Hrvatski sustav ustrojstva vlasti kakav je uveden ustavnim promjenama iz 2000. godine, a posebno položaj predsjednika Republike u tom sustavu, podvrgava se periodično vrlo oštrim kritikama. Napadalo ga se s dvije polazne pozicije. 

Prvo, sa stajališta ustavnopravne teorije, kao »četvrt-predsjednički sustav«, za razliku od navodno postojećeg »čistog parlamentarizma«, kao »hibridni model«, za razliku od (valjda) »čistokrvnih« modela. Čak je nazivan i »prljavim«, odnosno u narječju »zmazanim« modelom. Drugo, s praktičnog stajališta, kao nedjelotvoran sustav, koji ne određuje središte najviše vlasti te tako pridonosi neželjenim sukobljavanjima, za razliku od »kancelarskog sustava«, koji Predsjedniku države dodjeljuje samo reprezentativne funkcije, dok izvršnu vlast koncentrira u rukama predsjednika Vlade. Osnovni je prigovor što je dioba vlasti primijenjena unutar dva državna tijela koja obavljaju funkcije izvršne vlasti (egzekutive). Neposredan izbor predsjednika Republike kritizira se kao skup i nepotreban, te predlaže da se izbor povjeri Hrvatskom saboru, kao »nositelju najviše vlasti«.

Ideja da bi se vlast mogla dijeliti strana je primitivnim patrijarhalnim političkim kulturama. U hrvatskom jeziku ne postoji ekvivalent kratkoj američkoj sintagmi »separated but shared powers« - koja označava uzajamnu interakciju odijeljenih tijela. Tvrdnje kako uopće nije uputno eksperimentirati s diobom vlasti u tako primitivnoj zemlji, odbijali smo razvojnim argumentima: socijalna svijest razvija se uvođenjem znanstvenih spoznaja u javni život, nedemokratske vladajuće elite namjerno sprječavaju promicanje i recepciju demokratskih političkih teorija.^[1] Međutim, sve do danas, naizgled bez otpora, ona se teško prihvaća odnosno odbija prihvatiti na najvišim razinama državne organizacije. »U ovoj zemlji ne može postojati više od jedne vlasti!« odlučno je nedavno naglasio predsjednik hrvatske Vlade.^[2]

Postojeći model branio sam, kao jedan od njegovih »stručnih dizajnera«^[3], u različitim prilikama.^[4] Na teoriju o »čistom parlamentarizmu«, odgovor je jednostavan: čisti modeli u životu ne postoje, inačice parlamentarizma bezbrojne su od zemlje do zemlje. »Teorijsku čistoću« teško bi bilo dovesti u vezu s djelotvornošću vlasti. Sa stajališta osiguranja održivog razvoja možemo ustvrditi upravo obratno: povijesno uspješni samo su prikladno uređeni složeni modeli, prilagođeni potrebama konkretnog društva.^[5]Glede svrhe kojoj dioba vlasti ima služiti: nedvojbeno je to uzajamno ograničavanje i nadzor svih nositelja vlasti, a posebno nositelja najviše vlasti, uz osiguravanje potrebne ravnoteže da bi se očuvala djelotvornost.^[6]Na argument o mogućim sukobima, odgovor je da je najopasnije kad je sva vlast u rukama jednoga te da dioba vlasti upravo tjera sudionike na razborito odlučivanje i kompromise. Ustavne institucije građene su na iskustvima, polazeći od modela racionalnog pojedinca.

Jedan se bitan aspekt te teorije namjerno zamagljuje pozivanjem na Montesquieua, ali uz pogrešno interpretiranje njegovih ideja. Teorija o diobi vlasti ne svodi se na koncept trodiobe vlasti, za koji se sredinom 18. stoljeća založio Barun de Montesquieu u svojoj knjizi »O duhu zakona«.^[7] Njezin smisao daleko bolje izražava kasnija formula američkih Utemeljitelja iz »Federalističkih spisa«: »odijeljenih funkcija vlasti, uz sudjelovanje jednih u poslovima drugih«, gdje se svaki nositelj ovlasti, putem sudjelovanja drugih, podvrgava nadzoru. 

Kada im to odgovara, mnogi se pozivaju na strogo zacrtanu trodiobu i samo trodiobu vlasti.^[8] Valja nam stoga naglasiti: ako se vlast dijeli zato da bi se mogla kontrolirati, onda je potrebno institucije tako urediti da se uzajamno mogu nadzirati različita tijela egzekutive, dakle zbiljska vlast, a ne fiktivna vlast parlamenta. Polazna je postavka da bi predsjednik Republike, kao vrhovni zapovjednik oružanih snaga, sudionik u imenovanju šefova i u nadzoru službi sigurnosti te sudionik u provedbi vanjske politike, na temelju svoje ovlasti da »brine za redovito i usklađeno te za stabilnost državne vlasti«, mogao poslužiti kao kočnica, a u slučaju nužde, i krajnja prepreka, mogućim presizanjima sa strane Vlade kao najsnažnijeg tijela vlasti. 

Naša je glavna hipoteza kako tijekom tri mandata predsjednika Republike izabranih u okvirima »hibridnog sustava« uvedenog 2000. godine, na početku četvrtog mandata s novom Predsjednicom, institucija nije institucionalizirana te njezino daljnje funkcioniranje, u nedopustivoj mjeri ovisi o osobnim preferencijama nositelja dužnosti. 

Naša tvrdnja da funkcija predsjednika Republike nije dovoljno ili, točnije, nije uopće institucionalizirana, može se ilustrirati brojnim primjerima. To je, dakako, u svezi s općom hrvatskom političkom i pravnom kulturom, koja ne samo da nije napredovala tijekom dva desetljeća »demokratske tranzicije« kako se očekivalo, nego se znatno pogoršala, pod pritiskom golemog tereta izdiktiranog i bez rasprave prihvaćenog zakonodavstva, podzakonske regulative, koja se donosi bez obzira na zakonodavstvo te lokalnih propisa, za zakonitost kojih se nitko više ne smatra nadležnim. Tomu treba pridodati razorne posljedice koje po poštovanje ustavnosti i zakonitosti ima uobičajeni spoils system, prema kojem se, osim političkih, tisuće viših i nižih dužnosnika smjenjuju odlukama Vlade ili ministara, na početku ili tijekom mandata, kako to već zahtijeva dinamika međustranačkih odnosa u vladajućoj koaliciji.^[9]

Demokratski izabrani predsjednici Republike nisu izuzeti od pogubnog utjecaja takvog podcjenjivanja i ignoriranja propisa, pa i samog Ustava.^[10]Za analizu brojnih ozbiljnih primjera trebalo bi mnogo prostora.^[11]Upravo zbog toga, osobni odnos pojedinih predsjednika, kao i odnos stručne javnosti prema kršenjima zakona, prikazat ćemo na pitanju koje se općenito smatralo marginalnim. Već prilikom prve inauguracije predsjednika Tuđmana 1992. godine, javilo se pitanje poštovanja zakonskog teksta prisege.^[12] Kod sljedećih predsjednika, po struci pravnika, pitanje poštovanja Zakona koji uređuje izgled i uporabu najviših državnih simbola, također nije riješeno u skladu s Ustavom.^[13]

Kada je predsjednik dr. sc. Franjo Tuđman 1992. godine, tijekom prisege, koju je, prema odredbama pozitivnog Zakona, pred njim čitao predsjednik Ustavnog suda dr. sc. Jadranko Crnić, dopunio propisani tekst s dvije rečenice u kojima se pozvao na interese hrvatskog naroda i pritom utekao Božjoj pomoći, javnost je dosta burno reagirala.^[14]Predbacivalo se predsjedniku Ustavnog suda da ga je trebao odmah opomenuti s obzirom na sekularno određenje države.^[15]Da se takav slučaj ne bi ponovio, Zakon o izboru predsjednika Republike Hrvatske 1997. godine u tom je smislu izmijenjen. 

Kada je predsjednik Mesić 2000. godine objavio da ne želi nositi predsjedničku lentu, bili smo slobodni upozoriti njegove savjetnike da bi u tom slučaju trebalo izmijeniti Zakon o grbu, zastavi i himni Republike Hrvatske te zastavi i lenti predsjednika Republike Hrvatske, koji propisuje svečane prilike u kojima je Predsjednik dužan nositi lentu.^[16] Naš je savjet ignoriran, a nije nam poznato je li ikada bio predočen predsjedniku Mesiću.^[17]

Predsjednička lenta nije odjevni predmet niti modni detalj, već jedan od važnih državnih simbola. Predsjednik Josipović, međutim, našao je drukčije objašnjenje za svoju odluku da ne nosi lentu. Prema njegovu mišljenju, ZOGRH je »postao obsoletan«, besmislen. Upozorenje da Zakon ne gubi smisao zato što ga Predsjednik Republike odluči prekršiti, ignorirano je. Protesta u javnosti više nije bilo. 

Nakon pobjede predsjednice Grabar-Kitarović, objavljeno je da je ona »odlučila nositi lentu«. U bîti, objavljuje se da je Predsjednica odlučila poštovati Zakon, ali opet bez pozivanja na sam zakon! Reakcija javnosti u tom smislu nije, koliko nam je poznato, uopće bilo, barem ne u vodećim medijima.

Danas je potpuno jasno da u parlamentarnim sustavima predsjednici većinskih političkih stranaka, kao predsjednici vlada, kontroliraju parlamentarnu većinu. Parlamentarni sustav djeluje prema načelu stranačke poslušnosti! Izbor predsjednika Republike u Hrvatskom saboru izložio bi i funkciju šefa države političkoj trgovini između stranaka te stvorio priliku da se domognu toga položaja političarima za koje je malo vjerojatno da bi mogli pobijediti na neposrednim izborima. Politička odgovornost ministara pred parlamentom samo je fikcija^[18], a očekivanja da bi se ta uloga mogla vratiti predstavničkim tijelima^[19], napuštena su te se postavlja pitanje kako suzbiti najgore zloporabe vlasti, kao što je korupcija^[20].

Zbog toga je nužno u razmatranje djelotvornosti ustavno uređenog sustava odnosa između predsjednika Republike i Vlade, uključiti pitanje stranačke pripadnosti pojedinih dužnosnika. Budući da predsjednik Republike ne može biti članom političke stranke, u svakom slučaju formalno je postojalo »sustanarstvo« ili kohabitacija, pa se taj pojam i u nas uobičajio. Međutim, praksa je pokazala da je nužno u analizu uključiti stranačko podrijetlo pojedinog predsjednika Republike.

Tu su odnosi daleko složeniji, a ustavni sporovi čuvaju se u tajnosti. Zbog toga je, osim osobnih značajki nositelja funkcije, dinamika kohabitacije vidljivo obilježena prijašnjom stranačkom pripadnošću odnosno utjecajem stranke na izbor pojedinog predsjednika Republike.

Tri su se tipa predsjedništva oblikovala u dosadašnjoj hrvatskoj praksi. Originalan model bilo je predsjedništvo dr. sc. Franje Tuđmana, koje smo na temelju prakse 90-ih godina 20. stoljeća nazvali »imperijalnim«. Spominjemo ga jer ga u nas mnogi i dalje smatraju idealnim modelom u kojem je određen fokus vlasti; politička stranka, predsjednički ured i snage sigurnosti pod nadzorom su predsjednika Republike Hrvatske. Ustavni model primijenjen 2000. godine imao je za cilj onemogućiti koncentraciju vlasti u rukama Predsjednika. 

U okviru toga novog, hibridnog, ustavnog modela, predsjedništvo Stipe Mesića nazivamo »tranzicijskim« jer je predstavljalo novost, za koji se nije očekivalo da zaživi bez komplikacija. Predsjednik Mesić prihvatio je i dobro razumio taj model utemeljen na suradnji, ali nije oklijevao odlučno koristiti svoje ustavne ovlasti šefa države i vrhovnog zapovjednika oružanih snaga. U dva je slučaja vrlo odlučno protumačio svoje ovlasti: umirovljenjem nekoliko istaknutih generala Hrvatske vojske 2000. godine^[21]te odbijanjem sudjelovanja u pohodu na Irak 2003. godine.^[22]Mesić nije na funkciju izabran zbog pripadnosti HNS-u, pa se rano distancirao od svoje bivše stranke. Osobni odnosi s premijerom Račanom bili su loši, ali ovaj nije oklijevao podržati Predsjednika u kritičnim trenutcima.^[23]Odnosi s premijerom Sanaderom i vrhom HDZ-a bili su, nakon promjene vlasti 2003. godine, dramatično loši^[24], ali su s vremenom evoluirali u smjeru suradnje. Kulminaciju taj je odnos doživio usvajanjem Zakona o pravima bivšeg predsjednika Republike, kojima je, praeter constitutionem, bila uspostavljena nova državna institucija.^[25]U drugom mandatu bilo je sukoba, posebno oko nadzora nad službama sigurnosti, ali činilo se da je novi sustav zaživio te da uzajamne kočnice donekle djeluju.^[26] 

Dr. sc. Ivo Josipović suočio se na početku mandata s nesklonom Vladom te se upustio u brojne ustavne sporove s premijerkom J. Kosor. Neočekivano, s mnogo se složenijom situacijom suočio kada je vlast preuzela koalicija lijevog centra, iz koje je osvojio svoj položaj. Kako je premijer Milanović odbijao prihvatiti sustav provjera i ravnoteža i dijeljenja vlasti, predsjednik Josipović utekao se samoograničavanju. Svoje je ovlasti tumačio strogo i potpuno restriktivno. Pokušao je zauzeti položaj nepristranog šefa države, koji surađuje sa svakom Vladom. Izbjegavao je dužnosnike pozivati na red, čak i kada očito zadiru u njegovu domenu. Prilikom donošenja zakonodavstva o oružanim snagama u javnost su prodrle informacije da Predsjednik pokušava spriječiti Vladu da ograniči sve njegove ovlasti.^[27] Prilikom ishitrene pripreme paketa ustavnih promjena u prosincu 2013. godine, Predsjednik se odlučuje na intervenciju, ali predsjednik saborskog Odbora za Ustav odbacuje njegove primjedbe kao »zakašnjele«.^[28]  Dakako, u takvoj se situaciji predsjednik Josipović nije mogao odlučiti na smionije tumačenje svojih ustavnih ovlasti. Povodom brojnih pritužbi građana nastojao je djelovati kao ombudsman, upozoravajući i ukazujući, ali nikada prijeteći silom zakona. Pred kraj mandata dr. sc. Josipović pokušao se udaljiti od svoje prijašnje stranke, ali je prihvatio da ona financira njegovu izbornu kampanju.

6. Zaključak
Jednom zastupati ili braniti određeni  institucionalni model ustrojstva vlasti  znanstvenim argumentima, ne znači  trajno se osobno vezati uz takav model. Znanstveno oblikovanje ustrojstva državne vlasti znači obvezu stalno pratiti i propitkivati njegovo stvarno djelovanje. Moguće je zaključiti da sustav diobe vlasti neće moći u potpunosti zaživjeti sve dok ne bude poduzet ozbiljan korak s ciljem primjene ustavnih odredaba koje obvezuju stranke na demokratsko ustrojstvo i djelovanje. Ali bitnim ostaje spremnost aktera na suradnju. Premijer Milanović ponovno naglašava da »odgovara svojoj Partiji, a ne Predsjednici«^[29]. Početak predsjedničkog mandata gospođe Grabar-Kitarović prilika je da pokušamo prosuditi perspektive njegova razvoja. Ključ je u okretanju strogom poštovanju Ustava Republike Hrvatske i zakona, bez ustupaka stranačkim i drugim posebnim interesima. Bez toga sustav odijeljenih vlasti ne može služiti svrsi zbog koje je unesen u sve demokratske ustave: ograničavanje i odgovornost nositelja vlasti.

[1] Također, dioba vlasti strana je nekim strukama odnosno službama kao što je vojska i diplomacija. Tako sam 2000. godine protumačio prigovor veleposlanika W. Montgomerya da je trebalo osigurati središte vlasti. Čini se, međutim, da je u pitanju bila negativna ocjena političke kulture.
[2] Večernji list, 25/02/2015.
[3] Stručne osnove mogućeg prijedloga ustavnih promjena izradila je za predsjednika Mesića 2000. godine, radna skupina u sastavu: Veljko Mratović, Branko Smerdel, Arsen Bačić, Jadranko Crnić, Nikola Filipović i Zvonimir Lauc. Usp. Zbornik PFZ, 50, 5 (2000.).
[4] Smerdel, Branko: Ustavne promjene i hrvatski parlamentarni sustav - argumenti u prilog pozitivnog ustavnog modela ustrojstva vlasti, u Kačer, H., Momčinović, H., Žuvela M. (ur.): Liber amicorum in honorem Jadranko Crnić, Novi informator, 2009., 37-72; Smerdel, Branko: Parlamentarni sustav i stabilnost hrvatskog Ustava. Slijede li nakon predsjedničkih izbora nove promjene ustrojstva vlasti? Zbornik PFZ, VI, 1, (2010.), 5-35.
[5] Poput antičke Rimske republike, čiji sam naziv ukazuje na kompromis: Senatus Populusque Romanus (SPQR), a opisuje ga Polibije Stariji; odnosno poput »Westminsterskog sustava« uspostavljenog krajem 17. stoljeća u Engleskoj, da bi se zaustavila revolucionarna gibanja i borbe oko Krune. Usp. Scott, Gordon: Controlling the State. Constitutionalism From Ancient Athens To Today, Harvard University Press, 1999., 133.
[6] Vile, M. J. C. Constitutionalism and Separation of Powers, Oxford, Clarendoon, 1967.; 2nd ed. Liberty Fund, Indianapolis 1998.; Smerdel, Branko: Ustavno uređenje europske Hrvatske, Narodne novine, Zagreb, 2013., 6-9, 503-508.
[7] A koja je, kao bitan odmak od ondašnjeg francuskog sustava u kojem Kralj, kao vrhovni nositelj zakonodavne, izvršne i sudbene vlasti, upravo utjelovljuje državu, značila važan inicijalan korak naprijed.
[8] Primjerice, svojedobno je oporba u Saboru ustvrdila da ministar unutarnjih poslova ne bi uopće smio razgovarati s ravnateljem policije.
[9] Smerdel, Ustavno uređenje …, op. cit., 330.
[10] Smerdel, Branko: O ustavima i ljudima, Informator, Zagreb 2011., 143-147.
[11] Zanimljiv je indikator činjenica kako predsjednici skoro uopće nisu koristili svoje ovlasti iz čl. 89. st. 2. Ustava Republike Hrvatske, da putem pokretanja postupka pred Ustavnim sudom, pokušaju zaustaviti neustavno zakonodavstvo. Mesić ga je koristio dvaput u deset, Josipović jedan put u pet godina.
[12] Čl. 49. Zakona o izboru predsjednika Republike Hrvatske, koji uređuje tekst svečane prisege (Nar. nov., br. 22/92, 42/92, 71/97, 69/04, 99/04, 44/06, 24/11 i 128/14 - u nastavku teksta: ZOIPRH).
[13] Zakon o grbu, zastavi i himni Republike Hrvatske, te zastavi i lenti predsjednika Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 55/90, 26/93 i 29/94 - u nastavku teksta: ZOGRH).
[14] Dobar detaljni prikaz na http://hr.wikipedia.org/wiki/Inauguracija_predsjednika_Republike_Hrvatske, 11. 4. 2015.
[15] Prema našem mišljenju, dr. sc. Crnić ispravno je odlučio. Zahtjevi su bili neprimjereni, ne samo radi očuvanja digniteta inauguracijske ceremonije, već i ustavnopravno, sa stajališta jamstva slobode savjesti.
[16] Čl. 26. ZOGRH-a.
[17] Dojam je još pogoršan kada je Mesić u državnom posjetu jednoj europskoj monarhiji, sukladno tamošnjem protokolu, nosio državnu lentu.
[18] Kao što je upozoravao još klasični pisac Kenenth C. Wheare: Parliaments, London, 1967.
[19] Phillip Norton: Commons in Perspective, London 1981.
[20] Smerdel, Branko: Odgovornost Vlade u europskom kontekstu. Kako europske parlamentarne institucije rade svoj posao? Zbornik, VXI, 5, 2011., 5-25.
[21] Jer su se umiješali u politiku. Usp. Zdenko Duka: Račan. Biografija, Profil, Zagreb 2005. str. 86-87.
[22] Jer nije bio odobren od strane Vijeća sigurnosti OUN-a.
[23] Ivica Đikić, Pavelić, Boris: Mesić, Novi list, Rijeka, 2010.
[24]http://arhiv.slobodnadalmacija.hr/20000930/novosti.htm
[25] Zakon o posebnim pravima predsjednika Republike Hrvatske po prestanku obnašanja dužnosti (Nar. nov., br. 105/04 (ZID 22/13 i 102/14).
[26]http://arhiv.slobodnadalmacija.hr/20041114/temedana06.asp
[27] Zakon o obrani i Zakon o službi u oružanim snagama doneseni su 2013. godine (Nar. nov., br. 73/15).
[28]B. Smerdel: Ustavom se ne rješavaju kratkoročni problemi, http://dnevnik.hr/vijesti/hrvatska/odbori- o-rasporedzivanju-sredstava-za-rad-strankama- i-nezavisnim-zastupnicima---315555.html.
[29]Večernji list, 13. 4. 2015., str. 1.