1. Uvod
Donošenjem novog Zakona o općem upravnom postupku i njegovim stupanjem na snagu 1. siječnja 2010.¹, u hrvatski pravni sustav u području reguliranja pravila općeg upravnog postupka uvedeno je više novih pravnih instituta. U značajne nove pravne institute mogu se svrstati: prikladna definicija upravne stvari, mogućnost sklapanja upravnog ugovora, reduciranje broja pravnih lijekova, ali i primjena pravnih lijekova na širi krug upravnih područja, jasno određenje uvjeta izvršnosti upravnog akta, korištenje novih sredstava IK tehnologije, zaštita od postupanja javnopravnih tijela i zaštita od postupanja pružatelja javnih usluga i snošenje redovitih troškova upravnog postupka. 

Kao posebnu novost, važno je istaknuti uvođenje pravnog instituta Jedinstveno upravno mjesto - one stop shop², koji bi građanima i drugim strankama u postupku trebao omogućiti brži i jednostavniji komunikacijski put do upravnog akta, osobito ako je za donošenje rješenja predviđena nadležnost više javnopravnih tijela.

Osim stvarnih razloga za administrativnim pojednostavnjenjem, prevladavanjem ili uklanjanjem nepotrebnih administrativnih barijera u ostvarenju nekog prava ili pravnog interesa stranke, ustanovljenje toga načela, kao svojevrsne upravnotehničke inovacije, ima pravno uporište u Direktivi 2006/123/EZ Europskog parlamenta i vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu³. Normativnom dijelu te Direktive napisanom u 46 članaka, prethodi opširna preambula u 118 točaka, u kojoj se objašnjavaju razlozi za njezino donošenje i izražava cilj normi sadržanih u Direktivi. Točka (48) preambule te Direktive glasi. 

2. Jedinstveno upravno mjesto
U upravnoj djelatnosti Republike Hrvatske jedinstvena kontaktna točka jest jedinstveno upravno mjesto opisano u članku 22. ZUP-a. Ta zakonska odredba predviđa da, ako je za ostvarenje nekog prava stranke potrebno voditi više upravnih ili drugih postupaka, stranci će se omogućiti da na jedinstvenom upravnom mjestu podnese sve zahtjeve. Javnopravno tijelo koje je na taj način zaprimilo zahtjeve, u obvezi je takve zahtjeve, bez odgode, dostaviti nadležnom javnopravnom tijelu. 

Osim mogućnosti podnošenja zahtjeva na jednom mjestu, jedinstvena kontaktna točka ispunjavat će i zamisao o tome da se strankama može i treba pružiti podatak o propisima iz nadležnosti javnopravnog tijela, propisane odnosno usklađene obrasce, obavijest o mogućnosti komunikacije elektroničkim putem, dostava originalnih dokumenata, ovjerenih preslika ili ovjerenih prijevoda, uvjete pristupa javnim registrima i bazama podataka, obavijesti i savjete, ali i drugu pomoć iz nadležnosti javnopravnog tijela.

Za praksu kojom bi se osigurala jednostavnija komunikacija stranke s javnopravnim tijelom, nije dovoljno što se pristupilo reguliranju jedinstvenog upravnog mjesta na načelnoj razini. Članak 22. Zakona o općem upravnom postupku uvršten je u odredbe o nadležnosti javnopravnih tijela. Kako taj Zakon ne određuje nadležnost javnopravnih tijela, već samo upućuje da se stvarna nadležnost javnopravnih tijela određuje zakonom kojim se uređuje pojedino upravno područje ili određuje nadležnost javnopravnog tijela⁵, a mjesna nadležnost, sukladno propisima o upravno-teritorijalnoj podjeli odnosno ustrojstvu javnopravnih tijela⁶, tako se radi postizanja navedene svrhe (cilja) jedinstvenog upravnog mjesta, nikako ne bi smjelo shvatiti da je u jedinstvenom upravnom mjestu stranka dobila zakonskog zastupnika, jer se upravni postupci i dalje vode pred stvarno i mjesno nadležnim javnopravnim tijelima, u kojima podnositelj podneska nastupa sam, osim ako nije angažirao zastupnika ili opunomoćenika⁷. Dakle, na jedinstvenom upravnom mjestu ne rješavaju se zahtjevi kojima se stranke obraćaju javnopravnom tijelu, već se samo zaprimaju s ciljem dostave nadležnom javnopravnom tijelu. 

S obzirom na to da je materija jedinstvenog upravnog mjesta u Zakonu o općem upravnom postupku uvrštena u zakonsko tkivo o nadležnosti (Glava II. Nadležnost), može se ustvrditi da je taj pravni institut više ustrojstveno nego postupovno pitanje. 

Zbog toga, sve dok nije određeno neko javnopravno tijelo, kao mjesto na kojem će se ostvarivati zamisao o načelu »sve na jednom mjestu«, s ciljem uklanjanja zakašnjenja, smanjenja troškova i učinke odvraćanja koji nastaju pri podnošenju zahtjeva i s tim u svezi potrebnih dokumenata, te zakonske odredbe za stranku nemaju neko osobito praktično značenje. U gotovo pet godina primjene ZUP-a nismo našli ni jedan primjer reguliranja jedinstvenog upravnog mjesta tako što bi se u Zakonu određeno navelo neko javnopravno tijelo, kao mjesto na kojem bi se razradile odredbe o jedinstvenom upravnom mjestu iz članka 22. ZUP-a.

3. Pokušaj normiranja jedinstvenog upravnog mjesta ureda državne uprave u županijama
Vlada Republike Hrvatske, kao ovlašteni predlagatelj Zakona⁸, utvrdila je Konačni prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sustavu državne uprave i aktom KLASA: 022-03/14-01/15, URBROJ: 50301-09/09-14-10 od 4. rujna 2014., predsjedniku Hrvatskog sabora podnijela Konačni prijedlog na raspravu i donošenje. Između ostalih pitanja, predmet uređenja tih izmjena i dopuna Zakona bilo je pitanje novog ustrojstvenog modela ureda državne uprave na području županija i pitanje normiranja jedinstvenog upravnog mjesta ureda državne uprave. Umjesto 20 ureda državne uprave, za svaku županiju jedan ured državne uprave, predloženo je ustrojavanje pet ureda državne uprave, koji bi djelovali na području više županija.

Konačni prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sustavu državne uprave, drugo čitanje, P. Z., br. 619, uvršten je u dnevni red 14. sjednice Hrvatskog sabora, kao 17. točka dnevnog reda. Sjednica je s radom započela 17. rujna 2014.

Prije rasprave, na plenarnom zasjedanju Konačni prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sustavu državne uprave, drugo čitanje, P. Z., br. 619 raspravio je Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav na 70. sjednici, održanoj 15. rujna 2014. i Odbor za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu na 29. sjednici, održanoj 24. rujna 2014. Oba odbora bez primjedaba na dostavljeni tekst, Hrvatskom saboru predlažu donošenje toga Zakona, a Odbor za zakonodavstvo, sa svoje 92. sjednice, održane 16. rujna 2014., podupire donošenje toga Zakona i predlaže Amandmana VIII. 

Kao predlagatelj zakona, Vlada Republike Hrvatske na 184. sjednici, održanoj 25. rujna 2014., dala je svom predstavniku, koji će u njezino ime sudjelovati u radu Hrvatskog sabora, prethodnu suglasnost za prihvaćanje Amandmana V. VII. i VIII. te prihvaćanje IV. Amandmana u izmijenjenom obliku. Svojim sadržajem amandmani su se odnosili na nomotehnička pitanja: od usklađivanja izričaja, poboljšanja zakonskog teksta do sadržaja završnih odredaba Zakona.

Konačni prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sustavu državne uprave u Hrvatskom saboru ostao je neraspravljen (nije izglasan). Ostaje nejasno zbog čega je tome tako. Sve upućuje na to da nije bilo suglasja oko predložene reorganizacije ureda državne uprave iako se predviđalo broj ureda državne uprave s 20 smanjiti na pet. Ako je to pitanje doista bilo razlog za neizglasavanje zakona, je li se trebalo odustati od uređenja drugih pitanja, poput jedinstvenog upravnog mjesta ureda državne uprave, osobito zbog toga jer predloženo reguliranje jedinstvenog upravnog mjesta ureda državne uprave, jest reformska mjera, koja ne zahtijeva posebne izdatke, a strankama bi omogućila bržu i jednostavniju komunikaciju s tim uredima kao prvostupanjskim tijelima državne uprave.

3.1. Što je bilo predloženo Konačnim prijedlogom Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sustavu državne uprave
Predloženom odredbom članka 59.f Konačnog prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sustavu državne uprave bilo je normirano jedinstveno upravno mjesto ureda državne uprave⁹. Toj materiji na odgovarajući način posvećen je i članak 59.g ovoga Konačnog prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sustavu državne uprave. 

Iz Zakonom propisane nadležnosti ureda državne uprave, fizičke i pravne osobe, da je Konačni prijedlog … usvojen, zahtjeve za ostvarenje svih prava ili pravnih interesa mogle su podnositi na jedinstvenom upravnom mjestu ureda državne uprave i u mjestima u kojima će se nalaziti unutarnje ustrojstvene jedinice tih ureda.

Na predloženi način imali bi uređeno jedinstveno upravno mjesto ureda državne uprave, a kako to za sada nije učinjeno, ostaje vidjeti hoće li se i kad oživotvoriti zakonska pretpostavka iz članka 22. Zakona o općem upravnom postupku, o jedinstvenom upravnom mjestu javnopravnih tijela, drugih državnih tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te pravnih osoba koje imaju javne ovlasti.

3.2. Poslovi jedinstvenog upravnog mjesta
Konačnim prijedlogom Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sustavu državne uprave izmijenjena je mjesna nadležnost ureda. Uredi državne uprave obavljali bi poslove državne uprave na području županija za koje su osnovani. Novoustrojeni uredi državne uprave bili bi i dalje prvostupanjska tijela državne uprave koja, na području više županija, obavljaju upravne i stručne poslove prvog stupnja. Uredi obavljaju upravne i druge stručne poslove u upravnim područjima gospodarstva, društvenih djelatnosti, poslove opće uprave, imovinskopravne poslove, zajedničke poslove za vlastite potrebe te ostale upravne i stručne poslove u skladu s posebnim zakonima kojima se uređuje pojedino upravno područje. Bilo je predviđeno da od 1. siječnja 2015. uredi obavljaju i poslove jedinstvenog upravnog mjesta. Sva ta upravna područja normirana su u nizu materijalnih zakona kojima se po upravnim područjima uređuje obavljanje određenih djelatnosti, do donošenja Uredbe o unutarnjem ustrojstvu ureda državne uprave iz članka 29. stavak 1. Konačnog prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sustavu državne uprave, kojom bi se sistematizirali poslovi iz različitih upravnih područja.¹⁰

Bilo je predviđeno da na jedinstvenom upravnom mjestu stranka može podnijeti sve zahtjeve za ostvarivanje nekog prava iz nadležnosti ureda¹¹. Podnoseći zahtjev za pokretanje upravnog postupka, stranka, u pravilu, želi ostvariti neko pravo koje joj po zakonu pripada. U upravnom području gospodarstva stranka, primjerice, podnosi zahtjev za upis novog obrta, zahtjev za utvrđivanje jesu li ispunjeni minimalni tehnički uvjeti i drugi propisani uvjeti za prodajne objekte …, u upravnom području društvenih djelatnosti stranka može podnijeti zahtjev za rješavanje pravnog položaja hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i ostvarivanje prava kao člana obitelji hrvatskih branitelja, zahtjev za upis u registar sportskih djelatnosti, …, u upravnom području opće uprave, zahtjev za promjenu osobnog imena, dodjelu OIB-a, zahtjev za upis u registar birača …, u upravnom području imovinskopravnih poslova, zahtjev za izvlaštenje određene nekretnine i s tim u svezi određivanje naknade u visini tržišne vrijednosti izvlaštene nekretnine…¹²

U svezi s podnesenim zahtjevima stranka treba dobiti potrebne informacije o tijeku rješavanja predmeta, preuzeti pismena, poput potvrda, izvadaka ili drugih isprava te dobiti obavijesti, savjete i drugu pomoć iz nadležnosti ureda. Nakon što službena osoba zaprimi zahtjev dužna je provjeriti sadržava li podneseni zahtjev sve obvezne dokaze koje po službenoj dužnosti ne pribavlja javnopravno tijelo, i podatke potrebne za rješavanje upravne stvari. U drugoj situaciji stranka se može tek informirati o tome podnosi li se zahtjev na propisanom obrascu, čime se izbjegava zaprimanje nepotpunih i nejasnih zahtjeva ili stranka samostalno piše zahtjev i koje izjave mora ispuniti odnosno koje dokaze treba ponuditi.

Službena osoba može stranku i druge sudionike u postupku obavijestiti o tijeku postupka i radnjama u postupku usmeno, elektroničkim putem, neposrednim uručenjem pismena ili slanjem pismena poštom ili na drugi pogodan način.

3.3. Ostvarivanje prava iz nadležnosti drugog ureda državne uprave
Osim što stranka na jedinstvenom upravnom mjestu ureda državne uprave može podnijeti sve zahtjeve iz Zakonom propisanog djelokruga ureda, na tom mjestu, da je Zakon izglasan, mogla bi predati i zahtjeve iz mjesne nadležnosti drugog (bilo kojeg) ureda državne uprave. U takvoj situaciji, zahtjev bi se po službenoj dužnosti, bez odgode, dostavio na rješavanje mjesno nadležnom uredu državne uprave, i smatralo bi se da je (u roku) podnesen mjesno nadležnom uredu državne uprave. 

Prema odredbama Zakona o Gradu Zagrebu¹³, obavljanje poslova državne uprave iz djelokruga ureda državne uprave i drugih poslova državne uprave, povjerava se upravnim tijelima Grada Zagreba. U obavljanju povjerenih poslova državne uprave, upravna tijela Grada Zagreba imaju ovlasti i obveze tijela državne uprave sukladno zakonu kojim se uređuje sustav državne uprave. Stoga će upravno tijelo Grada Zagreba, ako zaprimi podnesak stranke za koji nije nadležno, postupiti u skladu s odredbama članka 18. ZUP-a, kojima je uređeno postupanje nenadležnog javnopravnog tijela po podnesku.

3.4. Preuzimanje akata na jedinstvenom upravnom mjestu
Osim što se na jedinstvenom upravnom mjestu ureda državne uprave mogu podnositi svi zahtjevi iz nadležnosti tih ureda, bilo je predviđeno da građani i druge stranke mogu preuzeti potvrde, izvatke i druge isprave, dobiti propisane obrasce radi podnošenja zahtjeva, dobiti različite obavijesti o načinu ostvarivanja prava ili zaštite pravnih interesa, savjete, ali i drugu pomoć iz nadležnosti ureda državne uprave, bez obzira na mjesnu nadležnost ureda.

3.5. Podnošenje zahtjeva za izdavanje isprava iz elektronički objedinjenih službenih evidencija
Kao značajna novina u komunikaciji stranaka i javnopravnog tijela, bilo je predviđeno zakonsko uređenje da se na jedinstvenom upravnom mjestu ureda državne uprave mogu podnijeti zahtjevi za izdavanje isprava iz nadležnosti tijela državne uprave i pravnih osoba s javnim ovlastima. Pri propisivanju takve mogućnosti izražen je određeni oprez pa je ostvarenje toga prava stavljeno pod dva uvjeta. Prvi uvjet jest taj da se zahtjev odnosi na isprave iz elektronički objedinjenih službenih evidencija neovisno o stvarnoj i mjesnoj nadležnosti tijela državne uprave i pravnih osoba s javnim ovlastima, a drugi uvjet, ako je to propisano posebnim zakonom ili drugim propisom. 

Uvjet glede propisanosti ostvarivanja prava - ako je to posebno propisano (zakonom ili drugim propisom) - predstavlja stanovito ograničenje u realizaciji pribavljanja isprava iz elektronički objedinjenih službenih evidencija. Propisanost izdavanja isprava iz elektroničkih objedinjenih službenih evidencija za sada je ograničenog dosega. Osim toga, realizacija toga prava stranke ovisila bi i o opremljenosti ureda odgovarajućom informatičkom opremom, pristupa internetu, kvaliteti umreženosti i drugim tehničkim pitanjima pa sve do potrebne razine znanja o elektroničkoj komunikaciji.

3.6. Osoba za suradnju – koordinator
Bilo je predviđeno da će, radi unaprjeđenja brže i neometane komunikacije između ureda državne uprave na jednoj strani i središnjih tijela državne uprave¹⁴, na drugoj strani, središnja tijela državne uprave imenovati službenika za suradnju u obavljanju poslova u odgovarajućim upravnim područjima. Valja primijetiti da je ta suradnja u Prijedlogu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sustavu državne uprave bila predviđena samo u poslovima jedinstvenog upravnog mjesta ureda državne uprave sa središnjim tijelima državne uprave i pravnim osobama s javnim ovlastima¹⁵.

Da se pristupilo usvajanju zakona, središnja tijela državne uprave o imenovanju službenika za suradnju i koordinaciju, s njegovim kontakt podacima, kao i o izmjenama tih podataka, bila bi dužna izvijestiti ured državne uprave i Ministarstvo uprave.

Sadržaj odredbe članka 59.g Zakona, koja se odnosila na službenika za suradnju središnjeg tijela državne uprave s uredom državne uprave, nikako ne isključuje suradnju tih tijela u pitanjima obavljanja poslova jedinstvenog upravnog mjesta.

1 Nar. nov., br. 47/09 (u nastavku teksta: ZUP). V. čl. 171. ZUP-a. 
2 V. čl. 22. ZUP-a. 
3 SL L 123, 27. prosinca 2006. 
4 Prema čl. 4. st. 1. t. 9) Direktive: »nadležno tijelo« je svako tijelo ili ustanova koja nadzire ili regulira uslužne djelatnosti u državi članici, a posebno uključuje upravne organe, uključujući sudove kao takve, profesionalna tijela i strukovne udruge ili druge profesionalne organizacije koje u okviru svoje pravne autonomije kolektivno uređuju pristup ili izvođenje uslužnih djelatnosti. 
5 Čl. 15. st. 1. Zakona o općem upravnom postupku. 
6 Čl. 16. st. 1. Zakona o općem upravnom postupku. 
7 Osobe ovlaštene za zastupanje prema odredbama čl. 33.-36. Zakona o općem upravnom postupku, jesu: zakonski zastupnik, privremeni zastupnik, zajednički opunomoćenik, zajednički predstavnik i opunomoćenik. 
8 Prema čl. 172. Poslovnika Hrvatskoga sabora, Nar. nov., br. 91/13, pravo predlaganja zakona ima svaki zastupnik, klubovi zastupnika, radna tijela Sabora te Vlada. 
9 Prema Zakonu o sustavu državne uprave (Nar. nov., br. 151/11 i 12/13 - Odluka USRH), u svakoj je županiji kao prvostupanjsko tijelo državne uprave ustrojen ured državne uprave. Kao novi ustrojstveni model ureda državne uprave, bilo je predviđeno ustrojiti pet ureda. Prema predloženim izmijenjenim odredbama čl. 55.-59. i dodanom čl. 59.a, uredi državne uprave bili bi: Ured državne uprave za Dalmaciju, ustrojen za područje Splitsko-dalmatinske županije, Šibensko-kninske županije, Zadarske županije i Dubrovačko-neretvanske županije, Ured državne uprave za Slavoniju i Baranju, ustrojen za područje Osječko-baranjske županije, Vukovarsko-srijemske županije, Brodsko-posavske županije, Virovitičko-podravske županije, Ured državne uprave za Središnju Hrvatsku, ustrojen za područje Zagrebačke županije, Karlovačke županije, Krapinsko-zagorske županije i Sisačko-moslavačke županije, Ured državne uprave za Istru, Hrvatsko primorje Gorski kotar i Liku, ustrojen za područje Istarske županije, Primorsko goranske županije i Ličko-senjske županije i Ured državne uprave za Sjeverozapadnu Hrvatsku, ustrojen za područje Varaždinske županije, Koprivničko-križevačke županije, Bjelovarsko-bilogorske županije i Međimurske županije. 
10 U primjeni je Uredba o unutarnjem ustrojstvu ureda državne uprave u županijama, objavljena u Nar. nov., br. 40/12, 51/12 i 90/13. 
11 O pokretanju postupka na zahtjev stranke vidjeti odredbu čl. 41. ZUP-a. 
12 Iscrpniji opis poslova koji obavljaju uredi državne uprave opisani su u čl. 3.-7. Uredbe o unutarnjem ustrojstvu ureda državne uprave u županijama, s tim da su u čl. 8. navedeni zajednički poslovi za potrebe ureda, a čl. 9. među ostale poslove ureda, Uredba predviđa i vođenje postupka po zahtjevu stranke za odobravanje korištenja i pružanja besplatne pravne pomoći, nadzor nad zakonitosti općih akata, inspekcijske poslove prema nadležnosti propisanoj posebnim zakonom, donošenje rješenja o utvrđivanju razloga za prestanak zadruga i dr. 
13 Nar. nov., br. 62/01, 125/08 i 36/09 i 119/14. Prema posljednjim izmjenama i dopunama Zakona (Nar. nov., br. 119/14), dodan je čl. 4.a, kojim je određen koordinator poslova državne uprave za područje Grada Zagreba. Osoba određena za koordinatora surađivat će s nadležnim središnjim tijelima državne uprave i uredima državne uprave. 
14 Naziv i broj središnjih tijela državne uprave propisuje čl. 2., 3. i 4. Zakona o ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i drugih središnjih tijela državne uprave (Nar. nov., br. 150/11, 22/12, 39/13 i 125/13). 
15 Razliku između rješenja koja su predložena Konačnim prijedlogom Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sustavu državne uprave, drugo čitanje, P. Z., br. 619, u odnosu na rješenja iz Prijedloga zakona, predlagatelj - Vlada Republike Hrvatske - objasnio je na sljedeći način. »… - u dodanom članku 59.g, kojim je bio uređen način suradnje središnjih tijela državne uprave s uredima državne uprave u obavljanju poslova jedinstvenog upravnog mjesta, slijedom izmijenjene koncepcije jedinstvenog upravnog mjesta, a ocjenjujući potrebnim unaprijediti suradnju središnjih tijela državne uprave s uredima državne uprave u obavljanju poslova u upravnim područjima iz djelokruga središnjih tijela državne uprave, izmijenjen je na način kojim se uređuje pitanje koordiniranja navedene suradnje«, str. 24 Obrazloženja. Izvor: https://www.sabor.hr, posjet stranici 15. rujna 2014., 14. sjednica Hrvatskog sabora, t. 16. dnevnog reda.