1. UVOD
Ustavni sud Republike Hrvatske (u nastavku teksta: Ustavni sud) donio je Odluku U-I-4089/2020 i dr. od 7. veljače 2023., kojom je pokrenuo postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske (u nastavku teksta: Ustav) Zakona o izbornim jedinicama za izbor zastupnika u Zastupnički dom Hrvatskoga državnog sabora¹ te ukinuo navedeni Zakon, s tim da ukinuti Zakon prestaje važiti 1. listopada 2023. Riječ je o odluci koju treba pozdraviti jer je način izbora zastupnika u Hrvatski sabor još od 2010. bio, u osnovi, protivan Ustavu. Međutim, tema ovoga članka nije sama Odluka U-I-4089/2020 i dr., nego jedan njezin dio koji se može pokazati iznimno važnim u budućnosti. Naime, Ustavni je sud u navedenoj Odluci, inter alia, zatražio od države da, u osnovi, sredi registar birača kako ne bi bilo ugroženo „povjerenje građana u zakonitost i demokratičnost izbornog sustava“. Naime, kako je istaknuo Ustavni sud, „… prema službenim podacima Ministarstva pravosuđa i uprave, odnosno Državnog izbornog povjerenstva, objavljenim na osnovi Registra birača za potrebe redovnih parlamentarnih izbora 2020. godine, ukupni broj birača za postojećih deset izbornih jedinica iznosio je 3.674.665 birača, dok je Popisom stanovništva iz 2021. godine utvrđeno da na području Republike Hrvatske uobičajeno mjesto stanovanja ima 3.871.833 stanovnika. Ti podaci stvaraju privid da čak 94,4 % ukupnog broja građana Republike Hrvatske ima biračko pravo. Privid tako visokog udjela birača u ukupnom broju državljana, osoba s uobičajenim mjestom stanovanja u Republici Hrvatskoj stvara prostor za sumnje građana u potpunost službenih podataka. Sumnje dodatno učvršćuje i podatak iz Popisa 2021. o punoljetnim državljanima iz kojeg proizlazi da u Republici Hrvatskoj s uobičajenim mjestom stanovanja ima 3.177.740 punoljetnih državljana, što je za 496.925 manje od broja birača (punoljetnih državljana s prebivalištem) iz Registra birača.“. Prema tome, iz nerazmjera broja birača i podatka o broju punoljetnih državljana koji žive u Republici Hrvatskoj jasno proizlazi da su podaci iz registra birača neispravni, odnosno da u registru birača postoji velik broj osoba koje u njemu ne bi trebale biti. Zbog toga je jasno i to da je Ustavni sud nedvojbeno u pravu kada kaže da „službeni podaci u Registru birača moraju imati objektivno empirijsko utemeljenje i kao takvi pružati uvid u stvarno stanje stvari o broju birača u izbornim jedinicama, kako god one bile definirane zakonom. Stoga, potpunost, objektivnost i kredibilitet službenih izvora podataka o broju birača i njihovom rasporedu na teritoriju Republike Hrvatske predstavlja bitan uvjet uspješnog ustavnosudskog nadzora usklađenosti izbornog zakonodavstva, a time i učinkovite provedbe ustavnog jamstva jednakog biračkog prava.“. Pitanje koje se nužno otvara jest – kako to postići. U našem zakonodavstvu egzistira jed(i)na mjera putem koje se može postići „čišćenje“ registra birača i, posljedično, popisa birača, a to je mjera odjave prebivališta po službenoj dužnosti, uspostavljena 2012., tada novim Zakonom o prebivalištu². Naime, registar birača (posljedično i popis birača) i institut prebivališta neraskidivo su povezani (vidi niže, točku 2.) jer se biračko pravo ostvaruje na temelju prijavljenog prebivališta u Republici Hrvatskoj (za glasovanje u jednoj od deset postojećih izbornih jedinica). Međutim, Ustavni je sud još u srpnju 2022. donio Odluku U-III-1264/2020³ u kojoj je problematizirao odjavu prebivališta po službenoj dužnosti. Čitajući navedenu Odluku moglo bi se pomisliti da je sam institut odjave prebivališta po službenoj dužnosti nerazmjerna mjera, pa je cilj ovoga članka ponuditi odgovor na to pitanje.

2. VEZA IZMEĐU PREBIVALIŠTA I REGISTRA BIRAČA
U skladu sa Zakonom o registru birača⁴, registar birača je zbirka osobnih podataka o svim biračima hrvatskim državljanima s prebivalištem u Republici Hrvatskoj i hrvatskim državljanima koji nemaju prebivalište u Republici Hrvatskoj (i državljanima država članica Europske unije koji ostvaruju biračko pravo u Republici Hrvatskoj). Pri provođenju izbora, u određenom se trenutku registar zatvara i sastavlja se popis birača, koji je dio registra birača i koji se sastoji od podataka iz evidencije hrvatskih državljana s prebivalištem u Republici Hrvatskoj koji imaju važeće osobne iskaznice, evidencije privremeno upisanih birača, birača kojima je izdana potvrda za glasovanje izvan mjesta prebivališta, itd. te koji služi kao temelj za glasovanje na dan izbora odnosno referenduma. Treba istaknuti da birači (ako govorimo o izborima za Hrvatski sabor) glasuju tako da oni koji imaju prebivalište u Republici Hrvatskoj glasuju na biračkim mjestima na području Republike Hrvatske određenima prema njihovu prebivalištu, a birači (hrvatski državljani) koji nemaju prebivalište u Republici Hrvatskoj imaju pravo na zastupljenost u Hrvatskom saboru i biraju svoje zastupnike u posebnoj izbornoj jedinici (vidi članke 7. i 8. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor⁵). Prema tome, vidimo da je za ostvarivanje biračkog prava u Republici Hrvatskoj ključno prebivalište birača. Oni koji imaju prebivalište u Republici Hrvatskoj glasuju u jednoj od postojećih deset izbornih jedinica, a oni koji nemaju prebivalište u Republici Hrvatskoj glasuju u posebnoj izbornoj jedinici. Dakle, prijava prebivališta ujedno znači i osiguranje mogućnosti izvršavanja biračkog prava hrvatskog državljanina u Republici Hrvatskoj.

2.1. ŠTO JE PREBIVALIŠTE?
Prebivalište je, u skladu s člankom 2. st. 2. Zakona o prebivalištu, “mjesto i adresa u Republici Hrvatskoj na kojoj se osoba trajno nastanila radi ostvarivanja svojih prava i obveza vezanih za životne interese kao što su obiteljski, profesionalni, ekonomski, socijalni, kulturni i drugi interesi”. Svaki hrvatski državljanin koji se u Republici Hrvatskoj trajno nastanio „radi ostvarivanja svojih prava i obveza vezanih za životne interese kao što su obiteljski, profesionalni, ekonomski, socijalni, kulturni i drugi interesi“ mora prijaviti prebivalište nadležnoj policijskoj upravi ili policijskoj postaji. Uz prebivalište postoji i boravište koje se mora prijaviti ako traje dulje od tri mjeseca ili je uvjetovano ostvarivanjem samo pojedinih prava i obveza vezanih uz životne interese (zaposlenje, obrazovanje, dugotrajno liječenje i druge interese).

Trajanje boravka propisano je na, u pravilu, godinu dana, s tim da se može produljiti, uz obvezu prijave produljenja najkasnije 15 dana od isteka prve godine boravka, a boravište ne može trajati dulje od dvije godine, uz određene iznimke.⁶Mora se naglasiti da obveza prijave prebivališta, odnosno boravišta nije protivna članku 32. Ustava RH, koja propisuje da se svatko smije slobodno kretati i birati boravište. Time se ne krši navedeno pravo građana, već se samo traži da potvrde da su se nastanili u mjestu i na adresi gdje prebivaju odnosno borave.⁷

2.2. ODJAVA PREBIVALIŠTA PO SLUŽBENOJ DUŽNOSTI
Treba istaknuti da je Zakon o prebivalištu, inter alia, i izraz želje države da se spriječi lažno prijavljivanje prebivališta i boravišta pa u tu svrhu definira mjesto i adresu gdje se prijava podnosi, uz zabranu prijave prebivališta ili boravišta na adresu koja nije evidentirana u registru prostornih jedinica koji vodi Državna geodetska uprava, odnosno na adresu koja je nepostojeća.

Da bi se osiguralo da prebivalište prijave osobe koje na to uistinu imaju pravo jer su se, kako Zakon i traži, „trajno nastanile radi ostvarivanja svojih prava i obveza vezanih za životne interese“, Zakon o prebivalištu uveo je, po prvi put, i pravo policije da po službenoj dužnosti odjavi prebivalište. Naime, stari Zakon o prebivalištu i boravištu građana⁸ nije predviđao mogućnost odjave prebivališta osobe bez njezina osobnog zahtjeva pa se često događalo da osobe koje nemaju nikakve veze s prijavljenim prebivalištem (ne stanuju na prijavljenoj adresi) i dalje imaju isprave u kojima je ispisana adresa na kojoj ne stanuju i ostvaruju prava koja proizlaze s osnove prebivališta (biračko pravo, socijalna prava, prava s osnove zdravstvenog osiguranja itd.).

U skladu sa Zakonom o prebivalištu, policijske uprave, kao stvarno nadležna tijela, imaju pravo i obvezu donijeti rješenje o odjavi prebivališta osobe ako se terenskom provjerom utvrdi da osoba stvarno ne živi na prijavljenoj adresi ili o tome bude obaviještena od tijela javne vlasti te drugih pravnih i fizičkih osoba. Prema tome, postupak odjave prebivališta može biti pokrenut po službenoj dužnosti kada nadležna policijska uprava samostalno utvrdi da postoje razlozi za donošenje takvog rješenja, ali i kada o tome dobije predstavke, odnosno druge obavijesti koje upućuju na potrebu zaštite javnog interesa, sukladno članku 49. st. 2. Zakona o općem upravnom postupku⁹ (u nastavku teksta: ZUP). Dakako, i druga tijela javne vlasti (porezna uprava, inspekcijske službe i sl.) koja u provođenju postupaka iz svoje nadležnosti dođu do saznanja da osoba ne živi na adresi prijavljenog prebivališta dužna su o svojim saznanjima obavijestiti nadležnu policijsku postaju odnosno policijsku upravu. Ta obveza trebala bi se odnositi i na komunalne službe i razne druge pružatelje javnih usluga (vodoopskrba, elektra, plinara, teleoperateri i sl.).¹⁰

Međutim, moramo naglasiti obvezu nadležne policijske uprave da prije donošenja rješenja o odjavi prebivališta utvrdi činjenice i okolnosti na temelju kojih se može nedvojbeno zaključiti živi li osoba na adresi prijavljenog prebivališta. Nedvojbeno je da se relevantne činjenice moraju utvrditi sukladno članku 5. (načelo zakonitosti), članku 6. (načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa), članku 8. (načelo materijalne istine), članku 9. (načelo samostalnosti i slobodne ocjene dokaza), članku 49. st. 1. (utvrđivanje činjeničnog stanja) te člancima 58. – 70. (dokazivanje) ZUP-a.

Posebno treba naglasiti obvezu nadležne policijske uprave da omogući stranci da se izjasni o relevantnim činjenicama i okolnostima prije donošenja rješenja o odjavi prebivališta i odjave iz zbirke podataka o prebivalištu i boravištu. Protiv rješenja o odjavi nije dopuštena žalba, nego se izravno može pokrenuti upravni spor pred mjesno nadležnim upravnim sudom.¹¹

2.2. POSLJEDICA ODJAVE PREBIVALIŠTA
U skladu sa Zakonom o osobnoj iskaznici¹², ako se osobi po službenoj dužnosti odjavi prebivalište, osobna iskaznica izdana takvoj osobi prestaje važiti. To je logično jer prema članku 1. st. 1. Zakona o osobnoj iskaznici, osobna iskaznica dokazuje i prebivalište.

Dakako, odjava prebivališta za sobom vuče i niz drugih posljedica jer je policija dužna, primjerice, dostaviti sve promjene u zbirci prebivališta tijelu koje vodi registar birača (v. članak 14. st. 5. Zakona o prebivalištu). U skladu s tim, posljedica odjave prebivališta po službenoj dužnosti je i nužnost brisanja osobe iz registra birača kao osobe koja svoje biračko pravo ostvaruje kao osoba s prebivalištem u Republici Hrvatskoj.

Zbog navedenih posljedica opetovano treba istaknuti nužnost da se uistinu utvrdi da osoba stvarno ne živi na mjestu u kojem je prijavila prebivalište. Kako je navedeno u upravnosudskoj praksi, „odredba članka 12. Zakona o prebivalištu pred policijska tijela postavlja strogi standard utvrđivanja činjenica potrebnih za nedvojbeno zaključivanje o tome živi li osoba na adresi prijavljenog prebivališta.“.¹³

3. ODLUKA U-III-1264/2020
Kako je navedeno, Ustavni je sud 12. srpnja 2022. donio odluku U-III-1264/2020 kojom je usvojio ustavnu tužbu (točka I. izreke), ukinuo presudu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske br. Usž4194/19-2 od 29. siječnja 2020. i presudu Upravnog suda u Zagrebu br. Usl-4032/18-9 od 24. srpnja 2019. (točka II. Izreke), i vratio predmet Upravnom sudu u Zagrebu na ponovni postupak (točka III. Izreke).

3.1. OKOLNOSTI SLUČAJA
Podnositelj je od 2. svibnja 2008. bio prijavljen na adresi Sisak, Ulica Ivana Meštrovića 28 te je imao osobnu iskaznicu s trajnim rokom važenja od 5. travnja 2018. Na adresi podnositeljeva prebivališta nalazi se stan u koji je podnositelj s članovima svoje obitelji, i to suprugom S. D. i sinom Z. D., uselio 2008., kada je sa Središnjim državnim uredom za obnovu i stambeno zbrinjavanje (u nastavku teksta: SDUzOSZ) zaključio ugovor o najmu. U srpnju 2018. podnositelj je od SDUzOSZ-a zatražio zamjenu stana. U molbi je naveo da mu je zbog bolesti otežano korištenje stana koji se nalazi na 5. katu zgrade bez lifta te da ubrzo očekuje operaciju nakon koje će mu biti nemoguć pristup do stana. U tom je dopisu naveo i da mu je supruga umrla prethodne godine te da živi u kućanstvu sa sinom Z. D. U srpnju 2018. SDUzOSZ, Služba regionalnog ureda Petrinja, zatražio je od policije utvrđivanje stvarnog prebivališta podnositelja. U izvješću od 10. kolovoza 2018. policija je navela da je terenskom provjerom utvrdila da podnositelj ne stanuje na adresi na kojoj je prijavljen, već da tamo povremeno dođe na nekoliko dana. U rješenju policije navodi se da se podnositelj nije odazvao pozivu od 17. rujna 2018. da se očituje o činjenicama, dok u odgovoru na tužbu u upravnom sporu Ministarstvo unutarnjih poslova navodi da je 9. listopada 2018. podnositelj pristupio u Policijsku upravu sisačko-moslavačku te dao izjavu da živi na prijavljenoj adresi, podmiruje režijske troškove te da je ponekad odsutan radi bolesti. Rješenjem policije podnositelju je odjavljeno prebivalište sa adresom u Sisku te mu je naloženo da u roku 8 dana od dana ovršnosti toga rješenja vrati osobnu iskaznicu. Podnositelj je podnio tužbu, a prvostupanjski je sud njegovu tužbu odbio. Protiv prvostupanjske presude podnositelj je izjavio žalbu koju je Visoki upravni sud Republike Hrvatske odbio i potvrdio prvostupanjsku presudu. U osnovi, sudovi su smatrali da je „tužitelj pozvan pozivom od 5. rujna 2018. doći u Policijsku upravu sisačko-moslavačku radi davanja izjave vezane za adresu stanovanja. Navedeni poziv, prema dostavnici u spisu, tužitelj je zaprimio 17. rujna 2018. putem poštanskog sandučića (jer dva puta nije zatečen na adresi prebivališta). Tužitelj do donošenja rješenja tuženika nije dostavio izjavu vezanu za adresu stanovanja. Tuženik je rješenjem od 2. listopada 2018. odlučio o odjavi tužiteljevog prebivališta i posljedično o vraćanju osobne iskaznice. I to rješenje dostavljeno je tužitelju putem poštanskog sandučića jer tužitelj ni tada na adresi dostave nije dva puta zatečen.“. Odnosno, sudovi su smatrali da dokazi u spisu - rezultati terenske provjere i višekratna nemogućnost dostave pismena tuženika – ne dovode u sumnju zakonitost rješenja tuženika.

3.2. OCJENA USTAVNOG SUDA
Ustavni je sud ponajprije ustvrdio da odjava prebivališta građana po službenoj dužnosti predstavlja ograničenje prava na slobodno kretanje i biranje boravišta zajamčenog člankom 32. Ustava i člankom 2. Protokola broj 4 uz Europsku Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Naime, svaki punoljetni hrvatski državljanin ima pravo na osobnu iskaznicu kojom se u pravnom prometu koristi kao dokazom o identitetu, koji je svatko dužan imati kod sebe i dati ga na uvid osobama ovlaštenima za utvrđivanje ili provjeru identiteta, a za povredu te dužnosti prekršajno je odgovoran. Zato i oduzimanje osobne iskaznice te prestanak njezina važenja zbog odjave prebivališta po službenoj dužnosti predstavlja ograničenje prava na slobodu kretanja zajamčenog člankom 32. Ustava i člankom 2. st. 1. Protokola broj 4 uz Konvenciju.

Zbog toga utvrđenja Ustavni je sud morao provesti test razmjernosti. Utvrdio je da je sporna mjera utemeljena na zakonu¹⁴ i da ima legitiman cilj¹⁵. Stoga mu je ostalo da provjeri je li ograničenje u pitanju razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju odnosno nužno u demokratskom društvu. Stoga je zaključio da su „informacije u spisu o obavljenoj terenskoj provjeri, kao ključnom dokazu u ovom postupku, vrlo (su) šture, pa osim dana kad je sastavljeno izvješće o terenskoj provjeri nije moguće utvrditi kad je provjera obavljena, koji dan i u koje vrijeme, tko ju je obavio, na koji način, itd. Istovremeno, podnositelj je iznio tvrdnje i priložio određenu dokumentaciju koja nije osporena i iz koje se može zaključiti da je njegova veza s adresom na kojoj ima prijavljeno prebivalište stvarna“.¹⁶ Ustavni sud „ne vidi ništa neobično u okolnosti da starija osoba zbog bolesti, operacije i liječenja te potrebe njege drugih osoba izbiva iz svoga doma“. Stoga smatra da je, s obzirom na konkretne okolnosti toga predmeta, posebno s obzirom na bolest podnositelja, o kojoj je on obavijestio tijelo koje je provjeru zatražilo te okolnost da su ta obavijest, terenska provjera i odluka o odjavi izvršeni u vrlo kratkom razdoblju, i to tijekom ljetnih mjeseci, zaključkom o tome da je upravo podnositelj dužan dokazati da živi na adresi prebivališta kako mu ne bi bilo odjavljeno prebivalište sa svim pravnim posljedicama koje ono sa sobom nosi, stavljen pretjeran teret na podnositelja.

Zbog toga je Ustavni sud ocijenio da „mjera poduzeta u konkretnom slučaju nije bila razmjerna legitimnom cilju koji se nastojao ostvariti te da zato miješanje u podnositeljevo pravo na slobodu kretanja i izbor boravišta nije bilo nužno u demokratskom društvu“ te je „osporenim presudama podnositelju povrijeđeno pravo na slobodu kretanja i biranje boravišta“.

4. KRITIKA I POSLJEDICE ODLUKE U-III-1264/2020
S načelnim gledištem koje je istaknuo Ustavni sud moramo se složiti. Kako je već i navedeno, u postupcima odjave prebivališta po službenoj dužnosti, upravo zbog posljedica koje nastaju, do odjave prebivališta može doći „samo kada upravno tijelo utvrdi sve činjenice i okolnosti na temelju kojih se može nedvojbeno zaključiti da osoba ne živi na adresi prijavljenog prebivališta“. Međutim, to ne znači da se toj odluci ne može naći velik broj prigovora. Usto, unatoč njezinu načelnom značenju, odmah treba istaknuti da njezino donošenje ne znači da je mjera odjave prebivališta po službenoj dužnosti uvijek nerazmjerna. Naime, i sam Ustavni sud kaže da do nje može doći, ali kad se može nedvojbeno zaključiti da osoba ne živi na adresi prijavljenog prebivališta. Međutim, zbog načina na koji je Ustavni sud pristupio konkretnom slučaju, u budućnosti će donošenje rješenja o odjavi prebivališta po službenoj dužnosti zasigurno biti otežano.

Ustavni sud postavio je nekoliko teza koje će otežati odjavu po službenoj dužnosti, a s kojima se teško složiti. Ponajprije, vezivanje prestanka važenja osobne iskaznice zbog službene odjave prebivališta, s tim da je „osobna iskaznica potrebna za svaki izlazak iz doma“, potpuno je pogrešno. Naime, istina je da je svaka osoba s navršenih 18 godina života dužna imati osobnu iskaznicu (članak 3. st. 2. Zakona o osobnoj iskaznici). Isto je tako istina da je punoljetna osoba (i osoba iz članka 3. st. 3. Zakona o osobnoj iskaznici) dužna imati osobnu iskaznicu sa sobom i dati je na uvid osobama koje su ovlaštene provesti uvid u osobnu iskaznicu. Međutim, ključan je razlog zbog kojega su to dužne, a taj je razlog utvrđivanje ili provjera identiteta. S obzirom na to da se identitet može dokazati i važećom putnom ispravom (u pravilu, to će biti putovnica, a u skladu s člankom 1. st. 2. Zakona o putnim ispravama hrvatskih državljana¹⁷), a pravo na putnu ispravu ima svaki hrvatski državljanin, očito je da osobna iskaznica nije potrebna „za svaki izlazak iz doma“. Naime, ne može doći do primjene članka 29. t. 1. Zakona o osobnoj iskaznici jer je svrha uvida u osobnu iskaznicu ostvarena uvidom u putnu ispravu.

Drugo, Ustavni je sud kao elemente prema kojima se određuje živi li netko uistinu na adresi prebivališta uspostavio i dokumentaciju „iz koje se može zaključiti da je njegova veza s adresom na kojoj ima prijavljeno prebivalište stvarna“. Kao takve elemente navodi: redovito plaćanje najma i režija, plaćanje televizijske pretplate, primanje pismena u poštanski sandučić (sic!), povremeno dolaženje u stan (sic!!), navođenje adrese prebivališta na medicinskoj dokumentaciji te da u Republici Hrvatskoj nema (valjda u vlasništvu, nap. a.) drugu nekretninu. Takvo rezoniranje Ustavnog suda može, u praksi, u potpunosti onemogućiti ili u najmanju ruku iznimno otežati donošenje rješenja o odjavi prebivališta po službenoj dužnosti. Naime, ako kao element iz kojega možemo zaključiti da osoba koja ima prijavljeno prebivalište uistinu živi na prijavljenoj adresi uzmemo povremeno dolaženje u stan, onda je riječ o neodredivom kriteriju. Odnosno, koliko (rijetko) osoba treba povremeno dolaziti u stan/kuću prijavljenog prebivališta da bi policija bila ovlaštena donijeti rješenje o odjavi prebivališta po službenoj dužnosti? Nadalje, činjenica da netko redovito plaća „najam, režije i televizijsku pretplatu“ ne dokazuje ni na koji način da se osoba na toj adresi „trajno nastanila radi ostvarivanja svojih prava i obveza vezanih za životne interese“. Nije li obveza bilo koje osobe koja ima (i) drugu nekretninu u vlasništvu ili najmu da za tu nekretninu plaća najam i režije pa i televizijsku pretplatu ako je ne plaća na nekoj drugoj adresi? Ustavni sud mogao je vezati te kriterije uz faktično korištenje nekretnine pa je mogao zatražiti da se utvrdi, primjerice, potrošnja struje, vode, plina i sl., iz čega se relativno pouzdano može utvrditi koristi li se nekretnina za faktično življenje u određenom razdoblju ili ne. Međutim, taj kriterij može biti samo pomoćni za određivanje prebivališta u slučajevima u kojima je na istoj adresi prijavljeno više osoba (od kojih neke moguće nedvojbeno žive na toj adresi).

Nadalje, Ustavni sud navodi da su mnogobrojni „… mogući razlozi da neka osoba bude privremeno odsutna iz svoga doma, pa i više tjedana ili mjeseci, a da time ne prestane njezina namjera da na određenom mjestu trajno živi. Takve su situacije dulja putovanja, privremeni rad u drugom mjestu ili državi, dulje liječenje, obrazovanje i slično, i na temelju takvih situacija teško se može zaključiti o prestanku trajnog nastanjenja odnosno prebivališta neke osobe na određenoj adresi. Kada bi takve situacije dovodile do odjave prebivališta po službenoj dužnosti i/ili do obveze građana da svaku takvu situaciju prijavljuju policiji kako bi izbjegli takvu odjavu, tada bi to predstavljalo značajno ograničenje slobode kretanja. S obzirom na važnost prebivališta u hrvatskom pravu za ostvarenje mnogih prava, to bi moglo dovesti i do velike pravne nesigurnosti“. Navedeno je svakako točno. Međutim, Ustavni sud ispušta iz vida da u takvim situacijama osoba koja napušta svoje mjesto prebivališta, primjerice radi privremenog rada u drugom mjestu ili državi, liječenja ili obrazovanja ima sljedeće opcije: a) odjaviti prebivalište i prijaviti novo, b) obavijestiti policijsku upravu o privremenom odlasku, u skladu s člankom 3. st. 5. i 6. Zakona o prebivalištu, ili c) prijaviti boravište (ako mijenja mjesto boravka u Republici Hrvatskoj). Riječ je o Zakonom o prebivalištu propisanim situacijama koje sve preveniraju donošenje rješenja o odjavi prebivališta po službenoj dužnosti. Dapače, u svim situacijama koje Ustavni sud citira (dulja putovanja, privremeni rad u drugom mjestu ili državi, dulje liječenje, obrazovanje i slično) osoba je u pravilu dužna prijaviti boravište (osim ako odlazi u drugu državu, kad prijavljuje privremeni odlazak dulji od godinu dana). Ako pogledamo članak 2. st. 4. Zakona o prebivalištu, boravište se prijavljuje (dakle, obvezna je prijava) ako traje dulje od tri mjeseca ili je uvjetovano ostvarivanjem samo pojedinih prava vezanih uz životne interese (zaposlenje, obrazovanje, dugotrajno liječenje i druge interese). Prema tome, obveza je osobe koja zna da dulje vrijeme neće boraviti na adresi prebivališta, da svoj status uredi prijavom boravišta ili obavještavanjem policije (ako odlazi na dulje vrijeme u inozemstvo).

5. ZAKLJUČNA RAZMATRANJA
Ustavni je sud, u cilju provođenja izbora na način koji će biti u skladu s Ustavom, ukinuo Zakon o izbornim jedinicama za izbor zastupnika u Zastupnički dom Hrvatskoga državnog sabora. U svojoj je odluci, također, istaknuo nužnost sređivanja registra birača jer „službeni podaci u registru birača moraju imati objektivno empirijsko utemeljenje i kao takvi pružati uvid u stvarno stanje stvari o broju birača u izbornim jedinicama kako god one bile definirane zakonom“. Navedeno je nedvojbeno točno i takvo utvrđenje Ustavnog suda valja pozdraviti. Međutim, jedini je način za sređivanje registra birača sređivanje zbirke prebivališta, odnosno mora se osigurati da prijavljeno prebivalište u Republici Hrvatskoj imaju osobe koje uistinu faktički žive (ostvaruju svoje životne interese) na adresi prijavljenog prebivališta. Da bi se to osiguralo, policija je 2012. dobila novu ovlast – donošenje rješenja o odjavi prebivališta po službenoj dužnosti. Nedvojbeno je da prilikom izvršavanja te ovlasti policija mora utvrditi materijalnu istinu¹⁸, odnosno utvrditi da osoba u pitanju uistinu ne živi na adresi prijavljenog prebivališta.

To je nužno zbog objektivno ozbiljnih posljedica koje proizlaze iz odjave prebivališta po službenoj dužnosti. Međutim, Ustavni je sud, rješavajući konkretan slučaj u kojemu je možda i bilo pretjeranog tereta na podnositelju (zbog bolesti i činjenice da je tražio zamjenski stan, iako je mogao prijaviti boravište ili promijeniti prebivalište, jer je sam naveo da živi sa sinom), postavio teško ostvarive (i teško branjive) kriterije za donošenje rješenja o odjavi prebivališta po službenoj dužnosti.

Zbog toga će u budućnosti (jer će se svi žalitelji/tužitelji pozivati na Odluku U-III-1264/2020) biti otežano donošenje odluka o odjavi prebivališta po službenoj dužnosti. Da bi prevenirala moguće probleme, policija bi trebala sljedeće:

1. terenske provjere provoditi u duljem razdoblju (do tri mjeseca nema obveze prijave boravišta)
2. spisu predmeta uvijek priložiti detaljno izvješće o terenskim provjerama
3. detaljno utvrditi činjenično stanje svim dostupnim dokaznim sredstvima (izjave svjedoka, potvrde pružatelja javnih usluga o potrošnji energenata, vode, danas posebno podatkovnog prometa preko teleoperatera i sl.)
4. kao dokazno sredstvo posebno koristiti podatak gdje djeca pohađaju školu, gdje osobe imaju izabranog liječnika primarne zdravstvene zaštite, pedijatra i sl.¹⁹
5. postupak voditi prema pravilima Zakona o općem upravnom postupku o provođenju ispitnog postupka²⁰, što uključuje usmenu raspravu (ako ima svjedoka) i sastavljanje zapisnika o svim bitnim radnjama u postupku (vidi članak 76. toga Zakona).

Međutim, nikako ne smijemo smatrati da je Ustavni sud utvrdio da je ta mjera uvijek nerazmjerna (jer bi inače bio dužan po službenoj dužnosti pokrenuti ocjenu sukladnosti s Ustavom članka 12. Zakona o prebivalištu, što nije učinio). I sam Ustavni sud navodi da do odjave prebivališta po službenoj dužnosti može doći, ali „samo kad upravno tijelo utvrdi sve činjenice i okolnosti na temelju kojih se može nedvojbeno zaključiti da osoba ne živi na adresi prijavljenog prebivališta“.