1. Uvodne napomene
Ustavni sud u svojim odlukama vrlo često polazi od pitanja je li u konkretnom sudskom postupku, koji je prethodio ustavnosudskom, povrijeđeno ustavno pravo na pravično suđenje, zajamčeno člankom 29. Ustava Republike Hrvatske¹. Podnositelji ustavnih tužbi vrlo često neargumentirano navode da im je to pravo povrijeđeno, ne dajući razloge koji bi Ustavni sud uvjerili da u ocjeni navoda ustavne tužbe pođe od pitanja možebitne povrede prava na pravično suđenje. Analizirajući praksu Ustavnog suda, nameće se pitanje koristi li Ustavni sud možda i prečesto članak 29. stavak 1. Ustava, sve više kao »alat« za ocjenu pojedinačnih ustavnih tužbi, čak i kad ga podnositelji izrijekom i ne naznače, nedovoljno koristeći ustavna prava koja bi bila mjerodavnija za ocjenu ustavnosudskog aspekta samog merituma predmeta i u ustavnoj tužbi opisanoj možebitnoj povredi ustavnih prava. Stalno se otvara i pitanje je li Ustavni sud vezan naznačenim ustavnim pravom u ustavnoj tužbi ili i sâm može, iz sadržaja ustavne tužbe, ocijeniti o kojem se zapravo ustavnom pravu u konkretnom slučaju radi. I teorija, i sama ustavnosudska praksa, a i stajalište Europskog suda za ljudska prava, ovdje su različiti. Međutim, u novijoj ustavnosudskoj praksi vidljivo je da Ustavni sud sve više razvija ustavnosudsku misao i na području definiranja sadržaja konkretnih ustavnih prava, i u materijalnom i u procesnom smislu.²

Ustavni sud u odlukama ističe da ustavno pravo na pravično suđenje jamči zaštitu od arbitrarnosti u odlučivanju sudova i drugih državnih tijela. Obrazloženja sudskih odluka, odnosno odluka drugih nadležnih tijela koja ne sadržavaju ozbiljne, relevantne i dostatne razloge za ocjenu kakva je odlukom dana, upućujuna zaključak o arbitrarnosti u postupovnom i/ili materijalnopravnom smislu.³

Ustavni je sud svojom Odlukom, broj U-III-1967/2010 od 8. travnja 2014.,⁴ o kojoj ovdje pišemo, usvojio ustavnu tužbu, ukinuo presudu Županijskog suda u V., broj: Gž.1009/08-2 od 28. listopada 2008. i predmet vratio tom sudu na ponovni postupak. Drugostupanjskom presudom preinačena je presuda Općinskog suda u N. M., broj: P.256/07-27 od 11. veljače 2008., tako da je odbijen tužbeni zahtjev podnositelja (tužitelja u parničnom postupku). Prvostupanjskom presudom naloženo je tuženiku Gradu V. T. da isplati podnositelju novčani iznos u visini od 54.398,58 kn s pripadajućom zakonskom zateznom kamatom, te trošak parničnog postupka. Grad V. T. (naručitelj radova) i podnositelj (izvođač) sklopili su 16. listopada 2000. ugovor o modernizaciji (proširenju) dijela županijske ceste 2111 G. P. - D. P. Predmet navedenog ugovora zemljani su radovi na modernizaciji (proširenju) dijela županijske ceste 2111 između G. P. i D. P. u dužini od 621 m, kao i izrada proširenja za polaganje asfalta širine 5,50 m. Ugovorena cijena navedenih radova iznosila je 136.724,18 kn. U studenom 2000. podnositelj je, postupajući prema usmenom nalogu A. P. -
tada gradonačelnika Grada V. T., izveo i radove na igralištima u P. G., P. D. i G. Izvedeni radovi odnosili su se na navoženje zemlje na igrališta u P. D. i G., kao i na navoženje tucanika na igralište u P. G. Na navedenim igralištima također su izvedeni radovi ravnanja terena. Gradsko vijeće Grada V. T. je 29. studenoga 2000. donijelo Proračun Grada V. T. za 2001.^{5, 6}, kojim je u razdjelu 7. Kapitalni izdaci, pozicija 600 80, izgradnja cesta, predvidjelo izdatke za igrališta u P. G., P. D. i G. u visini od 20.000,00 kn.

Podnositelj je zatražio plaćanje radova izvedenih na navedenim igralištima, međutim Grad V. T., zastupan sada po novom gradonačelniku D. K., dopisom od 9. srpnja 2001. i dopisom od 6. kolovoza 2001. odbio je platiti 54.398,58 kn -
 cijenu radova izvedenih na igralištima, jer ne postoji pisani ugovor za te radove, odnosno jer podnositelj nije, uz račun od 31. svibnja 2001. dostavio i (pisani) ugovor koji se odnosi na te radove. Na sjednici održanoj 12. prosinca 2001. Gradsko vijeće Grada V. T. donijelo je Izmjene i dopune Proračuna Grada V. T. za 2001.^{7, 8}, kojim je razdjel 7., Kapitalni izdaci, pozicija 600 80, gradnja cesta, izmijenjen tako da je smanjen za 20.000,00 kn predviđeni izdatak za igrališta u P. G., P. D. i G., te se prema novom planu taj izdatak više ne predviđa. Radi naplate cijene radova izvedenih na igralištima u P. G., P. D. i G., podnositelj je 25. svibnja 2004. podnio prvostupanjskom sudu prijedlog za ovrhu na temelju vjerodostojne isprave (račun). Protiv rješenja o ovrsi, broj: Ovr-474/04-2 od 30. lipnja 2004. (kojim je prihvaćen podnositeljev prijedlog za ovrhu) Grad V. T. podnio je prigovor, te je potom postupak nastavljen kao prigovor protiv platnog naloga.

Presudom prvostupanjskog suda, broj: P.456/04-13 od 30. lipnja 2005. odbijen je tužbeni zahtjev podnositelja, jer prema stajalištu suda Grad V. T. nije pasivno legitimiran u konkretnom slučaju. Rješenjem drugostupanjskog suda, broj: Gž-1762/05-2 od 6. ožujka 2007. prihvaćena je žalba podnositelja, R. d.o.o. iz B. H, ukinuta je presuda prvostupanjskog suda od 30. lipnja 2005. i predmet je vraćen prvostupanjskom sudu na ponovno suđenje. Odluke donesene u ponovljenom postupku prethodile su ustavnosudskom postupku.

2.1. Sporna pitanja u parničnom sporu
Županijski je sud ukidnim Rješenjem od 6. ožujka 2007., prvostupanjskom sudu naložio da razjasni je li na temelju statuta Grada V. T. gradonačelnik imao ovlasti odobriti sporne radove, jesu li predstavnici mjesnih odbora sudjelovali u pregovorima s podnositeljem, na koji se način financirala modernizacija ceste između G. P. i D. P., tko je ovlašten naručivati radove za račun mjesnih odbora, te pribaviti podatak o vlasništvu igrališta na kojima su izvedeni sporni radovi. Također, prvostupanjskom sudu naloženo je da utvrdi tko je zadužen za održavanje i obavljanje radova na navedenim igralištima, na koji se način financiraju radovi u mjesnim odborima i kako se ugovaraju poslovi za mjesne odbore.⁹

2.2. Odstupanje od projekta građenja
Prvostupanjski sud utvrdio je da se neosporno radi o radovima koji mogu predstavljati jedino građevinske radove, dakle, biti predmet ugovora o građenju (čl. 630. Zakona o obveznim odnosima) i da se odnosi između parničnih stranaka i mogu razriješiti samo primjenom odredaba mjerodavnog ZOO-a koje reguliraju ugovor o građenju. Sud je obrazložio da je točan navod tuženika da je ugovor o građenju strogo formalni ugovor, tj. da mora biti sastavljen u pisanom obliku jer je inače ništav, no sud navodi da u konkretnom slučaju stranke i jesu zaključile pisani ugovor, a da su sporni dodatni radovi izvedeni u sklopu radova predviđenih tim pisanim ugovorom, bez obzira na to što njime nisu obuhvaćeni. Sud je obrazložio da iako je za svako odstupanje od projekta građenja, odnosno od ugovorenih radova, potrebna pisana suglasnost naručitelja, to nije nužno kad sâm naručitelj traži odstupanje od ugovorenog projekta, odnosno da je suglasnost naručitelja u pisanom obliku potrebna samo ako izvođač želi odstupiti od dogovorenog projekta, a ne i u slučaju kad to sâm naručitelj od izvođača traži.¹⁰ Sud je utvrdio da su u konkretnom slučaju konkretni dodatni radovi koje je tuženik, putem svog zakonskog zastupnika, gradonačelnika, i zatražio od podnositelja da ih izvrši, bili iste vrste (zemljani radovi - navoženje šljunka i zemlje te ravnanje terena), kao i radovi predviđeni samim pisanim ugovorom. Ugovorena jedinična cijena iz pisanog ugovora bila je prema ocjeni prvostupanjskog suda potpuno primjenjujuća i na dodatno naručene radove, te su se oni trebali obaviti i blii su obavljeni upravo na nekretninama - igralištima koja se nalaze odmah do ceste na kojoj je tužitelj izvodio radove, na temelju zaključenog pisanog ugovora. Tijekom postupka neosporno je utvrđeno da je podnositelj doista i izveo sporne radove. Sud je naveo, budući da su radovi doista izvedeni, pa čak i da su izvedeni bez ikakve pravne osnove, da bi podnositelju ustavne tužbe, prema odredbi članka 210. stavak 1. ZOO-a, pripadao povrat koristi koje je stjecatelj izvođenjem tih radova imao.

2.3. Mjesni odbori
Prvostupanjski sud naveo je da su mjesni odbori statutom jedinice lokalne samouprave osnovani kao oblici neposrednog sudjelovanja građana o odlučivanju u lokalnim poslovima, s tim da su područja tako osnovanih mjesnih odbora područja upravo te jedinice lokalne samouprave i da se radovi, između ostalog, i na izgradnji i održavanju javnih površina u tim mjesnim odborima neosporno moraju smatrati radovima na području dotične jedinice lokalne samouprave, da se ti radovi financiraju i osiguravaju iz proračuna Grada, pa je prema tome i u konkretnom slučaju stjecatelj Grad V. T., a ne mjesni odbori s područja tog Grada, bez obzira na to što se radi o pravnim osobama. Prvostupanjski sud istaknuo je da u konkretnom slučaju podnositelju nije nitko zabranio radove koje je izvodio, dapače da je postojao usmeni nalog kako od predstavnika tuženoga, tako i zahtjev od predstavnika mjesnih odbora na čijem su se području radovi izvodili.

2.4. Pitanje zastare
Prvostupanjski sud ocijenio je neosnovanim prigovor zastare koji je isticao tuženik. Ocjena je suda da se ne radi o potraživanju između društvenopravnih osoba iz ugovora o prometu roba i usluga. Sud je napomenuo da obveze stečene bez pravne osnove ne zastarijevaju u roku tri godine, već u općem zastarnom roku od pet godina.

2.5. Zakon o javnoj nabavi
Neosnovanim je, prema ocjeni prvostupanjskog suda bilo i pozivanje tuženika na odredbe
Zakona o javnoj nabavi. Sud je naveo da je taj Zakon stupio na snagu nakon izvedenih spornih radova, dok je u vrijeme izvođenja radova na snazi bio Zakon o nabavi roba, usluga i ustupanju radova, pa bi, prema stajalištu suda, možebitno moglo doći do primjene članka 3. i 4. tog Zakona o nabavi roba.

Prvostupanjski sud nije uvažio niti prigovor tuženog da gradonačelnik nije mogao, jer nema te ovlasti, odobriti izvođenje spornih dodatnih radova. Sud je ocijenio da je sukladno Statutu Grada V. T. upravo gradonačelnik taj koji zastupa Grad, provodi odluke gradskog vijeća, naredbodavac je za izvršenje gradskog proračuna, a činjenica da prema članku 12. Odluke o izmjenama i dopunama proračuna Grada gradonačelnik može odobriti isplatu do iznosa od 5.000,00 kuna, prema ocjeni suda nije mjerodavna, s obzirom na to da se isplata traži od Grada V. T. kao jedinice lokalne samouprave, tj. osobe koja je naručila i odobrila izvršenje radova po tužitelju, a čiji je zakonski zastupnik upravo gradonačelnik, te da se ne radi o nikakvoj potpori, kako je to propisano u članku 12. Odluke. Sud je naveo da je iz izvoda iz zapisnika od 29. studenog 2000. razvidno da je u proračunu Grada V. T. i predviđeno da se osiguravaju sredstva i za radove na igralištima u D. P., G. P. i G.

3.1. Prekoračenje ovlasti gradonačelnika i posljedice
Županijski je sud u Odluci koja je osporena ustavnom tužbom, naveo da su Proračun Grada V. T. za 2001. kao i Odluka o izvršenju proračuna objavljeni u Službenom vjesniku V. ž., br. 20/2000, te da su Izmjene i dopune Proračuna Grada V. T. za 2001. objavljene u Službenom vjesniku V. ž., br. 27/00. Nadalje, da je Zakonom o proračunu (Nar. nov., br. 92/94), člankom 22. stavak 4. propisano, da je u okviru svoga djelokruga i ovlasti izvršitelj proračuna odgovoran za provedbu propisa koji se odnose na proračun, a pravo i odgovornost za izvršenje proračuna jedinice lokalne samouprave i uprave ima nositelj izvršne vlasti (za Grad V. T. - gradonačelnik). Navodi i da su kaznenim odredbama u članku 49. tog Zakona propisane novčane kazne za prekršaj nositelja izvršne vlasti jedinica samouprave i uprave ako odobri zaduživanje jedinice lokalne samouprave i uprave, suprotno odredbama toga Zakona, ako s proračunskih računa isplati neki izdatak koji u proračunu nije predviđen. Županijski sud ocijenio je da je Proračunom Grada V. T. bio predviđen izdatak za Cestu P. D. - P. G. u iznosu od 134.000,00 kn, da bi Izmjenom i dopunom Proračuna taj izdatak bio povećan za 6.000,00 kn (odnosno predviđen je izdatak u iznosu od 140.000,00 kn), dok je za uređenje predmetnih igrališta prvobitno predviđen iznos od 20.000,00 kn, koji je predmetnom Izmjenom Proračuna izmijenjen tako da su ti iznosi smanjeni za 20.000,00 kn, da se tada očigledno radilo o prekoračenju ovlasti gradonačelnika kao zastupnika izvršne vlasti, budući da iz navedenog proizlazi da za uređenje predmetnih igrališta u Proračunu Grada V. T. nisu bila osigurana novčana sredstva.

Kao mjerodavno pravo Županijski sud naveo je članak 87. stavak 1. Zakona o obveznim odnosima iz 1991. (u nastavku teska: ZOO)¹¹, koji se primjenjuje u konkretnom predmetu, na temelju članka 1163. stavak 1. Zakona o obveznim odnosima iz 2005.¹², s obzirom na vrijeme nastanka predmetnog obveznog odnosa. Navedenim mjerodavnim člankom ZOO-a propisano je da kad zastupnik prekorači granice ovlasti, tada je zastupani u obvezi samo ako odobri prekoračenje, s tim da ako zastupani ne odobri ugovor u roku koji je redovito potreban da se ugovor te vrste razmotri i ocijeni, smatrat će se da je odobrenje odbijeno (st. 2.). Zaključak je Županijskog suda da predmetni usmeni ugovor za dodatne radove nije valjan, budući da nije ispunjena pretpostavka iz članka 87. stavak 2. ZOO-a, odnosno da u konkretnom slučaju dolazi do primjene članka 55. stavak 4. ZOO-a, kojim je propisano da u slučaju nepostojanja odluke nadležnog tijela, tj. gradskog vijeća, odnosno kad suglasnost (odluka) nije dana, da ugovor nije niti sklopljen, zbog čega je stajalište Županijskog suda da predmetni usmeni ugovor nije ni sklopljen, što znači da nije mogao niti proizvesti nikakve pravne učinke. Županijski sud istaknuo je pravilo da u prekoračenju granica zastupnikovih ovlasti za zastupanje, sklopljen obvezni ugovor ili koji drugi poduzeti pravni posao, u odnosu na zastupanog vlastodavca ne proizvodi nikakve pravne učinke ako zastupani takav in excesso sklopljen ugovor, odnosno pravni posao naknadno ne odobri, s tim da je za ocjenjivanje pravnog učinka neodobrenog prekoračenja zastupnikovih ovlasti (a koji učinak se temeljem odredbe čl. 87. st. 5. ZOO-a ogleda u solidarnoj odgovornosti zastupnika i zastupanog za štetu koju je druga ugovorna strana pretrpjela zbog prekoračenja ovlasti) odlučujuća savjesnost sukontrahenta.

4. Ustavnosudska ocjena
Ustavni je sud u Odluci napomenuo da je tijekom postupka koji je prethodio ustavnosudskom, utvrđeno da su sporni radovi izvršeni na temelju usmenog naloga gradonačelnika Grada V. T. Međutim, da prema stajalištu drugostupanjskog suda gradonačelnik nije imao ovlast za sklapanje navedenog pravnog posla (što podnositelju nije moglo ostati nepoznato), te stoga Grad V. T. nije u obvezi platiti sporne radove. Ustavni sud primijetio je da Statutom Grada V. T. nisu bila propisana ograničenja gradonačelnika u zastupanju glede sklapanja pravnih poslova i preuzimanja financijskih obveza za grad. Međutim, Ustavni sud naglasio je da je ograničenje ovlasti gradonačelnika za zastupanje glede sklapanja pravnih poslova i preuzimanja financijskih obveza određeno Proračunom Grada. Naime, da se proračunom, koji je obvezujući pravni akt, utvrđuju zadaci i poslovi koje će jedinica lokalne samouprave obaviti u proračunskoj godini, te novčana sredstva potrebna za te zadatke i poslove. Stoga, proračun određuje granice ovlasti gradonačelnika za zastupanje jedinice lokalne samouprave glede sklapanja pravnih poslova i preuzimanja financijskih obveza. 

Ustavni sud primijetio je da tijekom postupka koji je prethodio ustavnosudskom, sudovi nisu ispitali jesu li sporni radovi bili planirani u proračunu Grada V. T. za 2000. iz Proračuna Grada V. T. za 2001. - donesenog 29. studenoga 2000., Ustavni sud našao je razvidnim da je je po sklapanju spornog usmenog ugovora Grad V. T. uvrstio u proračun za 2001. radove na igralištima u P. G., P. D. i G. i za to predvidio izdatak u visini od 20.000,00 kn. Ustavni sud istaknuo je da su Izmjene i dopune Proračuna Grada V. T. za 2001. donesene 12. prosinca 2001., odnosno nekoliko mjeseci nakon što je podnositelj zatražio plaćanje spornih radova.¹³ Ustavni sud ocijenio je da je drugostupanjski sud propustio ocijeniti ima li u konkretnom slučaju unošenje u proračun za 2001. radova na navedenim igralištima značaj odobrenja spornog usmenog ugovora, te ima li naknadna izmjena i dopuna proračuna, s obzirom na sve okolnosti konkretnog slučaja, važnost povlačenja prethodno danog odobrenja spornog usmenog ugovora. Stoga je, prema ocjeni Ustavnog suda, drugostupanjski sud propustio razmotriti i ocijeniti može li se, imajući na umu sve okolnosti konkretnog slučaja, nedvojbeno otkloniti zaključak da je Grad V. T. bio upoznat s činjenicom postojanja i izvršenja spornog ugovora, te da je uvrštenjem spornih radova u Proračun za 2001. odobrio sklapanje spornog ugovora.

4.1. Obveza pridržavanja načela savjesnosti i poštenja glede ispunjavanja obveza iz spornog ugovora
Ustavni sud je, ocjenjujući osporenu presudu Županijskog suda, ocijeno da je drugostupanjski sud također propustio ocijeniti je li Grad V. T. prvobitnim uvrštavanjem spornih izdataka u Proračun za 2001., te naknadno izvršenim brisanjem spornih izdataka iz Proračuna za 2001., s obzirom na sve okolnosti konkretnog slučaja, povrijedio obvezu pridržavanja načela savjesnosti i poštenja glede ispunjavanja obveza iz spornog ugovora.

5. Zaključno
Ustavni sud ocijenio je da se zbog navedenih propusta drugostupanjskog suda, u konkretnom slučaju, ne može nedvojbeno otkloniti prigovor prema kojemu odlučivanje drugostupanjskog suda, u postupku po žalbi Grada V. T. protiv prvostupanjske presude, nije bilo u okviru standarda prava na pravično suđenje, zajamčenog člankom 29. stavak 1. Ustava. To je razlog zašto je Ustavni sud utvrdio da je drugostupanjskom presudom podnositelju povrijeđeno pravo na pravično suđenje, zajamčeno člankom 29. stavak 1. Ustava.

 
1 Ustav Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 113/00, 28/01, 76/10 i 5/14 - Odluka USRH). 
2 Aspekti ustavnog prava na pravično suđenje, određeni su u čl. 29. Ustava (pravo na jednakost oružja, pravo na pristup sudu, pravo na kontradiktornost, pravo na javnu objavu presude, zabrana arbitrarnog postupanja, pravo na obrazloženu odluku, nepristranost suda, razumni rok, načelo vladavine prava, načelo pravne sigurnosti). U čl. 6. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (Nar. nov. - MU, br. 18/97, 6/99 - proč. tekst, 8/99 - ispr., 14/02, 1/06 i 2/10) aspekti su poštenog suđenja (pravo na pristup sudu, pravo na pravnu pomoć, pravo na procesnu ravnopravnost, pravo na »jednakost oružja«, pravo na javno i kontradiktorno suđenje, pravo na saslušanje, pravo na dokaz, pravo na javnu objavu presuda, pravo na sud ustanovljen zakonom). 
3 Sadržaj ustavnog prava pravičnog suđenja iz Odluke Ustavnog suda, br. U-III-38107/2009, U-III-41630/2009 od 10. rujna 2013., objavljenoj u Nar. nov., br. 122/13 i na www.usud.hr 
4 Odluka Ustavnog suda objavljena je na internetskoj stranici Ustavnog suda (www.usud.hr). 
5 Proračun Grada V. T. za 2001. (Sl. vj. V. ž., br. 20/00). 
6 Čl. 4. Proračuna Grada V. T. za 2001. propisano je da proračun stupa na snagu danom donošenja, a primjenjuje se od 1. siječnja 2001. 
7 Sl. vj. V. ž., br. 27/01. 
8 Čl. 4. Izmjena i dopuna Proračuna Grada V. T. za 2001. propisano je da izmjene i dopune proračuna stupaju na snagu danom donošenja, a primjenjuju se od 1. siječnja 2001. 
9 Podnositelj je prvostupanjskom sudu dostavio posjedovni list, br. 1108, izdan 14. studenoga 2007. od Državne geodetske uprave, Područnog ureda za katastar V., Ispostava N. M. i posjedovni list. br. 517, izdan također 14. studenoga 2007. od navedenog upravnog tijela, iz kojih je razvidno koje su sve nekretnine u posjedu Grada V. T. 
10 Sud je kao praksu naveo presudu Vrhovnog suda, broj Rev-150/87. 
11 ZOO (Nar. nov., br. 53/91, 73/91, 111/93, 3/94, 7/96, 91/96, 112/99 i 88/01). 
12 ZOO (Nar. nov., br. 35/05 i 41/08 i 125/11). 
13 Navedenim izmjenama i dopunama brisani su Proračunom Grada V. T. za 2001. predviđeni izdaci za igrališta u P. G., P. D. i G., te se prema novom planu novčana sredstva za pokriće tih izdataka više nisu predviđala.