pokazalo da ta odredba ima više moralno-političko, nego pravno značenje.

Najznačajnija zakonska promjena u ustrojstvu lokalne samouprave ogledala se u upravljačkom sustavu općina. U članku 44. stavku 2. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi propisano je da se u općini koja ima do 3.000 stanovnika za obavljanje izvršnih poslova ne bira poglavarstvo, već njegove dužnosti obavlja predstavničko tijelo. Sljedećim stavkom istog članka propisano je da općina koja ima između 3 i 10 tisuća stanovnika, statutom može također odrediti da ne bira poglavarstvo, već da izvršne poslove obavlja predstavničko tijelo.⁵ Takav model, kako je isticano, ima dugu i uspješnu tradiciju u Francuskoj, a teži strukturi upravljanja lokalnim jedinicama učiniti što racionalnijom i jeftinijom.⁶ Poglavarstvo je obligatorno, dakle, samo za jedinice lokalne samouprave s više od 10.000 stanovnika.

Od 420 općina u Hrvatskoj, njih 120, prema popisu stanovništva iz 1991. godine koji je bio posljednji potvrđeni popis u vrijeme konstituiranja predstavničkih tijela nakon posljednjih izbora u svibnju 2001., više neće birati poglavarstvo.⁷ Dakle, više od 1/4 općina imat će jednostavnu strukturu u kojoj će vijeće obavljati sve poslove lokalne samouprave. Racionalizacija u strukturi upravljanja jedinicama lokalne samouprave postignuta je i značajnim smanjenjem mogućeg broja članova predstavničkog tijela i poglavarstva.⁸

Bitne inovacije u ustrojstvu izvršnih tijela lokalne, ali i područne (regionalne) samouprave činile su i odredbe da se općinskog načelnika/gradonačelnika bira iz redova članova vijeća, a članove poglavarstva u pravilu iz redova vijeća te da vijećnicima izabranim u poglavarstvo miruje funkcija vijećnika za vrijeme obnašanja dužnosti u izvršnoj vlasti.

Prijašnjim Zakonom o lokalnoj upravi i samoupravi (Nar. nov., br. 33/01 i 60/01 - vjerodostojno tumačenje) predviđeni način oblikovanja, odnosno postupak izbora i sastav poglavarstva počivao je na vrlo blagoj primjeni načela diobe vlasti između predstavničkog tijela ili, uvjetno rečeno, lokalne zakonodavne vlasti i poglavarstva kao lokalne izvršne vlasti.⁹ Općinski načelnik i gradonačelnik te članovi poglavarstva mogli su, ali i nisu morali biti birani iz stavničkog tijela Zakon nije nalagao da im time prestaje mandat u tom tijelu. Dakle, zakonom nije bila propisana nespojivost funkcije u lokalnoj izvršnoj i zakonodavnoj vlasti. Teoretski je bilo moguće da svi članovi poglavarstva budu istovremeno i vijećnici. Iznimka su bili oni članovi poglavarstva koji su istovremeno bili i pročelnici upravnih odjela jedinice lokalne samouprave. Oni su bili djelatnici u upravnim tijelima jedinice lokalne samouprave te u skladu s člankom 6. stavkom 2. Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave i uprave nisu mogli istovremeno biti i članovi predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave.¹⁰

U praksi, niz jedinica lokalne samouprave nastojao je svojim statutom provesti cjelovitu diobu vlasti, odnosno nespojivost istovremenog obnašanja predstavničke i izvršne funkcije. U tom je smislu bila vrlo važna odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske u svezi socje-nom suglasnosti odredaba Statuta Županije Istarske s Ustavom i sa zakonom. Naime, Vlada Republike Hrvatske osporila je, između ostalih, i odredbu članka 55. Statuta prema kojoj član poglavarstva ne može istovremeno biti i član državnog predstavničkog, izvršnog ili sudbenog tijela, te predstavničkog ili izvršnog tijela jedinice lokalne samouprave. Vlada je smatrala da je ta statutarna odredba nesuglasna s odredbom članka 6. stavak 2. Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave i uprave, jer se samo zakonom može propisati nespojivost (inkompatibilnost) obavljanja dužnosti člana predstavničkog tijela jedinica lokalne samouprave s nekom drugom dužnošću.

Ustavni sud nije prihvatio stajalište Vlade i ocijenio da, budući da predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave prema Žakonu o lokalnoj samoupravi i upravi, bira članove poglavarstva, statutom utvrđuje njihov broj i njemu je poglavarstvo odgovorno za svoj rad, tada to isto predstavničko tijelo može svojim statutom utvrditi slučajeve nespojivosti obavljanja dužnosti poglavarstva jedinice lokalne samouprave s obnašanjem neke druge dužnosti.11 Poznati su i slučajevi da su neke jedinice lokalne samouprave svojim statutima propisale da ako vijećnik bude izabran za člana poglavarstva, miruje mu funkcija vijećnika, a na njegovo mjesto dolazi zamjenik. Očita je sličnost s institutom mirovanja zastupničkog mandata u Hrvatskom saboru. Vlada nije osporila takve odredbe u statutima određenog broja jedinica lokalne samouprave, iako nijedan zakon izričito nije dopuštao mirovanje mandata člana predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave.

1.2. Odredbe Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave

Novim Zakonom o izboru članova predstavničkih tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave (Nar. nov., br. 33/01, 10/02, 152/02, 45/03 i 43/04 - Odluka USRH) u članku 5. propisan je in-kompatibilitet funkcije člana predstavničkog tijela i člana izvršnog tijela jedinice lokalne i jedinice područne (regionalne) samouprave. Time je konačno prihvaćeno mišljenje mnogih jedinica lokalne samouprave, ali i Saveza općina i gradova, da se u ustrojstvu tijela lokalne samouprave zakonski propiše dioba lokalne zakonodavne i izvršne vlasti.

Određeni problem jedinicama lokalne samouprave prilikom izbora članova poglavarstva predstavljala je odredba da se oni u pravilu izabiru iz redova vijećnika. Određena tumačenja nadležnog ministarstva polazila su od toga da je zakonom utvrđeno pravilo da članovi poglavarstva proizlaze iz redova vijećnika, ali da je zakonom dopušteno i odstupanje od tog pravila, pri čemu nisu propisani uvjeti za odstupanje. Ministarstvo je smatralo da odstupanje od osnovnog pravila može biti samo iznimno (u smislu da se ne može većinu ili sve članove poglavarstva birati izvan redova vijećnika) i da tu iznimku valja obrazložiti. Zbog niza upita jedinica lokalne samouprave i zakonske nedorečenosti, Hrvatski je sabor dao vjerodostojno tumačenje pojma »u pravilu« rekavši da općine, gradovi i županije mogu birati sve članove poglavarstva ili određeni broj njih iz reda osoba koje nisu članovi predstavničkih tijela, ako tu mogućnost, njihov broj, uvjete i način izbora utvrde svojim statutom (vidjeti vjerodostojno tumačenje - Nar. nov., br. 60/01).

Što se tiče ustrojstva poglavarstva, u većim jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave (gradovi, županije), u kojima postoji više upravnih odjela i službi, s vremenom su se iskristalizirala dva modela konstituiranja poglavarstva. Prema jednom modelu, koji je izvorno i bio predviđen, članovi poglavarstva bili bi u pravilu pročelnici upravnih odjela, uz eventualno određeni broj članova, uvjetno rečeno, bez resora. No, prijašnjim Zakonom o lokalnoj upravi i samoupravi bila je predviđena i mogućnost da pročelnici koji prema svom položaju, sukladno statutu jedinice lokalne samouprave, nisu članovi poglavarstva, budu na temelju javnog natječaja imenovani od poglavarstva jedinice lokalne samouprave (čl. 56a. st. 6.). Određeni broj gradova i županija prihvatio je model poglavarstva u kojem su razdvojene funkcije člana poglavarstva i pročelnika upravnih odjela. Poglavarstvo je trebalo biti prvenstveno političko tijelo, izabrano na temelju odnosa političkih snaga u predstavničkom tijelu, a pročelnici su stručne osobe, službenici, čiji mandat ne prestaje izborom novog poglavarstva. U prvom modelu, koji naglašava povezanost funkcije člana poglavarstva i pročelnika, težište je bilo na objedinjenosti političke funkcije i upravljanja određenim upravnim odjelom i jedinstvenoj odgovornosti za stanje u pojedinom resoru. U drugom modelu nastojala se razdvojiti politička funkcija od stručno-upravljačke funkcije, članovi poglavarstva, u pravilu, nisu obnašali dužnost profesionalno, postojao je značajni kontinuitet u osobama na čelu upravnih odjela i službi, bez obzira na promjene izvršne vlasti u jedinici lokalne samouprave.

Novim Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi eliminirana je mogućnost odabira između ta dva modela - prihvaćena je opcija razdvojenosti poglavarstva kao političkog tijela i čelnika upravnih tijela kao službenika koji obavljaju stručno-upravljačke funkcije. Članove poglavarstva bira predstavničko tijelo, a pročelnike, kao službenike na čelu upravnih tijela, imenuje poglavarstvo na temelju javnog natječaja. Prihvaćanje tog modela neće pridonijeti racionalizaciji upravljanja u gradovima i županijama, jer će se tamo gdje je do sada bila prisutna stopljenost funkcije člana poglavarstva i pročelnika sada imenovati niz novih službenika na čelu pojedinih upravnih tijela.

Paradoksalno je, s obzirom na opredjeljenje zakonodavca u Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi da razdvoji funkciju člana poglavarstva i pročelnika, što je Hrvatski sabor samo tri mjeseca poslije u članku 11. stavak 2. Zakona o Gradu Zagrebu (Nar. nov., br. 62/01) propisao da Gradska skupština, na prijedlog gradonačelnika, može odlučiti da određeni članovi Gradskog poglavarstva, koji svoju dužnost obavljaju profesionalno, ujedno budu i pročelnici upravnih tijela Grada Zagreba, osim onih upravnih tijela koja isključivo obavljaju poslove državne uprave. Na taj je način zakonodavac omogućio da Grad Zagreb sam odabere model konstituiranja poglavarstva, što smatramo pozitivnim, ali to isto nije dopustio svim ostalim gradovima i županijama.

U cijelosti promatrajući, Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, kad je riječ o upravljačkom modelu, ne predstavlja, kao što je priznao i sam predlagatelj, »neki veliki iskorak u odnosu na dosadašnje stanje, ali je barem postavljen tako da otvori proces decentralizacije kako je zamišljen i da nam posluži u prijelaznom roku.«¹² U sljedećem razdoblju potrebno je razmišljati o zakonskom definiranju pluralnog modela upravljanja u jedinicama lokalne samouprave u kojem bi postojale jedinice bez poglavarstva, one s poglavarstvom i one s neposredno izabranim čelnikom, a moguće je predvidjeti i svojevrsni managerski model uprave u lokalnoj samoupravi.

2 . Reforme lokalne izvršne vlasti u europskim zemljama

Sljedeći bi se lokalni izbori, prema Zakonu, trebali održati u svibnju 2005. godine. Stoga je krajnje vrijeme promisliti o mogućem novom modelu izbora i ustrojstva izvršne vlasti u Hrvatskoj.

U nizu europskih zemalja tijekom posljednjeg desetljeća provode se vrlo značajne reforme institucionalnog okvira jedinica lokalne, ali i regionalne samouprave, u sklopu različitih demokratskih tradicija lokalne samouprave.¹³ Te reforme posebno su evidentne u nizu zapadnoeuropskih država, članica EU-a, kao npr. u Španjolskoj, u Nizozemskoj, Velikoj Britaniji, Austriji, Belgiji, Njemačkoj.

Njihov bitan sadržaj u velikoj se mjeri odnosi na jačanje lokalne izvršne vlasti. Jedna od najznačajnijih reformi lokalne samouprave u povijesti Velike Britanije mijenja dosadašnji ustroj lokalne »vlade putem komiteta« u smjeru uvođenja stvarnih izvršnih tijela, a najznačajnija inovacija te reforme jest mogućnost da lokalne zajednice same, putem referenduma, odaberu model lokalne vlade koji im najviše odgovara.¹⁴ U Španjolskoj i Italiji bitno je ojačan položaj gradonačelnika pa se, u slučaju Italije, govori i o svojevrsnoj »prezidencijalizaciji lokalne vlade«.¹⁵ Tijekom 1990-ih godina u Njemačkoj, čija je lokalna samouprava regulirana zakonima saveznih zemalja, došlo je do promjena u gotovo svim zemljama, u kojima je uveden neposredni izbor gradonačelnika, a uglavnom i okružnih načelnika (landrat), uz niz drugih mehanizama jačanja demokracije na lokalnoj razini (vezivajući lokalni referendumi). Taj se trend prelio i na susjednu Austriju, gdje je od ustavnih promjena 1994. godine austrijskim saveznim zemljama dopušteno uvesti neposredni izbor gradonačelnika. Čak i u Norveškoj, koju karakterizira skandinavski tip lokalne vlade, tijekom lokalnih izbora 1999. godine dano je zakonsko pravo određenom broju općina da eksperimentiraju s neposrednim izborom gradonačelnika.¹⁶

U analizi institucionalne strukture predstavničke lokalne demokracije u državama članicama Vijeća Europe prof. De Bruycker dijeli suvremene europske lokalne demokracije na tri tipa. U lokalnom »parlamentarnom« sustavu lokalna izvršna vlast je odgovorna skupštini i od nje smjenjiva, pod različitim uvjetima u pojedinim državama. U lokalnom »predsjedničkom« sustavu lokalna izvršna vlast je organski neovisna od skupštine i odgovorna joj je u znatno manjem broju slučajeva, a ta odgovornost u pravilu nije političkog karaktera već, ponajprije, kaznenopravna. Druga bitna teorijska razlika između dva sustava, prema De Bruyckeru, sastoji se i u tome da u »predsjedničkom« sustavu egzekutiva može raspustiti lokalnu skupštinu, ali ne i u »parlamentarnom« sustavu.¹⁷ Prema drugoj definiciji lokalni predsjednički sustav je onaj u kojem se u osobi gradonačelnika koncentriraju bitne izvršne ovlasti.¹⁸ No, najčešće će se razlika dvaju sustava promatrati imajući na umu način izbora lokalne izvršne vlasti pa će se govoriti o parlamentarnoj prirodi egzekutive ako je ona izabrana od skupštine, a o njezinoj predsjedničkoj prirodi ako je neposredno izabrana od naroda.

U lokalne demokracije koje »naginju« parlamentarnom tipu De Bruycker ubraja Albaniju, Belgiju, Hrvatsku, Češku, Dansku, Estoniju, Finsku, Island, Irsku, Latviju, Litvu, Luksemburg, Maltu, Poljsku, Rumunjsku (što se tiče okruga), Španjolsku, Švedsku i Francusku.¹⁹ Kao lokalne sustave predsjedničkog tipa De Bruyc-ker navodi Mađarsku, Italiju (od 1993.), Makedoniju, Tursku, Ukrajinu, Portugal i Rumunjsku. Treća skupina sustava lokalne demokracije, karakteristična za skandinavske države i Veliku Britaniju (prije reforme), jest skupštinski sustav, koji karakterizira prvenstvo lokalne skupštine, koja imenuje određeni broj izvršnih odbora.²⁰ No, taj sustav, čini nam se, nalazi se u »fazi izumiranja«, iako će egzistirati još određeno vrijeme.

Prema toj klasifikaciji čini se da su lokalni »predsjednički sustavi« u izrazitoj manjini - svega sedam europskih država preferira takav sustav lokalne demokracije. Međutim, ukupna slika čini nam se bitno drukčijom. Dio lokalnih sustava koji su, prema De Bruyckerovoj klasifikaciji, parlamentarnog tipa, trebalo bi smatrati predsjedničkim - poput španjolskoga ili francuskoga. Drugo, De Bruycker izostavlja Njemačku i Austriju, koje danas pružaju impresivan niz različitih podtipova predsjedničkog lokalnog sustava. Treće, on u svojoj analizi gotovo da ne primjećuje bitan i izraziti otklon u nizu europskih država od parlamentarnog u pravcu predsjedničkog lokalnog sustava. Stoga njegov zaključak da se »parlamentarni sustav čini jakim u Europskoj uniji, osim u Italiji i Portugalu«,²¹ držimo pogrešnim.

De Bruyckerovu klasifikaciju lokalnih sustava ne treba izjednačavati s načinom izbora lokalne izvršne vlasti ili njenog nositelja (treći kriterij razlikovanja lokalnih »parlamentarnih« i »predsjedničkih« sustava). On navodi kako je sustav indirektnog izbora gradonačelnika (od lokalne skupštine) »najtradicionalniji« i prakticira se u 11 zemalja: Češkoj, Danskoj, Estoniji, Finskoj, Francuskoj, Islandu, Latviji, Litvi, Norveškoj, Španjolskoj²² i Švedskoj. S druge strane, neposredan izbor gradonačelnika od biračkog tijela koristi se u 13 zemalja: Albaniji, Austriji (u šest saveznih država), Bugarskoj, Njmačkoj, Mađarskoj, Italiji, Makedoniji, Sloveniji, Rumunjskoj, Turskoj, Ukrajini i Velikoj Britaniji.²³ Ta klasifikacija nije, dakako, sveobuhvatna i cjelovita, u smislu obuhvata svih europskih zmalja (ili barem onih koje su članice Vijeća Europe), a nije ni konzekventna. De Bruycker će, primjerice, hrvatski sustav ubrojiti u lokalni parlamentarni sustav, ali će potom kod nabrajanja država koje prakticiraju neposredni ili izbor nositelja izvršne vlasti od skupštine jednostavno zaboraviti Hrvatsku.²⁴

Ono što nam je važnije naglasiti jest činjenica da bez obzira na sporenja o značajkama ili dominantnosti lokalnog parlamentarnog ili predsjedničkog sustava u Europi, u posljednjem desetljeću prevladava u sve većem broju zemalja neposredni izbor gradonačelnika. To potvrđuje i Rezolucija 139 iz 2002. godine o odnosima između javnosti, lokalne skupštine i izvršne vlasti u lokalnoj demokraciji koju je donio Kongres lokalnih i regionalnih vlasti Europe, u kojoj se »uočava da je neposredni izbor gradonačelnika od naroda, procedura koja se sve više koristi u državama članicama Vijeća Europe radi imenovanja nositelja izvršne vlasti«. U tom smislu točna je konstatacija Helge Larsen koja će, upravo u vrijeme prvih neposrednih izbora za gradonačelnike u Engleskoj svibnja 2000. godine, napisati:

»Nikada ranije nije toliko ljudi u Europi bilo u mogućnosti izabrati svojeg najvažnijeg lokalnog političkog vođu putem neposrednog izbora kao što je to danas. Kad Londončani krenu prema biralištima 8. svibnja, taj će broj značajno porasti. Prošle jeseni također smo čuli nešto nečuveno poput 19 neposredno izabranih gradonačelnika koji se javljaju na političkoj sceni u Norveškoj. U Njemačkoj, ideja da se dopusti narodu izabrati svog gradonačelnika putem neposrednog glasovanja, čini se da se širi iz južnih zemalja (gdje je ono prakticirano dulje vrijeme) prema sjeveru i istoku. Ako proširmo pojam Europe, Izrael je bio prvi, uvodeći neposredne izbore gradonačelnika 1975. Ukratko, čini se da je ideja neposredno izabranog gradonačelnika popularna i da se širi. «²⁵

Suvremeni trendovi u reformi lokalnih vlada, dakle, u nizu europskih zemalja ukazuju na sve izrazitije opredjeljenje za ovu ili onu vrstu neposrednog izbora lokalne egzekutive i jačanje njezinog položaja u sveukupnoj »političkoj arhitekturi« lokalne vlade. U stručnoj literaturi prevladava sljedećih pet motiva u europskim reformama izbora i uloge gradonačelnika:

- osnažiti važnost davanja nacionalnog značenja lokalnoj vladi i jačanje njenog položaja, njezinog utjecaja i uloge u pregovaranju sa središnjom vladom,

• ojačati lokalne demokracije i ohrabriti veće uključivanje građana, prvenstveno u izborima,
• osigurati središte vodstva lokalne zajednice,
• ojačati unutarnje vodstvo u lokalnoj vladi dopuštajući učinkovitije usmjeravanje i koheziju te
• promijeniti utjecaj stranačke politike (stvaranjem alternativnih izvora političkog vodstva ili suprotno tome dajući priznanje strankama na lokalnoj razini jačanjem uloge stranačkog političkog vodstva).²⁶

Motivi reformi nisu isti u pojedinim državama. Negdje se želi u lokalnoj demokraciji više političke odgovornosti u provedbi odluka predstavničkog tijela ili više stabilnosti u sustavu lokalne samouprave. Međutim, najčešćim motivom čini mi se ono što David Sweeting naziva uklanjanjem »deficita lokalne demokracije«. Komentirajući sve niži odaziv birača u Engleskoj na lokalnim izborima, koji je 1999. godine pao ispod 30%, Keeting će konstatirati da tako niska razina sudjelovanja građana u izborima dovodi u pitanje legitimnost lokalnih vijeća.²⁷ Logično je, stoga, da je, imajući na umu takva razmišljanja, pokrenuta do nedavno nezamisliva reforma britanske lokalne samouprave, koja bi u budućnosti mogla voditi izumiranju onoga što smo tradicionalno nazivali anglo-saksonskim modelom lokalne samouprave.

Svi reformski modeli nisu jednako primjenjivi u Hrvatskoj. Čini mi se da bi najviše pozornosti trebala privući tri aktualna modela - svi su se počeli primjenjivati u prvoj polovici 1990-ih godina. Mislimo na španjolski model, talijanski model i određenu varijaciju njemačkog modela. Među njima bi trebalo tražiti najbolje rješenje u reformi izbora lokalne izvršne vlasti u Hrvatskoj.

1 Vidjeti Program Vlade Republike Hrvatske, dostupno na http://www.vlada.hr/zakorii/proqramVRH/index-a.htm.
2 Tek se u novije vrijeme strukture lokalne samouprave opisuju uz pomoć termina posuđenih iz područja ustavnog prava. Lokalne vlasti tradicionalno su promatrane kao administrativna, a ne kao politička tijela, ali to se gledište više ne prihvaća. Prof. Philippe de Bruycker u svom izvješću o institucionalnom okviru lokalne demokracije Kongresu lokalnih i regionalnih vlasti Europe navodi da je Europska povelja o lokalnoj samoupravi definirala lokalnu samoupravu kao pravo koje se provodi u korist lokalnih zajednica od službenika izabranih od građana da obavljaju ulogu koju bi, u njihovu odsustvu, obavljali službenici imenovani od središnje vlade. Stoga, imajući to na umu, nema smisla smatrati ih administrativnima, već političkim tijelima. Stoga Bruyckerovo izvješće tretira »lokalnu demokraciju u ustavnom smislu« i u stvari čini dio procesa izrade »lokalnog ustavnog prava«. U tom smislu pitanje izbora i odgovornosti lokalnih izvršnih tijela lokalnoj skupštini uključuje razlikovanje, u ustavnopravnom smislu, između parlamentarnih i predsjedničkih sustava. Vidjeti Report on relations between the public, the local assembly and the executive in local democracy (the institutional framework of local democracy, Congress of local and regional authorities of Europe, Strasbourg, 29 April 2002.
3 Vidjeti Izvješća Hrvatskog sabora (Decentralizacija i jačanje lokalne i regionalne samouprave), br. 296 od 3. 5. 2001.
4 Ministar Ivanišević navodi da se tom odredbom »postiže bar indirektan učinak neposrednog izbora čelnika lokalnih jedinica, jer se bira na temelju stranačkih lista pa je preporučljivo da stranke prilikom sastavljanja lista kao nositelja predlože onoga koji će biti njihov kandidat za načelnika.« Vidjeti Izvješća Hrvatskog sabora (Brojnost vijeća ovisna o veličini općine ili grada), br. 297 od 9. 5. 2001.
5 U slučaju da se osnuje grad do 10.000 stanovnika tada i za njega vrijedi mogućnost da statutom propiše da se neće birati poglavarstvo i da će predstavničko tijelo obavljati izvršne poslove.
6 De Bruycker pak tvrdi da je Hrvatska »jedina zemlja s apsolutno nikakvim izvršnim organom u određenim lokalnim vlastima koje bez obzira na to ne prakticiraju neposrednu demokraciju«. Vidjeti Repo rt on relations between the public, the local assembly and the executive in local democracy (the institutional framevvork of local democracy).
7 Da su uzeti u obzir rezultati popisa 2001. tih bi općina bilo značajno više.
8 Prema određenim procjenama, prije izbora 2001. godine u općinama i gradovima u Hrvatskoj bilo je izabrano oko 4.500 članova poglavarstava, kon izbora izabrano je oko 2.500 članova varstava.
9 Vladimir Šeks, Smiljko Sokol, Josip Kregar, Ivan Parać, Hrvatski sustav lokalne samouprave i uprave, Organizator, Zagreb, 1993.
10 Novelom tog Zakona (Nar. nov., br. 59/96) propisano je da župan i podžupan ne mogu istovremeno biti članovima predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave, odnosno jedinice lokalne samouprave i uprave, tako da su župani i podžupani, koji su bili vijećnici županijske skupštine, bili dužni podnijeti ostavke na dužnost vijećnika. U tom smislu tom je zakonskom odredbom izričito predviđena djelomična nespojivost županijske izvršne i zakonodavne vlasti.
11 Vidjeti Odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-ll-433/1994 od 2. veljače 1995. (Nar. nov., br. 9/95).
12 Iz izlaganja ministra Ivaniševića prilikom obrazlaganja Prijedloga zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, Izvješća Hrvatskog sabora, br. 296 od 3. 5. 2001.
13 Vidjeti o tome opširnije John Laughlin i dr. Subna-tional Democracy in the European Union: Challen-ges and Opportunities, Oxford University Press, Oxford, 2001.
14 Zakonom o lokalnoj vladi (The Local Government Act 2000) zahtijevano je od lokalnih vlasti da na temelju rezultata lokalnog referenduma, zamjene postojeći »komitetski sustav« s jednim od nekoliko ponuđenih modela: neposredno izabranim gradonačelnikom s kabinetom, neposredno izabranim gradonačelnikom s upraviteljem (city manager) imenovanim od vijeća, kabinetskim sustavom odlučivanja s liderom ili modificiranim komitetskim sustavom (za lokalne jedinice s manje od 85.000 stanovnika). Vidi opširnije Helen Sullivan, Local Government Reform in Great Britain, paper for the Joint International Conference of International Po-litical Science Association, 2002. i Nirmala Rao, From Committees to Leaders and Cabinets: The British Experience, paper for the Conference on »The Political Executive in Local Government«, October 2003., Odense.
15 Vidjeti Sergio Fabbrini, Presidentialization of Italian Local Government? The Nature and the Effects of Semiparliamentarism, paper presented at the wor-kshop on »The Presidentialization of Parliamentary Democracies«, ECPR Copenhagen, April 2000.
16 Radilo se doista o eksperimentu, a ne svjesnom institucionalnom rješenju, jer su općine mogle izabrati između cijelog spektra različitih opcija (hoće li se zajedno birati gradonačelnik i dogradona-čelnik, koliko birača mora izaći na izbore da bi oni bili pravovaljani, koliko glasova mora dobiti kandidat da bi postao gradonačelnikom, distribucija mjesta u vijeću, itd.).
17 S ustavno-pravnog stajališta pravo izvršne vlasti da raspusti parlament ne bi se moglo smatrati karakteristikom predsjedničkog sustava.
18 Local Government Systems in Europe and Latin America, Assocation of the European Local Government Chief Executives.
19 lako španjolski i francuski stručnjaci drže da njihovi lokalni sustavi samo »u teoriji« pripadaju parlamentarnom sustavu.
20 Vidjeti Report on relations between the public.
21 Ibid., str. 19.
22 Kasnije ćemo više reći o španjolskom lokalnom izbornom sustavu, ali na ovom mjestu treba naglasiti da je taj sustav mješovitog karaktera i da se u malim lokalnim zajednicama (s manje od 100 stanovnika) provodi neposredni izbor gradonačelnika.
23 Postoji i zanemarivo mali broj zemalja, poput Belgije i Nizozemske u kojima lokalnu izvršnu vlast imenuje središnja vlast. Vidjeti Report on relations betvveen the public.
24 U izvješću je prisutna i jedna značajnija greška u svezi hrvatskog sustava lokalne samouprave. Naime, konstatira se da Hrvatska pripada skupini zemalja u kojima je tijelo lokalne izvršne vlasti pojedinačno, a ne kolegijalno. Činjenica je da u hrvatskom sustavu lokalne samouprave poglavarstvo kao kolektivno izvršno tijelo ima ključne izvršne ovlasti.
25 Ibid., str. 13.
26 David Sweeting, Leadership in urban governance: the Mayor of London, ESRC Cities: Competition and Cohesion Programme, Bristol, 2000.
27 Helge O. Larsen, Directly Elected Mayors - De-mocratic Renewal or Ćonstitutional Confusion?, Paper presented at Convegno Annuale, Societa Italiana di Scienza Politica, Universita di Napoli, 28.-30. 9. 2000.