Uvod

Ustav Republike Hrvatske određuje načelo vladavine prava u članku 3. kao jednu od "temeljnih vrednota ustavnog poretka, lako se u suvremenom svijetu značenje pojmova “pravna država” i “vladavina prava” gotovo izjednačilo, pri pisanju teksta Ustava svjesno je prednost dana pojmu “vladavina prava”, upravo zbog sadržajnih konotacija i tradicije na kojoj je ta ideja izrasla. Ideja vladavine prava u uskoj je vezi s ustavnopolitičkim konceptima: predstavničke i odgovorne vladavine; diobe vlasti kao instrumenta uzajamnog nadzora nositelja najviših vladavinskih ovlasti; nezavisnog sudstva kao jamca poštovanja i zaštite ljudskih prava te lokalne samouprave, kao temelja razvitka demokratske političke kulture građana u njihovim temeljnim životnim zajednicama. Od te ustavne formulacije, s obzirom na takav sadržaj navedene temeljne vrednote ustavnog poretka, očekivalo se da olakša razumijevanje i tumačenje cjeline ustavnog koncepta te uspostavljanje, unutar ustavnog okvira, političkog sustava koji se može nazvati ustavnom vladavinom.¹

Ustav je, dakako, kao najviši pravni akt i kao temeljni politički dokument u središtu pozornosti prilikom razmatranja problema ozbiljenja tog velikog ustavno-političkog koncepta. U ovom radu namjera nam je ispitati i na nekoliko novijih primjera raščlaniti probleme ozbiljenja ustavnog načela u hrvatskom pravnom i političkom sustavu, s posebnim obzirom na probleme koji su se pokazali prilikom promjena, tumačenja i primjene Ustava. Izvor tih problema vidimo na prvom mještu u pogrešnom shvaćanju i tumačenju mjesta, uloge i svrhe ustavnih institucija kod hrvatske političke elite. Ukratko rečeno, taj odnos obilježava shvaćanje Ustava kao instrumenta dnevne politike, a ne kao potrebnog i sa stajališta ozbiljenja zahtjeva vladavine prava, okvira političkog procesa.

Odnos prema Ustavu u hrvatskoj političkoj javnosti

U hrvatskoj političkoj, pa i stručnoj, javnosti vrlo je jak utjecaj shvaćanja kako je glavna i najvažnija zadaća ustavnih pravnika pisanje novih ustavnih tekstova i tekstova ustavnih promjena. Inzistiranje na provedbi ustavnih načela u životu, njegovanju ustavnih institucija i njihovu razvijanju putem tumačenja nailazi na nerazumijevanje, odbojnost i zamjerke. Bez toga, pak, ne možemo očekivati jačanje načela vladavine prava, kao temelja stabilnog i održivog pravnog poretka.

Mogli bismo kazati da odnos prema ustavnom pravu u nas obilježavaju dva proturječna shvaćanja. Ona nisu nigdje eksplicite deklarirana ili razrađena, ali ih je moguće rekonstruirati na temelju izjava i postupaka vladajuće političke elite prema ustavnim institucijama i problemu uspostavijanja ustavnog poretka, tijekom cijelog posljednjeg desetljeća.

Prvo od tih shvaćanja još je u starom, socijalističkom razdoblju identificirano kao “normativni” ili, bolje rečeno, “ustavotvorni optimizam”. Od “sistemskih”, institucionalnih promjena i zahvata očekuju se bitni pomaci u politici i gospodarstvu, bez puno obzira na zbiljske društvene odnose i potencijal zbiljskih promjena. Taj je pristup vrlo opasan jer, kao što je pokazalo proteklo razdoblje, naginje tome da se normativna rješenja prikazuju kao zbiljske društvene ili političke promjene.²

Drugo, naizgled proturječno, ali utemeljeno na prethodnom, jest shvaćanje kako, kad je Ustav jednom donesen, on djeluje sam od sebe i nije više potrebno ulagati napore za njegovo ozbiljenje, niti je to briga vlasti. Kombinacija oba pristupa rezultira orijentacijom na nove ustavne i institucionalne promjene koje bi imale dati odgovor na rezistentnost starih i pojavu novih problema u praksi. Ta shvaćanja pokazuju upravo nevjerojatan stupanj rezistentnosti prema društvenim promjenama. Rezultat je nestabilnost ustavnog sustava, koja se odražava na cjelinu pravnog sustava, s razornim posljedicama za ozbiljenje načela vladavine prava.

Potrebno je stabilizirati ustavne institucije

Suprotno tome, za napredovanje demokracije i vladavine prava, pa time i za razvojne perspektive demokratske Hrvatske, nedvojbeno je potrebno stabilizirati ustavne institucije. Dakako, radikalna transformacija pravnog sustava bila je nužna, ali pravni sustav, da bi mogao biti djelotvoran, zahtijeva stabilnost. Kako piše ugledni pravni povjesničar Harold Berman: “Radikalna transformacija pravnog sustava paradoksalne je naravi, jer je jedna od temeljnih svrha prava da omogući stabilnost i kontinuitet. Više od toga, pravo - u svim društvima - izvodi svoj autoritet iz nečeg izvan sebe samog, pa ako se pravni sustav ubrzano mijenja, neizbježno se javljaju pitanja izvora njegova autoriteta. U pravu su iznenadne promjene velikog opsega zaista neprirodne. Kada se to dogodi, nešto mora biti poduzeto kako bi se spriječilo da se promjena ponovi. Novo pravo mora biti čvrsto uspostavljeno; ono mora biti zaštićeno od opasnosti novog prijeloma. Daljnje promjene imaju biti prepuštene postupnom mijenjanju.³

Mogu kazati kako sam na to unaprijed upozoravao izborne pobjednike u nizu članaka i istupa u javnosti tijekom prošlih godina: “Demokracija znači permanentnu ustavnu raspravu o temeljnjim pitanjima političke zajednice, ali ne i stalno prilagođavanje ustavnog sustava potrebama svake nove vlasti. Građane ne zanimaju detalji ustrojstva vlasti, već rješavanje njihovih životnih potreba i problema. Ali, građani imaju jako razvijen osjećaj za prosudbu razboritosti i etičnosti nositelja vlasti, a posebno za ocjenu dosljednosti u ispunjavanju izbornih obećanja. Zbog toga je izbornim pobjednicima važnije okrenuti se bitnim promjenama i dužnu pozornost posvetiti potrebi očuvanja temeljnog ustavnog okvira političkog procesa. O tome će građani ponovno kazati svoj sud na sljedećim izborima... Začarani krug rušenja ustavnih institucija valja nam jednom za svagda prekinuti. To zahtijeva visok stupanj samokontrole novog političkog vodstva, ali alternative nema. Demokracija se izgrađuje postupno, tijekom vremena, u interakciji prosvijetljenog vodstva i aktivnog građanstva.⁴

Ustavne promjene kao sredstvo dnevne politike

Lakoća mijenjanja ustavnih dokumenata ukorijenjena je u hrvatskoj pravnoj tradiciji. Povijesno, Ustav je shvaćan kao instrument obrane prema van, odnosno prema hegemo-nističkim središtima u sklopu različitih vrsta državnih saveza i složenih država u kojima je Hrvatska opstajala stotinama godina. Neprestano mijenjanje Ustava u socijalističkom razdoblju uvjetovano, jednim dijelom, takozvanim “federiranjem federacije”, a drugim dijelom ustavnim eksperimentiranjem sa sustavom “integralnog socijalističkog samoupravljanja” to je stanje još pogoršalo. Taj pristup ima veze i s ratom i s tradicijom velikih vođa, za koje su ustavni dokumenti samo komadi papira, posebni po tome što mogu poslužiti za postizanje izravnih političkih ciljeva. Doista je paradoksalno kako svi ti razlozi utječu na odnos hrvatske političke elite prema Ustavu, iako su u međuvremenu nestali iz političke zbilje.⁵

Središnje pitanje ustavne reforme 2000/01. bila je preraspodjela moći unutar političkog sustava, koja je imala biti postignuta “transformacijom polupredsjedničkog u čisti parlamentarni sustav”. Odnos prema Ustavu kao sredstvu dnevne politike najozbiljnije je pokazao način na koji su ustavne promjene provedene⁶.

Prvo, dvaput mijenjati Ustav u roku šest mjeseci nije uopće preporučljivo sa stajališta zahtjeva za uspostavljanjem vladavine prava, dapače, razorno je sa stajališta potrebe da građani, državni dužnosnici i službenici poznaju Ustav kako bi ga mogli poštovati i primjenjivati. Način na koji je to učinjeno u Hrvatskoj još je pridonio negativnim učincima užurbanih ustavnih promjena⁷. Posebice, bezobzirno mijenjanje stajališta oko pitanja ukidanja Županijskog doma jako je naškodilo ugledu pojedinih vođa vladajuće koalicije. No, obrazloženje razloga za takav pristup ustavnim promjenama najbolje pokazuje neshvaćanje biti i naravi ustavnog uređenja. Vodeći ustavni stručnjak vladajuće koalicije pravda se teškoćama u postizanju sporazuma oko pojedinih ustavnih promjena.⁸ Koalicija, dakle, drži kako su njezin ustrojbeni problemi iznad zahtjeva za stabilnošću ustavnog sustava. Nameće se pitanje: Koliko još takvih otvorenih pitanja čeka da koalicijski čelnici ugledaju svjetlo, dogovore se i ponovno promijene Ustav?⁹

Drugo, rezultat žurbe i kompromisa političkih stranaka oko ustavnih promjena brojne su konstrukcijske pogreške i propusti u sustavu organizacije vlasti te jamstva obvezatnog referenduma na zahtjev jedne desetine birača, zajamčenog stavkom 3. članka 86. Ustava, koji su već izazvali ozbiljne političke napetosti i probleme. Nažalost, elaboracijom tih konstrukcijskih pogrešaka i propusta morat ćemo se baviti u godinama koje su pred nama.¹⁰

Treće, rezultat takvog pristupa ustavnim 'promjenama dobro ilustriraju dva potpuno stručna nomotehnička propusta. Prvo, prvi ustavni zakon od 9. studenoga 2000. donesen je bez provedbenog zakona, kojim se uređuju uvjeti i rokovi primjene novih ustavnih rješenja. Pitanje je naprosto zanemareno, valjda zaboravljeno, usprkos upozorenjima struke, pa je popravljeno drugim ustavnim zakonom od 28. ožujka 2001. (koji, pak, iz nepoznatih razloga, i dalje ne nosi naziv “ustavni zakon”, nego samo “promjena Ustava”). Drugo, pročišćeni tekst Ustava nakon ustavnih promjena11 valjalo je ispraviti Ispravkom¹², jer su se zbog žurbe dogodili propusti u prijepisu, što je, koliko nam je poznato, slučaj bez presedana u suvremenom svijetu. Pogreške su, dakako, moguće i česte pri objavljivanju propisa. Pri objavljivanju pročišćenog teksta Ustava one su, međutim, gotovo nedopustive, a istodobno ih je lako izbjeći.

No, te tehničke pogreške samo su marginalnog značaja sa stajališta usklađenosti i primjenjivosti ustavnog teksta. Bit problema, ponovimo još jednom, jest u pristupu Ustavu i ustavnim normama, koji zanemaruje zahtjeve konstitucionalizama, stabilnosti Ustava i time bitno otežava jačanje utjecaja načela vladavine prava u ustavnoj zbilji Republike Hrvatske.

Tumačenje Ustava i potrebe dnevne politike: spor o ovlastima Vlade na temelju zakonodavne delegacije

Jedna od temeljnih i bitnih sastavnica ustavnog načela vladavine prava jest, bez sumnje, načelo ustavnosti i zakonitosti, utemeljeno na hijerarhiji pravnih propisa i propisano odredbama članka 5. Ustava Republike Hrvatske.¹³

Noviji primjeri iz hrvatske parlamentarne prakse pokazuju da se, pri tumačenju, čak i ovdje javljaju ozbiljni problemi. Nakon deset godina prakse davanja najširih ovlasti Vladi putem zakonodavne delegacije, gdje se uobičajilo da se uredbama mijenja pozitivno zakonodavstvo, veći broj saborskih zastupnika postavio je, na našu inicijativu, pitanje nije li vrijeme da se s takvom, nedopustivom praksom, koja se prije opravdavala izvanrednim prilikama i ratnom situacijom, prekine.

Ovdje, dakako, ne mogu elaborirati cijeli spor oko tumačenja članka 87. Ustava, koji dopušta zakonodavnu delegaciju, uz određenje roka i materijalnih ograničenja¹⁴. Samo ukratko i bitno: bit ustavnog spora je u pitanju može li Vlada, na temelju zakonskog ovlaštenja, donositi uredbe kojima mijenja pozitivno zakonodavstvo, to jest, jesu li u pitanju uredbe sa zakonskom snagom. Bit političkog problema je u tome što se donošenje uredbi o promjeni zakona uobičajilo tijekom posljednjih deset godina, da bi bilo, isprva oprezno, a zatim sve većim intenzitetom nastavljeno tijekom 2000.-2001. godine. Sa stručnog stajališta problem je u tome što se takvim uredbama krši načelo vladavine prava i hijerarhije pravnih propisa, na način primjeren izvanrednim prilikama¹⁵, i time održava nedopustiv nered u pravnom sustavu. Dodatni problem, koji naglašava važnost postavljanja ustavnog pitanja, jest i u tome što je Vlada, široko tumačeći svoje ovlasti, uz odsutnost saborskog nadzora, prekršila i materijalna ograničenja sadržana u članku 87. Ustava, mijenjajući zakone kojima se razrađuju ljudske slobode i prava, odnosno uređuje ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela, i to samo nekoliko dana nakon što je iz saborske procedure povukla određene zakonske prijedloge.¹⁶

Na postavljanje takvog, tipično stručnog i u parlamentarnim odborima uobičajenog ustavnog pitanja Vlada je reagirala uvrijeđeno, među inim i komentarom kako za takva pitanja “nije vrijeme”, a onaj tko ih postavlja je “ili naivan ili zlonamjeran”17. Komentator Vjesnika je, pak, pogodio bit problema, ali je ipak predbacio vladinim kritičarima sljedeće: “Račan (po mišljenju tih kritičara) želi što više i za što kraće vrijeme, a zastupnici mu to olako dopuštaju”.¹⁸

Takve sam izjave političara čuo bezbroj puta tijekom trideset godina koliko se bavim ustavnim pravom. One upozoravaju na srž problema s kojima se stalno suočavamo u ustavnoj teoriji i praksi. Prilike su teške, ugrozi brojni, a vladajući političari, gotovo uvijek spremni na promjene, drže kako nije vrijeme za gubljenje vremena na rasprave o primjeni Ustava. Iznad svega, oni uvijek žele što više i što brže, po pretpostavci i najbolje, pa nije red gnjaviti ih ustavnim zanovijetanjima, to jest otvaranjem problema primjerenog tumačenja ustavnih normi u praksi. Ali, neki od vladajućih dužnosnika idu i dalje. Novoimenovana ministrica pravosuđa izjavila je pak na sjednici Vlade kako oni koji otvaraju ustavna pitanja o odnosima Hrvatskog sabora i Vlade “vrše teror nad Vladom i saborskom većinom¹⁹. Ustav je, prema takvom shvaćanju, samo sredstvo dnevne politike, koju bez ograničenja određuje parlamentarna većina.

Na kraju je Vlada, nakon što joj je saborska većina disciplinirano izglasala zahtijevane ovlasti, umjesto razboritog rješenja, kojim bi se, u zakonu o davanju ovlasti, kakvo je predloženo u Saboru i koje je utemeljeno na cjelini i smislu ustavnih odredbi, preciziralo kako se uredbama ne mogu mijenjati odredbe važećih zakona, predložila da Sabor opozove tek izglasani Zakon.²⁰ U obrazloženju te odluke Vlada navodi: “l važeći Zakon o ovlasti Vlade Republike Hrvatske da uredbama uređuje pojedina pitanja iz djelokruga Hrvatskog sabora od 29. rujna 2001. godine sadrži ista naprijed navedena ograničenja u pogledu korištenja ustavne ovlasti Vlade Republike Hrvatske. Međutim, neovisno o tome, Vlada Republike Hrvatske smatra da, uzimajući u obzir prigovore da Vlada preuzima ovlasti, koje ona doista ne želi imati” (podvlačenje naše) “kao i mogućnost da se u slučaju postojanja osobito važnih razloga za žurno uređivanje ili izmjenu zakonskog uređenja određenog pitanja, sazove izvanredno zasjedanje Hrvatskog sabora, Vladi treba u potpunosti ukinuti ovu ovlast.²¹

Iz cijele ove epizode s otvaranjem ustavnog pitanja -u Hrvatskom saboru vidljiva je, na žalost, potpuna odsutnost shvaćanja da se radi o ustavnim dužnostima, a ne “željama” Vlade, te da to mišljenje ne može ni na koji način utjecati na postojanje prava Hrvatskog sabora na zakonsku delegaciju, koju bi u tom slučaju, temeljem odredbi članka 107. i 112. alineja 4. Ustava, imala provesti sukladno napucima i ograničenjima sadržanim u davanju ovlasti.²² Ovdje se ne radi o pravima Vlade kojima bi ona mogla disponirati po svojoj volji, a još manje o njezinim “željama”, nego o ustavno utvrđenoj razdiobi ovlasti, prema kojoj je Vlada dužna provoditi odluke Sabora.

To je shvaćanje, konačno, prevladalo na sjednici saborskog Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav, koji je “osudio postupak Vlade koja je, samo nekoliko dana nakon izglasavanja Zakona o uredbama Vlade, predložila ukidanje tog zakona na čijem je usvajanju prethodno inzisti- rala. Pritom su pojedini članovi Odbora primijetili da se Vlada ponaša kao uvrijeđeno dijete, a predsjednik Odbora Mato Arlović najavio je da će predložiti da Sabor odbije taj prijedlog.²³

*Članak prof. dr. sc. Branka Smerdela “Ostvarenje vladavine prava u hrvatskom pravnom sustavu” objavljen je u cijelosti u Zborniku Pravnog fakulteta u Zagrebu, br. 6/2001.
1 Ideja vladavine prava u uskoj je vezi i s pojmovima konstitucionalizam, konstitucionalna država, ustavna vladavina, pa čak i vladavina ustava. Dakako da između i unutar niza tako općenitih načela, možemo naći niz kontradikcija u shvaćanjima i ustavnoj primjeni, ali za nas je veza između vladavine prava, shvaćene u najširem smislu non sub homine sed sub lege i drugih navedenih koncepata nedvojbena. F. Hayek upućuje na podrijetlo tih pojmova iz starogrčkog isonomia te zaključuje da su pojmovi “jednakost pred zakonom”, “pravna država” i “vladavina prava” kasnije izvedenice koncepta koji je izražavao grčki pojam. Usp. Friedrich A.Hayek: Politički ideal vladavine prava, prijevod Arsen Bačić, Školska knjiga, Zagreb, 1994., str. 20., Francis Sejersted: Demo-cracy and the Hule ot Law: some historical contradic-tions in the strivlng for good government, u Jon Elster and Rune Slagstad: Constitutionalism and Demo-cracy, Cambridge University Press, 1988, str. 131.152., Arsen Bačić: Hrvatska i izazovi konstitucionali-zma, Književni krug, Split, 2001.
2 Usp., primjerice, Branko Smerdel: Ustavni eksperiment socialističkog samoupravljanja. Kriza pravnog sistema i potencijal ustavnih reformi, Zbornik PFZ, 38 (1988.), 1, str. 317.-333.
3 Harold Berman: Law and Revolution, Harvard Uni-versity Press, London, 1983., str. 16.
4 Branko Smerdel: Konstitucionalizam i promjena vlasti, Zbornik PFZ, 50, 1-2, str. 5.-28.
5 Usp. Branko Smerdel: Konstitucionalizam i stabilnost Ustava, zbornik konferencije: Europske perspektive demokratske Hrvatske, Zaklada Friedrich Nau-mann etc., Zagreb, 2001., str. 101.-109.
6 Ohrabren, kao i mnogi drugi, obećanjima “politike novog smjera", pisao sam u siječnju 2000. (Zbornik PFZ, 1-2/2000) o “hrvatskoj ustavnoj šansi", kao povijesnoj prilici da se s takvim pristupom odlučno prekine i na dugi rok postave temelji stabilizacije ustavnog sustava i političkog sustava u cjelini. Tu su ideju “politički realisti” i cinici odmah oglasili “naiv-nošću jednog” (istina dobrog) “čovjeka". Vladajuća koalicija je ubrzo, s dvije ustavne revizije u roku kraćem od pola godine, pokazala kako su “realisti” bili u pravu, usp. Konstitucionalizam, op. cit., str. 19.
7 O tome: Branko Smerdel: Ustrojstvo vlasti nakon ustavnih promjena: nova ustavna rješenja i njihovi izgledi, Zbornik PFZ, 51, 1, str. 5.-24.
8 Usp. Mato Arlović: Predgovor, u: Ustav Republike Hrvatske, Narodne novine, Zagreb, 2001.
9 Primjerice, predsjednik Hrvatskog sabora Zlatko Tomčić u svojem je govoru prigodom proslave Dana državnosti 2001. godine izjavio kako bi valjalo razmišljati o povratku na dvodomni parlament, kad se financijske prilike poboljšaju. Usp. Jutarnji list, 31. svibnja 2001., str. 3.
10 Usp. šire Smerdel: Ustrojstvo vlasti..., op.cit.
11 Objavljen u Nar. nov., br. 41/01
12 Objavljen u Nar. nov., br. 55/01
13 Članak 5. glasi: “U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi s Ustavom i zakonom. Svatko je dužan držati se Ustava i zakona i poštivati pravni poredak Republike Hrvatske.”
14 Čl. 87. Ustava glasi: “Hrvatski sabor može, najviše na vrijeme od godinu dana, ovlastiti Vladu Republike Hrvatske da uredbama uređuje pojedina pitanja iz njegova djelokruga, osim onih koja se odnose na razradu Ustavom utvrđenih ljudskih prava i temeljnih sloboda, nacionalna prava, izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela i lokalna samouprava. Uredbe na temelju zakonske ovlasti ne mogu djelovati unatrag. Uredbe donesene na temelju zakonske ovlasti prestaju vrijediti istekom roka od godinu dana od dana dobivene ovlasti, ako Hrvatski sabor ne odluči drukčije.”
15 Inače predviđen u članku 100. u posebnom obliku, koji Ustav izrijekom naziva “uredbama sa zakonskom snagom", a koje, nakon posljednjih ustavnih promjena, donosi predsjednik Republike, na prijedlog i uz supotpis predsjednika Vlade.
16 Pitanje je zaoštreno oko Uredbe o izmjeni Zakona o područjima od posebne društvene skrbi (Nar. nov., br. 69/01) i Uredbe o izmjeni Zakona o poreznoj upravi (Nar. nov., br. 70A/01). Drugi noviji primjeri jesu: Uredba o izmjeni Zakona o doplatku na djecu (Nar. nov., br. 25/00) i Uredba o izmjenama i dopunama Zakona o obvezama i pravima državnih dužnosnika (Nar. nov., br.131/00).
17 Izjava "visokog vladinog dužnosnika, koji je želio ostati anoniman” novinarki Hloverki Srzić-Novak iznesena u emisiji Forum, HTV, 2. listopada 2001.
18 Branko Vukšić: Glavom kroz ekran, Vjesnik, 3. 10. 2001, str. 28.
19 Usp. Ingrid i neprijatelji, Fokus, 11.10.2001. str. 2.
20 Ivan Šiber usporedio je takvo reagiranje Vlade s “reagiranjem malog djeteta”. Usp. Novi list, 8. 10.2001., str. 9.
21 Prijedlog zakona broj 355, obrazloženje, str. 3, saborski materijal od 5. 10. 2001, umnoženo.
22 Članak 107: “Vlada obavlja izvršnu vlast u skladu s Ustavom i zakonom”. Članak 112. al. 4.: "-provodi zakone i druge odluke Hrvatskog sabora”.
23 Jutarnji list, 17. 10. 2001, str. 6.