1. MOTIVI ZA TERITORIJALNE REFORME
Teritorijalne reforme najčešće se poduzimaju kao dio šire reforme javne uprave, kako bi se odgovorilo na demografske, društvene i ekonomske promjene ili potrebu fiskalne konsolidacije. Reformama se žele postići neki važni ciljevi, poput povećanja lokalnih administrativnih kapaciteta, poboljšanja kvalitete i broja lokalnih javnih usluga, povećanja zadovoljstva građana pruženim lokalnim javnim uslugama, poboljšanja učinkovitosti upravljanja na lokalnoj razini, optimalnijeg ili funkcionalnijeg prostornog planiranja i politike korištenja zemljišta, snažnijeg lokalnog razvoja i sl. Na razini lokalne samouprave, teritorijalne reforme mogu rezultirati stvaranjem novih lokalnih jedinica i povećanjem njihova postojećeg broja, spajanjem postojećih lokalnih jedinica i smanjivanjem njihova broja ili promicanjem međuopćinske suradnje¹ odnosno nemijenjanjem i zadržavanjem postojećeg broja lokalnih jedinica. Međuopćinska suradnja može varirati od dogovora o pružanju zajedničkih usluga (Ujedinjeno Kraljevstvo, Slovenija) pa do stvaranja nadopćinskih vlasti s delegiranim javnim funkcijama (Francuska, Portugal, Španjolska).

Izgleda da i hrvatska Vlada želi potaknuti smanjivanje postojeće teritorijalne fragmentacije zemlje koja istovremeno stvara i dodatne troškove za pružanje javnih usluga građanima, a pritom već dugi niz godina u mnogim sredinama građani nisu zadovoljni vrstom usluga koje im lokalna samouprava osigurava, ili su uskraćeni u broju i kvaliteti usluga koje mogu koristiti.

Jedan od ciljeva u Nacionalnom planu oporavka i otpornosti 2021. – 2026. je "Funkcionalna i održiva lokalna samouprava". Iako se u samoj formulaciji cilja ne spominje regionalna samouprava, u objašnjenjima se ističe da se ostvarenjem navedenog cilja želi uspostaviti kvalitetan i učinkovit sustav lokalne i regionalne samouprave povezivanjem jedinica lokalne i regionalne samouprave radi uspostave učinkovitog, kvalitetnog i transparentnog pružanja usluga građanima, kako bi građani imali jednake mogućnosti da zadovolje svoje potrebe i interese, bez obzira na to gdje žive. Pokazatelj s pomoću kojega će se pratiti ostvarenje utvrđenog cilja jest plan da se do kraja 2026. najmanje 20 posto jedinica lokalne samouprave (u nastavku teksta: JLS) ili 111 općina i gradova dobrovoljno stvarno spoji te da se najmanje 40 posto JLS-a ili 222 općine i grada dobrovoljno funkcionalno spoje. U ovom članku sagledat ćemo kakav je napredak postignut u postizanju planiranog cilja, mjerenog ostvarivanjem pokazatelja broja ili postotka dobrovoljno iskazanih interesa općina i gradova da zajednički pružaju neku od lokalnih javnih usluga ili da se dvije ili više općina i gradova međusobno spoje, a time i smanji postojeći broj JLS-a.

Kao poticaj dobrovoljnom spajanju općina i gradova i smanjivanju teritorijalne usitnjenosti zemlje s brojnim malim JLS-ima, u kojima živi ograničen broj stanovnika s neodgovarajućim sustavom gospodarske, komunalne i društvene infrastrukture, najčešće nedovoljnih ljudskih i financijskih kapaciteta, Vlada Republike Hrvatske je krajem srpnja 2022. donijela Odluku o kriterijima za dodjelu pomoći na ime poticaja za dobrovoljno funkcionalno odnosno stvarno spajanje jedinica lokalne samouprave (Nar. nov., br. 88/22 – u nastavku teksta: Odluka). Početkom rujna 2022. Ministarstvo financija objavilo je Javni poziv za dodjelu pomoći na ime poticaja za dobrovoljno funkcionalno odnosno stvarno spajanje JLS-a. Donesenom Odlukom i Javnim pozivom hrvatska Vlada, kao i druge europske zemlje, želi potaknuti izvršnu (gradonačelnike i općinske načelnike) i predstavničku vlast (gradska i općinska vijeća) u općinama i gradovima da sami sa svojim građanima, lokalnim biračima, razgovaraju o razlozima i potrebama za dobrovoljno spajanje, o jačanju dobrobiti i prevladavanju nedostataka života u postojećim malim i nekapacitiranim općinama i gradovima te pregovaraju i dogovaraju mogućnosti koje im pruža pripajanje jedne ili više lokalnih jedinica u novu općinu ili grad koji će pružiti mogućnosti za bolje obavljanje javnih poslova od interesa građana.

2. OCJENA REZULTATA FINANCIJSKE POTPORE DOBROVOLJNOM SPAJANJU
Nakon proteka devet mjeseci od donošenja Odluke i osam mjeseci od objave Javnog poziva korisno je analizirati postignute rezultate, odnosno sagledati jesu li financijski poticaji dobrovoljnom spajanju općina i gradova pridonijeli ostvarenju cilja naslovljenog kao „Funkcionalna i održiva lokalna samouprava“, i smanjenju ogromne teritorijalne usitnjenosti naše zemlje.

Nažalost, za cjelovitu ocjenu postignutih rezultata i ovom prilikom nedostaju podaci. Naime, Ministarstvo financija, Ministarstvo pravosuđa i uprave, a ni Vlada Republike Hrvatske na svojim mrežnim stranicama nemaju javno objavljene podatke koji bi svima koji su zainteresirani mogli pružiti osnovne informacije o tome u kojoj su mjeri postignuti planovi koji se odnose na smanjenje broja općina i gradova, koji su se JLS-i javili na javni poziv i sklopili sporazum o zajedničkom obavljanju poslova iz samoupravnog djelokruga putem zajedničkog službenika, ustrojavanjem zajedničkog upravnog odjela ili službe, osnivanjem trgovačkog društva ili ustanove. Nema javno raspoloživih podataka ni o iznosima pomoći koji su dodijeljeni JLS-ima za sklopljeni sporazum o zajedničkom obavljanju poslova iz samoupravnog djelokruga po bilo kojem od tri navedena modela.

3. NEPOSTOJANJE INTERESA ZA DOBROVOLJNO STVARNO SPAJANJE
Javnost je ponajviše zainteresirana za odgovor na pitanje ima li među općinama i gradovima onih koji su zainteresirani za stvarno dobrovoljno spajanje i postoje li primjeri općina i gradova koji su usvojili akt o dobrovoljnom pripajanju područja jednog ili više JLS-a drugom JLS-u. Čini se da takav interes ne postoji, bez obzira na (ograničene) financijske poticaje, što posljedično znači da postojeći broj općina (428) i gradova (127) i dalje ostaje nepromijenjen. Bez obzira na spremnost Vlade Republike Hrvatske da financijskim pomoćima u sljedećih pet godina potakne dobrovoljni proces pripajanja JLS-a, i time ostvari planirani cilj smanjivanja sadašnjeg broja općina i gradova s 555 na 444 jedinice do kraja 2026., nedostaje interes građana kao i izvršne i predstavničke vlasti u svim općinama i gradovima širom zemlje da se to provede. Stoga će Republika Hrvatska i dalje zadržati istu i nepromijenjenu upravnu i teritorijalnu organizaciju.

Ako nas u skoroj budućnosti ipak iznenadi interes nekih lokalnih jedinica za stvarno spajanje, bilo bi korisno za opću informiranost poreznih obveznika, čija su sredstva prihodi državnog proračuna iz kojih se alimentiraju sredstva pomoći za dobrovoljno stvarno spajanje općina i gradova, saznati kome je i koliko sredstava uplaćeno na temelju donesenog akta o dobrovoljnom spajanju. Za sada takvi interesi među općinama i gradovima na dobrovoljnoj osnovi ne postoje pa se cilj "Funkcionalna i održiva lokalna samouprava" mjeren pokazateljem smanjivanja broja općina i gradova za 20 posto do kraja 2026. ne ostvaruje.

Javnost je posredno upoznata s dosadašnjim interesom JLS-a za dobrovoljno funkcionalno spajanje. Naime, prije mjesec dana mediji su objavili da su se 93 JLS-a javila na javni poziv Ministarstva financija za neki od modela dobrovoljnog funkcionalnog spajanja, s time da su se neki JLS-i javili na više modela za dodjelu pomoći za dobrovoljno zajedničko obavljanje javnih poslova. Prema do sada iskazanom interesu općina i gradova, mjerenje ostvarivanja cilja "Funkcionalna i održiva lokalna samouprava" pokazateljem dobrovoljnog spajanja lokalnih samouprava za zajedničko pružanje usluga jest na „dobrom putu“ jer je gotovo 17 posto općina i gradova sklopilo sporazum o dobrovoljnom funkcionalnom povezivanju.

Za sklopljene sporazume između općina i gradova o zajedničkom obavljanju lokalnih javnih poslova iz državnog proračuna isplaćeno je do sredine travnja 2023. 1.311.930,87 eura sredstava pomoći na ime poticaja za dobrovoljno funkcionalno spajanje 119 JLS-a.

4. DOBROVOLJNO ZAJEDNIČKO OBAVLJANJE POSLOVA PUTEM ZAJEDNIČKOG SLUŽBENIKA
Broj JLS-a kojima su isplaćene pomoći razlikuje se u odnosu na modele dobrovoljnog funkcionalnog spajanja za zajedničko obavljanje nekog lokalnog javnog posla. U modelu dobrovoljnog funkcionalnog spajanja putem zajedničkog službenika sudjelovalo je do sredine travnja 2023. godine 37 JLS-a kojima je isplaćeno 103.675,59 eura pomoći. Nepoznato je koje su općine i gradovi sklopili sporazum o tome da zaposle službenika koji će biti „zajednički“ i kojem će biti zadaća da obavlja bilo koji posao iz samoupravnog djelokruga općina i gradova koji su propisani Ustavom² i Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi³ (uređenje naselja i stanovanje, prostorno i urbanističko planiranje, komunalne djelatnosti, briga o djeci, socijalna skrb, primarna zdravstvena zaštita, odgoj i osnovno obrazovanje, kultura, tjelesna kultura i sport, zaštita potrošača, zaštita i unapređenje prirodnog okoliša, protupožarna i civilna zaštita), i koji je utvrđen u sporazumu između JLS-a.

Sredstva pomoći su, prema vladinoj Odluci, namjenska sredstva kojima se sufinanciraju troškovi plaće i ostali materijalni troškovi zajedničkog službenika do najviše 75 posto troškova u općinama koje imaju manje od 1.000 stanovnika. Ukupno je 55 općina s manje od 1.000 stanovnika, među kojima je najmanja općina Civljane sa 171 stanovnikom, a općina Vuka najveća u toj skupini s 984 stanovnika. Bilo bi zanimljivo znati koliko je tih najmanjih općina sklopilo sporazum o zajedničkom obavljanju lokalnih javnih poslova zapošljavanjem novog službenika. Moguće je da se novi zajednički službenik neće baviti zajedničkim javnim poslovima u najmanjim općinama, nego u onima većima, u kojima živi od 1.000 do 2.500 stanovnika (ukupno ih je 203) pa će u tom slučaju općine ostvariti pomoć iz državnog proračuna do najviše 50 posto za pokriće troškova plaće i ostalih materijalnih troškova zajedničkog službenika.

Osim općina, u skupinu s više od 1.000 stanovnika ulaze i četiri grada koja, prema Popisu stanovništva od 2021., imaju od 1.000 do 2.500 stanovnika (Komiža, Vis, Vrlika, Hrvatska Kostajnica). Budući da su vladinom Odlukom namijenjene pomoći općinama i gradovima u kojima živi od 2.500 do 5.000 stanovnika (ukupno je 132 općine i 21 grad te veličine), vrijedilo bi znati koliko ih se odlučilo da zajednički sufinanciraju službenika za neki zajednički posao iz samoupravnog djelokruga. Za pretpostaviti je da u pojedinim lokalnim jedinicama nedostaje službenika s kojima bi te lokalne samouprave mogle obaviti sve zakonom propisane javne poslove, bez obzira na činjenicu da je, prema zadnjem javno dostupnom podatku, 6.502 zaposlenih u upravnim tijelima u općinama i 11.013 u gradovima (2020.).

5. DOBROVOLJNO ZAJEDNIČKO OBAVLJANJE POSLOVA PUTEM ZAJEDNIČKOG UPRAVNOG ODJELA ILI SLUŽBE
Sporazum o organiziranju zajedničkog upravnog odjela ili službe dostavilo je Ministarstvu financija 15 JLS-a, kojima je isplaćeno 20.579,34 eura pomoći za sufinanciranje troškova plaća i ostalih materijalnih troškova za najviše pet službenika u zajedničkom upravnom odjelu ili službi. Bez obzira na mogućnost ostvarivanja financijske pomoći tijekom petogodišnjeg razdoblja, čini se da model zajedničkog obavljanja lokalnih javnih poslova za više lokalnih jedinica, organiziranjem zajedničkog upravnog odjela ili službe nije pretjerano zanimljiv općinama i gradovima iako bi mogle dodatno osnažiti upravne kapacitete u svojim sredinama.

Vjerojatno je jedan od razloga slabe zainteresiranosti to što na lokalnim jedinicama ostaje prevelik dio troškova koja trebaju pokriti za novozaposlene službenike u zajedničkom upravnom odjelu ili službi. Činjenica je da i sada u nekima od gradova nisu imenovani pročelnici upravnih odjela, kao i da u nekima od općina nisu imenovani pročelnici jedinstvenih upravnih odjela pa je izrazito teško odlučivati o potrebi novog zapošljavanja (čak i uz financijske potpore).

6. DOBROVOLJNO ZAJEDNIČKO OBAVLJANJE POSLOVA PUTEM ZAJEDNIČKOG TRGOVAČKOG DRUŠTVA ILI USTANOVE
Najzastupljeniji model pomoći kod dobrovoljnog funkcionalnog spajanja je putem zajedničkog trgovačkog društva ili ustanove, u kojem je sudjelovalo 67 JLS-a. Tim je jedinicama isplaćeno 1.187.675,94 eura pomoći koje su namijenjene sufinanciranju troška koji općine i gradovi izdvajaju za zajedničko trgovačko društvo ili ustanovu u svrhu zajedničkog obavljanja posla i pružanja lokalne javne usluge koja se financira prihodima i primicima iz proračuna JLS-a. Sredstva pomoći iz državnog proračuna su ograničena i mogu iznositi do najviše 25 posto troška zajedničkog obavljanja poslova iz samoupravnog djelokruga (npr. komunalni poslovi koje provodi komunalno poduzeće ili poslovi djelovanja javne knjižnice, kulturnog centra ili dječjeg vrtića) u dvije ili više općina ili gradova. Sredstva pomoći isplaćuju se iz državnog proračuna ograničeno vrijeme, odnosno pet godina. Pokriće preostalih 75 posto troškova djelovanja zajedničkih trgovačkih društava ili ustanova obveza je općina i gradova koji su sklopili sporazum o zajedničkom obavljanju poslova putem trgovačkog društva ili ustanove. Po isteku razdoblja od pet godina u kojem se ostvaruje pravo na financijske pomoći iz državnog proračuna, općine i gradovi preuzimaju cjelokupnu obvezu podmirivanja svih troškova zajedničkih trgovačkih društava i ustanova.

Bilo nam logično ili ne, najveći interes postoji za treći model pomoći. Sigurno je da taj interes proizlazi iz postojećeg stanja u većini općina, ali i u brojnim gradovima koji nisu osnivači ustanova (npr. dječji vrtići, muzeji, čitaonice, knjižnice, centri kulture i sl.), koje se uglavnom financiraju sredstvima iz općinskih i gradskih proračuna i upisane su u Registar proračunskih korisnika JLS-a koji vodi Ministarstvo financija.

Te bi ustanove trebale pružiti različite javne usluge građanima koji žive u općinama i gradovima. U 243 općine (skoro 60 posto ukupnog broja) ne postoji niti jedan proračunski korisnik odnosno niti jedna javna ustanova kojoj je općina osnivač.

U više od polovice općina građani, a niti poduzetnici, ne mogu ostvariti niti jednu javnu uslugu u općini u kojoj žive ili rade. To znači da u tom velikom broju općina ne postoji dječji vrtići, knjižnice, sportski i kulturni centri ili bilo koja druga javna ustanova.

Velike su razlike i prema broju ustanova kojima su gradovi osnivači i koje se pretežito financiraju sredstvima iz lokalnih proračuna. Gradovi su uglavnom osnivači dječjeg vrtića koji je proračunski korisnik.

Gradovi Kastav i Nin imaju po jednog proračunskog korisnika (dječji vrtić), grad Sveta Nedelja ima dva proračunska korisnika (kulturni centar i dječji vrtić), kao i dvadeset drugih gradova – Donja Stubica, Hrvatska Kostajnica, Popovača, Ivanec, Lepoglava, Varaždinske Toplice, Bakar, Čabar, Kraljevica, Orahovica, Kutjevo, Lipik, Donji Miholjac, Skradin, Hvar, Supetar, Vis, Vrlika, Vodnjan i Opuzen.

U tim gradovima građani ne mogu ostvariti svoje ustavno pravo na javne poslove iz samoupravnog djelokruga koje bi im, u skladu s propisima, trebali osigurati njihovi gradovi kojima građani plaćaju poreze i različite neporezne oblike davanja namijenjenih za financiranje lokalnih javnih poslova.

7. OGRANIČENJA POTICANJU SPAJANJA OPĆINA I GRADOVA
Uz pozitivnu stranu, niz je ograničenja postojećeg sustava pomoći kojim Vlada želi potaknuti dobrovoljno spajanje općina i gradova u zajedničkom pružanju javnih usluga, kao i dobrovoljno stvarno spajanje općina i gradova.

S tim u vezi, izdvajamo sljedeće:

• Dodjelom pomoći stimulira se stvarno povezivanje isključivo nerazvijenih općina i gradova, čime se neće postići cilj „Funkcionalna i održiva lokalna samouprava“. Financijske pomoći potrebno je dodjeljivati svim JLS-ima koji su potencijalno zainteresirani za međusobno stvarno spajanje.

• Ne postoje financijski poticaji da se dobrovoljno stvarno spoje razvijene i financijski održive općine i gradovi, što predstavlja nedvosmisleno ograničenje u postizanju cilja kvalitetnog i učinkovitog sustava lokalne samouprave.

• Nedovoljno su stimulativni kriteriji za stvarno spajanje općina i gradova te ne postoje dodatni kriteriji kojima bi se jačala politička spremnost lokalne vlasti na stvarno spajanje i time postizanje utvrđenog cilja "Funkcionalna i održiva lokalna samouprava".

• Relativno malen iznos kapitalnih pomoći za financiranje financijski zahtjevnih projekata kojim se ne mogu potaknuti lokalne vlasti za stvarno spajanje općina i gradova.

• Neprovođenje decentralizirane funkcije osnovnog školstva u brojnim gradovima (92), sigurno je važna smjernica ili jedan od kriterija za stvarno spajanje gradova.

• Relativno je kratko vrijeme trajanja financijske pomoći da bi se potaknulo lokalne vlasti da se dobrovoljno odluče na funkcionalno spajanje.

• Financijske pomoći stimuliraju dobrovoljno povezivanje u zajedničkom pružanju javnih usluga isključivo male općine i gradove po broju stanovnika. Trebalo bi omogućiti i općinama i gradovima koji se po broju stanovnika smatraju većima da se mogu dobrovoljno odlučiti za povezivanje u obavljanju lokalnih javnih poslova.

• Pri dodjeli financijske pomoći za dobrovoljno povezivanje u zajedničkom pružanju javnih usluga nisu uzeti u obzir drugi kriteriji (financijski kapaciteti, indeks razvijenosti, prometna povezanost, geografske karakteristike i sl.).

Uz sve navedeno, smatramo da općinski načelnici i gradonačelnici, ali ni vijećnici ne poznaju proceduru stvarnog spajanja, kao ni funkcionalnog spajanja radi zajedničkog pružanja javnih usluga pa o tome ne mogu informirati građane, ni obrazložiti im zašto bi takvu odluku trebalo donijeti. Potrebne su opisane i objašnjene procedure koje treba pripremiti Ministarstvo pravosuđa i uprave, a resorno ministarstvo i svi JLS-i javno objaviti na svojim mrežnim stranicama, javnim glasilima i oglasnim pločama.

Potrebna je i dodatna edukacija općinskih načelnika, gradonačelnika, vijećnika općinskih i gradskih vijeća, zaposlenih službenika u upravnim tijelima općina i gradova i građana o razlozima, prednostima i nedostacima te ciljevima koji se postižu dobrovoljnim povezivanjem općina i gradova za zajedničko pružanje javnih usluga i dobrovoljnim stvarnim spajanjem općina i gradova.

Edukacija je potrebna i na političkoj razini kako bi se kod svih nositelja javnih odluka postigao viši stupanj znanja i informiranosti o važnosti postizanja cilja "Funkcionalna i održiva lokalna samouprava".

* Znanstvena savjetnica u trajnom izboru u Ekonomskom institutu, Zagreb.
1 Sintagma “međuopćinska suradnja” (Inter-municipal cooperation) podrazumijeva formalnu suradnju lokalnih vlasti, bez obzira na to u kojoj su pravnoj formi lokalne jedinice osnovane (općine, gradovi, županije i dr.).
2 Članak 135. Ustava Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 113/00, 28/01, 76/10 i 5/14).
3 Nar. nov., br. 33/01 – 144/20, članci 19., 19.a, 20. i 21.