1. Temeljna pitanja

Razvidnost izvora, iznosa kao i načina trošenja financijskih sredstava kandidata, odnosno političkih stranaka u izbornoj kampanji, važan je čimbenik nadzora javnosti u izbornom procesu. Istovremeno, ovdje se ogleda i stvarni stupanj demokratičnosti izbora. Uređenje financiranja izborne kampanje ima opravdanje u nastojanju da se ograniči nerazmjerni utjecaj bogatih pojedinaca te posebnih interesnih skupina, zloporaba javnih sredstava i korištenje financijskog utjecaja na ishod izbora jer bi on, na taj način, odstupao od stvarnog raspoloženja biračkog tijela, a pojedine političke stranke bile bi dovedene u povoljniji položaj. Izborna zakonodavstva suvremenih demokratskih država precizno uređuju i financijski aspekt izborne kampanje, neovisno o razini izbora o kojoj se radi, sve u svrhu osiguranja transparentnosti toga dijela izbora. Za to postoje etički, psihološki, ali i gospodarski razlozi jer život pokazuje da unatoč etičkom kodeksu demokratskog društva koji je u pojedinim državama, unatoč dugoj demokratskoj tradiciji, više, odnosno manje izražen, sudionici izbora uvijek imaju motivaciju za uključenjem i investiranje, što je moguće više novca u njihovu političku pobjedu. Akumulacija sredstava u tu svrhu katkad ne preza od novčane potpore iz svih izvora, kako dopuštenih, tako ponekad i onih koji su zabranjeni, poput tzv. opranog novca. U tom smislu zapaža se zakonitost da će kandidati i stranke koje financijski ovise o svojim sponzorima čvršće zastupati njihove posebne interese na štetu općih političkih interesa birača.

Da bi se financiranje izbornih kampanja dovelo u legitimne okvire, u demokratskim se izbornim zakonodavstvima postavljaju općenita ograničenja koja se mogu svrstati u različite skupine. Zakonom se onemogućavaju koruptivna djelovanja u izborima. Učinkovito sankcioniranje u funkciji prevencije postiže se propisivanjem depozita koje kandidati na izborima moraju položiti, ali koji im neće biti vraćeni budu li svojim djelovanjem i nastupom na izborima prekršili odredbe Izbornog zakona. Propisuje se da su kandidati i političke stranke dužni otkriti iznose i izvore financiranja izborne kampanje, postavljaju se ograničenja u visini sredstava koja mogu u tu svrhu utrošiti političke stranke, kao i kandidati za predsjednika, odnosno za parlament.

1.1. Ograničenja financiranja

Činjenica je da nepostojanje konzis-tentnih i komplementarnih ograničenja predstavlja mogućnost za manipulacije prikrivanjem, odnosno netočnim prikazivanjem podataka. Ipak, posebno se zabranjuju određene vrste priloga, osobito onih koji dolaze iz inozemstva, ali i onih koje bi uplaćivala razna državna, odnosno javna tijela ili službe, tj. ako ne bi naplaćivala svoje usluge. Isto tako uređuje se sudjelovanje kandidata u emisijama na televiziji i radiju te zastupljenost njihove promidžbe u drugim medijima, u smislu besplatnog nastupa kandidata i stranaka na izborima te drugih olakšica, poput oslobađanja od plaćanja poštanskih troškova za pošiljke kandidata, besplatnih mjesta za lijepljenje promidžbenih plakata, besplatne uporabe javnih prostora i zgrada za političke skupove. Poseban dio tog uređenja predstavlja propisivanje kazni za one sudionike izborne kampanje koji krše pravila o njezinu financiranju.

Zakoni kojima se uređuju ključna pitanja financiranja političkih kampanja, unatoč dobrim namjerama kojima su bili motivirani, pokazali su se u mnogim slučajevima poput nagaznih mina zato što su uključivali odredbe o javnom financiranju, trošenju, ograničenjima i zabranama u plaćenoj političkoj promidžbi na televiziji i drugim medijima, zadirući time u neke od temeljnih sloboda i prava zajamčenih ustavima. Ustavni, odnosno vrhovni sudovi pojedinih država, osobito onih s federativnim uređenjem, bili su suočeni s odlučivanjem sadržavaju li takvi zakoni, u stvari, proturječna načela fair playa u izborima i slobode izražavanja misli. Zato traganje za jednakošću među strankama vodi ograničenjima koja se ponekad proglašavanju protuustavnima jer se svode na ograničavanje slobode govora. Takve sudske, odnosno ustavnosudske, odluke donesene su, primjerice, u Australiji, Kanadi, Češkoj, Francuskoj, Njemačkoj, Italiji, Velikoj Britaniji, te SAD-u.

1.2. Propisi drugih država

U SAD-u je 1976. g. Vrhovni sud u predmetu Buckley v. Valeo ukinuo ograničenja u financiranju vlastite izborne kampanje kandidata za Kongres jer su, prema njegovu shvaćanju, bila protivna Prvom amandmanu o slobodi govora. Slična je odluka donesena i 1996. g. u predmetu Colorado v Republican, kad su ukinuta odgovarajuća ograničenja u kampanjama za senatske izbore. U Saveznoj Republici Njemačkoj je savezni Ustavni sud 1968. g. ograničio donacije političkim kampanjama stranaka s 200.000, koliko je dopuštao Zakon o političkim strankama iz 1967. g., na svega 20.000 njemačkih maraka. Financiranje političkih stranaka iz proračuna ograničeno je Odlukom saveznog Ustavnog suda i 1992. g. te je odlučeno da političke stranke ne smiju ostvarivati više od 50% svojih prihoda financiranjem iz državnog proračuna. Stranke su prema tom gledištu morale biti »slobodne od države«, pa njihovo javno financiranje više nije smjelo biti ograničeno isključivo u svrhu izborne kampanje. Tako su bile ukinute i odredbe posebnog Zakona iz 1988. g. o posebnom financiranju malih i siromašnih stranaka, što im je davalo priliku za jednakost u izgledima (Chancengleichheit) jer bi takve odredbe kršile načelo jednakosti u njihovom djelovanju, propisano člankom 21. Ustava (Grundgesetz). Ipak, odlukom saveznog Ustavnog suda 1986, g. određeno je da se glede političkih zaklada (Stiftungen) ne smije smatrati da pripadaju vlastitim političkim strankama te se stoga na njih ne odnose propisi o financiranju političkih stranaka.

Valja ukazati i da prereguliranost pitanja financiranja izbornih kampanja i političkih stranaka uopće, onemogućuje djelotvoran nadzor nad provođenjem i poštivanjem odgovarajućih propisa od strane političkih stranaka i kandidata. Iskustvo mnogih zemalja pokazuje da se zakonima o financiranju različitih političkih ciljeva (pa tako i izbornih kampanja, op. a.) nisu uspjeli osigurati ciljevi zbog kojih su ti zakoni bili doneseni. Prije svega, pojedine su odredbe ponekad nepotrebne, što često ima za posljedicu da ih se u praksi svjesno zaobilazi i ne primjenjuje. Primjer za takav propis nalazimo u talijanskom zakonodavstvu gdje se propisuje da davatelj i primatelj moraju zajednički prijaviti predsjedniku Zastupničkog doma (Camera dei deputati) prilog koji prelazi iznos od 10 milijuna lira, što se u praksi gotovo nikada ne čini. Da bi se spriječilo takva kršenja zakona, od velikog je značenja uloga specijaliziranih stručnjaka, novinara, znanstvenika koji zajedno imaju ulogu u otkrivanju neprimjenjivanja zakona i obavještavanju javnosti o tome, kako financiranje političkih ciljeva ne bi bilo obavijeno velom tajne, šutnje i ravnodušnosti.

U dobrom dijelu suvremenih demokratskih država u izbornim zakonima, odnosno zakonima o političkim strankama, postoji zabrana financiranja političkih stranaka i njihovih izbornih kampanja i drugih aktivnosti iz inozemstva. Međutim, odvojeno od mogućih zabrana donacija iz inozemstva moguće su i zloporabe mogućih nepreciznih zakonskih odredaba koje, u stvari, predstavljaju rupe zbog kojih i čitava zakonska zabrana dolazi u pitanje. Jedan od takvih slučajeva predstavlja i razlikovanje inozemnog i domaćeg izvora financiranja. To pitanje postaje posebno aktualno u slučajevima međusobnih odnosa država članica Europske unije. Naime, česte su značajne iznimke i oslobođenja od zabrana u državama članicama Europske unije za političke donacije koje dolaze iz drugih država članica Europske unije ili od same Europske unije. U tom se smislu pojedine države, članice Europske unije, u primjeni domaćih propisa o financiranju izbornih kampanja u vlastitoj državi, nalaze ograničene pravom Europske unije.

Većina država zahtijeva objavljivanje podataka o sredstvima koja su političke stranke utrošile u svoju kampanju, no ima i onih koje, doduše, zahtijevaju podnošenje takvih podataka odgovarajućim državnim tijelima, ali gdje ne postoji obveza javnog objavljivanja tih podataka. Ima i država koje ne zahtijevaju objavu tih podataka od političkih stranaka, već to zahtijevaju od samih kandidata, a ima i onih u kojima ne postoje nikakve obveze da se objave podaci o sredstvima utrošenim u izbornu kampanju.

2. Kratka analiza hrvatskih propisa

Temeljni nedostatak hrvatskih izbornih propisa glede financiranja izborne kampanje nalazi se u nepostojanju strogih normi o dužnosti političkih stranaka da istinito prikažu izvore i visinu sredstava iz kojih se financira njihov nastup na izborima, osim u Zakonu o financiranju izborne promidžbe za izbor predsjednika Republike Hrvatske1. Vidljivo je da uređenje pojedinih izbornih propisa nije ujednačeno, i ne samo glede objavljivanja izvora financiranja, već i u nekim drugim pitanjima.

2.1. Odredbe Zakona o  političkim strankama

Zakon o političkim strankama² mijenjan je i dopunjavan u više navrata upravo u dijelu kojim se uređuje financiranje političkih stranaka. On vrlo šturo propisuje da ako političke stranke u svom djelovanju ostvare dobit, moraju s dobiti raspolagati kao neprofitne organizacije, a prihode mogu stjecati od članarine, dobrovoljnih priloga, izdavačke djelatnosti, prodaje promidžbenog materijala, organizacije stranačkih manifestacija, Državnog proračuna, proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i drugih propisima dopuštenih izvora.

Izmijenjenim člankom 19. Zakona o političkim strankama dio sredstava za rad političkih stranaka, koji se osigurava u Državnom proračunu za iduću proračunsku godinu, iznosi 0,056% sredstava tekućih izdataka proračuna iz prethodne godine. Ta se sredstva raspoređuju političkim strankama koje imaju najmanje jednog zastupnika u Hrvatskom saboru.

Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskoga sabora donosi odluku o raspoređivanju sredstava iz stavka 1. ovoga članka za svaku godinu, kojom utvrđuje jednaki iznos sredstava za svakog zastupnika u Hrvatskom saboru tako da pojedinoj političkoj stranci pripadaju sredstva razmjerno broju njezinih zastupnika. Za svakog izabranog zastupnika podzastupljenog spola, političkim strankama pripada i pravo na naknadu u visini od 10% iznosa predviđenog po svakom zastupniku. Raspoređena sredstva, prema stavku 3. i 4. ovoga članka, doznačuju se na središnji račun političke stranke tromjesečno u jednakim iznosima. Odredbe članka 19. toga Zakona na odgovarajući se način primjenjuju i na izbor članova predstavničkih tijela u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Političke stranke (čl. 20.) dužne su javno prikazati podrijetlo i namjenu sredstava koja su im pristigla tijekom jedne kalendarske godine. Ako je politička stranka sredstva stekla ili koristila protupravno, ili ih nije iskazala u poslovnim knjigama i financijskim izvještajima, gubi pravo na naknadu sredstava, iz članka 19. ovoga Zakona, za sljedeću kalendarsku godinu. Protupravno stečena sredstva pripadaju Državnom proračunu i bit će, na temelju Zakona o izvršavanju Državnog proračuna Republike Hrvatske za tekuću godinu, raspoređena u humanitarne svrhe.

Političke stranke (čl. 21.) dužne su voditi poslovne knjige i sastavljati financijske izvještaje prema propisima Vlade Republike Hrvatske kojima se ureduje način vođenja računovodstva neprofitnih pravnih osoba. Političke stranke (čl. 22.) dužne su dostaviti Hrvatskom saboru godišnji obračun za proteklu godinu. Prije nego što godišnji obračun bude dostavljen Hrvatskom saboru, mora ga pregledati Državni ured za reviziju.

2.2. Odredbe Zakona o financiranju izborne promidžbe za izbor predsjednika Republike Hrvatske

Zakon o financiranju izborne promidžbe za izbor predsjednika Republike Hrvatske uređuje (čl. 1.) način prikupljanja sredstava za financiranje izborne promidžbe te aktivnosti koje se smatraju izbornom promidžbom za izbor predsjednika Republike Hrvatske. Sve do donošenja tog Zakona uređenje financiranja izbornih kampanja predstavljalo je pravnu prazninu, a glede saborskih i lokalnih izbora ono to velikim dijelom predstavlja i danas. Kako je prethodno naznačeno, uređeno je općenito financiranje političkih stranaka koje je dijelom autonomno, a dijelom proračunsko, ali ne postoje ograničenja u financiranju izborne kampanje. Izborni zakoni od 1990. g. do danas sadržavali su samo odredbe o pravu na jednaku naknadu troškova izborne kampanje post fes-tum. Tek je 1999. g., prilikom pripremanja novog izbornog zakona, Stručna radna skupina za izradu okvirnog prijedloga i temeljnih instituta izbornog zakonodavstva Republike Hrvatske predložila polazišta za uređenje financiranja izborne kampanje u budućem izbornom zakonu.

Bilo je predloženo da bi se trebalo propisati da svaka stranka, odnosno koalicija koja sudjeluje u izborima, mora, najkasnije na dan početka izborne promidžbe, objaviti koliko sredstava namjerava potrošiti na izbornu kampanju, da poduzeća u većinskom vlasništvu države ne bi smjela poklanjati sredstva za izbornu kampanju niti na bilo koji drugi način podupirati neku stranku, te da strani državljani i strane tvrtke ne bi smjeli financijski pomagati strankama koje sudjeluju na izborima. Predloženo je, također, i da bi svaka stranka, odnosno koalicija, Državnom izbornom povjerenstvu bila dužna podnijeti račun u roku 30 dana od dana izbora. Te podatke Državno izborno povjerenstvo bilo bi dužno objaviti u sredstvima javnog priopćavanja. Konačno, predloženo je da bi izborne liste (stranačke, koalicijske i neovisne) imale pravo na podmirenje troškova izborne kampanje, kako je već bilo propisano u prijašnjem Izbornom zakonu iz 1992. g. Od svih navedenih prijedloga usvojen je samo posljednji, koji statuira prava političkih stranaka, dok su ostali koji su strankama nametali obveze bili izostavljeni.

U izborima za predsjednika Republike 2000. g. nije bilo Etičkog povjerenstva kao posebnog tijela koje u izborima za Hrvatski sabor provodi izvanupravni nadzor etičnosti izbornog nadmetanja jer ono, kao posebno tijelo za nadzor izbora, nije zakonom predviđeno u predsjedničkim izborima baš kao što u njima nema ni obveze objavljivanja podataka o troškovima kampanje. Stoga je došlo do paradoksalne situacije da je većina kandidata na predsjedničkim izborima na upite novinara tko im financira izbornu kampanju šeretski odgovarala - prijatelji, ne otkrivajući tko su oni i o kojim se iznosima radi. Uz to, mediji su naglašavali da nisu objavljivali izborne poruke izvan onih koje su svim kandidatima zajamčene kao besplatne, ako nisu bile unaprijed plaćene. Kasniji izbori (za Hrvatski sabor 2003. g. i predsjednika Republike 2004. g.) donijeli su nešto veće standarde odgovornosti kandidata i političkih stranaka prema javnosti pa su objavljivali neke podatke, ali se u javnosti ubrzo otkrivalo da se radi o ipak nerealno malim iznosima te da su, u stvarnosti, ti troškovi morali biti znatno veći.

• Izborna promidžba

Izborna promidžba (čl. 2. Zakona o financiranju izborne promidžbe za izbor predsjednika Republike Hrvatske) financira se iz vlastitih sredstava te iz darova domaćih fizičkih i pravnih osoba. Stranom fizičkom osobom ne smatra se osoba koja uz drugo ima i hrvatsko državljanstvo. Kandidati koji na izborima ostvare zakonom propisani postotak glasova imaju pravo na naknadu troškova izborne promidžbe iz Državnog proračuna, sukladno zakonu i odluci Vlade Republike Hrvatske.

Za pokriće troškova izborne promidžbe (čl. 3.) ne smiju se primati darovi u novcu, drugim sredstvima te usluge od:

• stranih država, stranih političkih stranaka, stranih fizičkih i pravnih osoba,
• javnih poduzeća, pravnih osoba s javnim ovlastima i poduzeća u većinskom vlasništvu države te drugih pravnih osoba u kojima Republika Hrvatska, odnosno jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju većinsko vlasništvo nad dionicama, odnosno udjelima te javnih i drugih ustanova u vlasništvu Republike Hrvatske i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave,
• udruga radnika i poslodavaca,
• udruga, zaklada i fundacija koje zastupaju ili predstavljaju državni dužnosnici ili dužnosnici lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravnih osoba s javnim ovlastima, vjerskih zajednica, humanitarnih te drugih neprofitnih udruga i organizacija,
• proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave,
• trgovačkih društava u vlasništvu ili u suvlasništvu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave,
• ustanova kojima je osnivač država ili jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Sredstva za financiranje izborne promidžbe (čl. 4.) u smislu toga Zakona mogu se koristiti za sve troškove kandidata u postupku izbora za predsjednika Republike Hrvatske, od dana raspisivanja izbora do dana održavanja izbora. Kandidati za izbor predsjednika Republike Hrvatske (čl. 5.) u izbornoj promidžbi ne smiju koristiti sredstva Državnog proračuna ili proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, koja kao dužnosnici Republike Hrvatske i ovlašteni lokalni dužnosnici koriste u obavljanju svojih dužnosti (sredstva iz redovite djelatnosti), osim ako je to posebnim propisom, kojim je propisana fizička zaštita dužnosnika, dopušteno. Sredstva za izbornu promidžbu ne mogu se koristiti za financiranje pojedinih projekata u svrhu dobivanja izbornih glasova čije se dovršenje uvjetuje glasanjem za određenog kandidata ili izbornu listu.

Kandidati za izbor predsjednika Republike Hrvatske, sukladno članku 6. Zakona dužni su najkasnije 7 dana prije dana održavanja izbora dostaviti Državnom izbornom povjerenstvu prijevremena izvješća o visini i izvorima sredstava, prikupljenima za troškove izborne promidžbe. Kandidati su dužni u roku 15 dana od dana održavanja izbora dostaviti Državnom izbornom povjerenstvu podatke o visini i izvoru utrošenih sredstava koja su koristili za izbornu promidžbu (istaknuo M.J.). Državno izborno povjerenstvo objavit će, u roku 8 dana od dana primitka podataka iz stavka 2. ovoga članka, u Narodnim novinama i drugim sredstvima javnoga priopćavanja, cjelovito izvješće o visini i izvorima sredstava koje je pojedini kandidat za predsjednika Republike Hrvatske koristio za financiranje izborne promidžbe. Kandidati koji su sudjelovali u postupku izbora za predsjednika Republike Hrvatske imaju pravo Državnom izbornom povjerenstvu podnijeti prigovor radi povrede odredaba toga Zakona u roku 48 sati od dana objave podataka iz stavka 3. ovoga članka u Narodnim novinama.

Osim državnih tijela - Državnog izbornog povjerenstva, odnosno Etičkog povjerenstva - i nevladine udruge, prema Zakonu o izborima zastupnika za Hrvatski sabor,3 imaju formalnu zakonsku mogućnost praćenja izbornog postupka. Ona se ne odnosi samo na tehničku provedbu izbora i rad pojedinih tijela izbornog postupka, već su nevladine udruge ovlaštene i u širem smislu pratiti cjelokupni izborni proces i sve aspekte nastupanja pojedinih sudionika u njemu. To se osobito odnosi na izbornu kampanju kako bi ona bila što transparentnija. Zamišljeno je da svaki dio izbornog postupka i izborne kampanje, tako i njezina financiranja, bude podvrgnut očima javnosti. Državno izborno povjerenstvo, kao uostalom i političke stranke i kandidati, redovito tijekom izbora saziva konferencije za novinare, pa se komunikacija s javnošću ostvaruje i na taj način. Tome se, na određeni način, suprotstavljaju neke kontradiktorne odredbe Izbornog etičkog kodeksa koji je 2003. g. donijelo Etičko povjerenstvo, o čemu govorimo kasnije (vidjeti t. 6.).

Valja naglasiti da nijedan od izbornih zakona u Republici Hrvatskoj ne ograničava ukupan iznos koji neka politička stranka može potrošiti na financiranje izborne kampanje o bilo kojim izborima se radilo (predsjednički, parlamentarni, lokalni). Tek je novim Izbornim zakonom za Hrvatski sabor iz 1999. g. propisana obveza političkih stranaka koje su istaknule liste za izbor zastupnika za Hrvatski sabor da do početka izborne promidžbe objave okvirne podatke o visini i izvoru vlastitih sredstava koje namjeravaju utrošiti za izbornu promidžbu. Također, odgovarajuće podatke o visini i izvoru vlastitih sredstava za izbornu kampanju dužni su do početka izborne promidžbe objaviti i nositelji neovisnih lista, te kandidati za zastupnike pripadnika nacionalnih manjina.

3. Odredbe Zakona o izboru predsjednika Republike Hrvatske

Zakon o izboru Predsjednika Republike Hrvatske,⁴ kao općenit izborni propis kojim se uređuje izborni postupak od kandidiranja do utvrđivanja izbornih rezultata, ne sadržava nikakve odredbe o financiranju izborne promidžbe izuzev odredbe članka 42. koja uređuje financiranje izbornog postupka, te propisuje da se sredstva za pokriće troškova za provođenje izbora osiguravaju u Državnom proračunu Republike Hrvatske. Sredstvima iz prethodnog stavka raspolaže Izborna komisija Republike Hrvatske. Izborna komisija Republike Hrvatske određuje način korištenja sredstava za provođenje izbora i provodi nadzor nad njihovom uporabom. Izborna komisija Republike Hrvatske dodjeljuje odgovarajuća sredstva općinskim izbornim komisijama.

Nedostatak odredaba barem o minimalnim uvjetima i pravilima financiranja izborne promidžbe među kandidatima, odnosno političkim strankama, bio je i razlog donošenja Zakona o financiranju izborne promidžbe za izbor predsjednika Republike Hrvatske 2004. g., ali koji nije zadovoljio uobičajene standarde postavljene odgovarajućim propisima i običajima prisutnima u razvijenim demokratskim političkim sustavima.

4. Odredbe Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor

Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor također, osim odredaba o pravu na naknadu troškova izborne promidžbe, ne sadržava drugih odredaba kojima bi se uspostavljala dužnost političkih stranaka čije izborne liste sudjeluju na izborima da objavljuju, odnosno prijavljuju visinu sredstava koja namjeravaju utrošiti u izbornoj kampanji.

Zakon sadržava samo odredbe o financiranju troškova izbora, pa se prema članku 82. toga Zakona sredstva za pokriće troškova organizacije i provedbe izbora osiguravaju u Državnom proračunu Republike Hrvatske, te njima raspolaže Državno izborno povjerenstva.

Ipak, Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor jedini je od izbornih zakona kojim je još 1999. g. uvedeno novo nadzorno tijelo koje osim Državnog izbornog povjerenstva i Ustavnog suda Republike Hrvatske provodi specifičan izvanupravni nadzor etičnosti, ne samo izborne promidžbe, već svih postupaka svih aktera u izborima za Hrvatski sabor, a to je Etičko povjerenstvo.

4.1. Etičko povjerenstvo

Etičko povjerenstvo, sukladno članku 90. Zakona, predstavlja nadstranačko tijelo općepriznatog javnog ugleda koje priopćenjima i upozorenjima djeluje na promicanje i ostvarivanje etičkih i demokratskih načela u izborima. Ono ocjenjuje ponašanje sudionika izbora tijekom izborne promidžbe i samog postupka izbora, provodeći izvanupravni nadzor izborne promidžbe. To tijelo ima predsjednika i šest članova (čl. 91.) od kojih po tri predlažu većinske i oporbene političke stranke, sukladno stranačkom sastavu Hrvatskog sabora. Članove Etičkog povjerenstva, na temelju prijedloga parlamentarnih političkih stranaka, imenuje Ustavni sud Republike Hrvatske iz reda istaknutih javnih osoba koje nisu kandidati na izborima i nisu članovi niti jedne političke stranke. Predsjednik Hrvatske akademije znanosti i umjetnosti po položaju jest predsjednik Etičkog povjerenstva.

To Povjerenstvo, sukladno članku 93. Zakona, donijelo je i objavilo Izborni etički kodeks⁵ koji predstavlja niz pravila o ponašanju pojedinaca i političkih stranaka u izbornoj promidžbi i izbornom postupku. U sklopu svoje nadležnosti Etičko povjerenstvo predstavlja tijelo koje može poticati na poštivanje demokratskih načela o transparentnosti financiranja političkih stranaka i njihove izborne kampanje.

4.2. Promatranje izbora od strane nevladinih udruga

U okviru odredaba članka 94. Zakona o promatranju izbora od nevladinih udruga, nema odredaba koje bi eksplicitno upućivale na nadzor transparentnosti financiranja političkih stranaka i njihove izborne kampanje, ali s obzirom na to da se ovdje propisuje da nevladine udruge imaju pravo pratiti izborni postupak, te napose promatrati provedbu izbora i rada tijela izbornoga postupka, ništa ne sprječava takve udruge da kroz medije i na druge načine potiču političke stranke i kandidate na izborima da objave pojedinosti o financiranju njihova nastupa na izborima.

5. Odredbe Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave

Zakon o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave⁶ baš kao ni Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor ne sadržava odredbe koje bi primoravale kandidate na izborima, odnosno političke stranke da objave izbore financiranja svoje kampanje, kao niti o kojim se iznosima radi, što i u ovom slučaju predstavlja ozbiljan i veliki nedostatak. Treba skrenuti pozornost i na činjenicu da taj Zakon ne sadržava niti posebne odredbe o promatranju rada tijela izbornog postupka od strane promatrača nevladinih udruga, no taj nedostatak redovito ispravlja Državno izborno povjerenstvo posebnim obvezatnim uputama kojima je kao podzakonskim aktom ovlašteno podrobnije urediti pojedina pitanja.

6. Odredbe Izbornog etičkog kodeksa

Izborni etički kodeks koji je 7. studenoga 2003. g. donijelo Etičko povjerenstvo, kojim je postuliralo temeljne vrijednosti u izborima, ponašanje sudionika u izborima, ravnopravnost i jednakost u sredstvima javnog priopćavanja, jednakost svih u mogućnostima predizbornog predstavljanja te ponašanje promatrača izbornog postupka. Ipak, taj Kodeks ne sadržava dužnost kandidata, odnosno političkih stranaka da objave izvore financiranja njihova nastupa na izborima, kao niti o kojim se iznosima radi.

6.1. Temeljne vrijednosti Izbornog etičkog kodeksa

Temeljne vrijednosti u smislu toga Kodeksa predstavljaju poštenje, istinitost, pravednost, poštovanje, odgovornost, snošljivost i kultura dijaloga. U predizbornom nadmetanju nije dopušteno pozivati na nasilje, širiti nacionalnu, vjersku i rasnu mržnju te poticati neravnopravnost spolova. Predizborno nadmetanje treba voditi slobodno, otvoreno, javno i argumentirano, a u suprotstavljanju težiti utemeljenoj i obrazloženoj kritici. Sudionici izbora, kako se propisuje, imaju slobodu mišljenja i izražavanja misli, a predizborni programi trebaju biti što otvoreniji, jasniji i vjerodostojniji.

6.2. Ravnopravnost i jednakost u sredstvima javnog priopćavanja

Glede ravnopravnosti i jednakosti u sredstvima javnog priopćavanja Izborni Etički kodeks u Glavi III. propisuje da birači imaju pravo dobivati u svim sredstvima javnog priopćavanja objektivne informacije o strankama i kandidatima, a stranke i kandidati imaju pravo na jednake uvjete predizbornog nadmetanja. U tu svrhu sve stranke trebaju imati ravnopravan položaj u predstavljanju programa i kandidata i pod jednakim uvjetima dostupno vrijeme na Hrvatskoj radioteleviziji. Te odredbe mogu se odnositi i na izvore i visinu financiranja izborne kampanje.

6.3. Financiranje izborne kampanje

Jedina odredba Kodeksa koja se tek neizravno odnosi na financiranje izborne kampanje nalazi se u Glavi IV. o jednakosti u mogućnostima predizbornog predstavljanja. Propisuje se da se tijekom izborne promidžbe, i samog postupka izbora, protivi etici korištenja nenamjenskih sredstava, opreme, potrošnog materijala i prostorija u vlasništvu države i lokalne samouprave za aktivnosti i namjene izborne promidžbe. Upravo se time načelno sprječava neizravno financiranje izborne kampanje besplatnim korištenjem pojedinih sredstava.

6.4. Ponašanje promatrača na izborima

Odredbe Glave V. Kodeksa, prema kojoj promatrači ne smiju izražavati svoja stajališta o strankama i pojedinačnim kandidatima, niti na drugi način utjecati na birače, onemogućava promatrače da osim provođenja strogo pravnog nadzora djelovanja pojedinih tijela izbornog postupka, od Državnog izbornog povjerenstva do biračkih odbora, potiču kandidate i političke stranke da objave izvore financiranja svoje kampanje.

7. Zaključna razmatranja

7.1. Manjkavosti u hrvatskom izbornom zakonodavstvu

Izborno zakonodavstvo Republike Hrvatske, na svim razinama, u dijelu koji se odnosi na uređenje izborne kampanje tijekom izborne promidžbe kao stadija izbornog postupka je manjkavo. Ono, osim što nije ujednačeno u sva tri temeljna izborna zakona, ne sadržava nikakva ograničenja glede visine najvišeg iznosa koji se dopušta utrošiti u izbornu kampanju, bilo da se radi o predsjedničkim, parlamentarnim ili lokalnim izborima. Nužno je ograničiti iznos sredstava koje su političke stranke i kandidati ovlašteni utrošiti u izbornu kampanju neposredno prije i tijekom izborne promidžbe na iznos koji će biti funkcionalno, gospodarski i etički prihvatljiv imajući na umu socijalni trenutak tranzicije u kojem se hrvatsko društvo i njegovo gospodarstvo danas nalazi. Ima li se na umu ono što je uvodno izneseno o nadzoru financiranja izborne promidžbe u razvijenim demokracijama, Zakon o financiranju izborne promidžbe za izbor predsjednika Republike Hrvatske upravo zbog izostanka odredaba o represivnim ovlastima određenih državnih tijela, prije svega Državnog izbornog povjerenstva, ostao je udaljen od rješenja i ograničenja kakva su nužna u izbornom procesu u suvremenom demokratskom političkom sustavu koji zahtijeva transparentnost i odgovornost.

Političke stranke, osim u nekoliko sporadičnih izdvojenih slučajeva, ne zalažu se za omogućavanje uvida javnosti u izvore njihova financiranja. Štoviše, činjenica je da Državni ured za reviziju od 1990. g. do danas nije izvršio reviziju financija niti jedne političke stranke u Republici Hrvatskoj, što se u javnosti opravdavalo neuvjerljivim objašnjenjima o zauzetosti Državnog ureda revizijom procesa pretvorbe.

7.2. Nužnost cjelovite razrade pojedinih pitanja izbornih kampanja i potreba unifikacije odredaba o izbornoj promidžbi izbornim zakonima

Stoga je nužna cjelovita razrada pojedinih pitanja izborne kampanje u predsjedničkim, parlamentarnim i lokalnim izborima te unifikacija odredaba o izbornoj promidžbi u sva tri izborna zakona. Osim ograničavanja maksimalnog iznosa koji stranke, odnosno kandidati smiju potrošiti u kampanji, de lege ferenda potrebno je zabraniti primanja donacija strankama od stranih fizičkih i pravnih osoba, kao i primanje anonimnih donacija te onemogućiti državnim tijelima i tvrtkama u većinskom državnom vlasništvu da financiraju izborne kampanje bilo koje političke stranke, odnosno kandidata.

Uvođenjem ograničenja u financiranju izbornih kampanja i predstavljanja političkih programa, kako političkim strankama, tako i kandidatima i u ovom segmentu pravnog sustava, zaštitilo bi se načelo vladavine prava, što je od osobite važnosti iz razloga što upravo parlamentarni izbori i izborna kampanja prethode konstituiranju zakonodavne vlasti, a predsjednički prethode konstituiranju vrhovne izvršne vlasti koje će zajedno, u razdoblju koje će uslijediti nakon izbora, biti pozvane svojim djelovanjem štititi to načelo.

Nužno je ograničiti iznos sredstava koje su političke stranke i kandidati ovlašteni utrošiti u izbornu kampanju neposredno prije i tijekom izborne promidžbe, na iznos koji će biti funkcionalno, gospodarski i etički prihvatljiv, imajući na umu socijalni trenutak tranzicije u kojem se hrvatsko društvo i njegovo gospodarstvo danas nalazi. Potrebno je zabraniti primanja donacija strankama od stranih fizičkih i pravnih osoba, kao i primanje anonimnih donacija te onemogućiti državnim tijelima i tvrtkama u većinskom državnom vlasništvu da financiraju izborne kampanje bilo koje političke stranke, odnosno kandidata. To je imperativ koji je potrebno riješiti što prije, ne čekajući posljednji trenutak prije samih izbora, kao što je to do sada bila praksa. U mirnoj atmosferi neizbornog vremena, ozbiljno i trijezno, treba raspraviti sva otvorena pitanja izbornog postupka. Jer, osim gospodarskih razloga danas su najizraženiji, upravo, etički razlozi koji govore u prilog skromnijim izbornim kampanjama, usmjerenim na rješavanje životnih problema većine biračkog tijela.

¹ Nar. nov., br. 105/04.
² Nar. nov., br. 76/93, 111/96, 164/98 i 36/01.
3 Nar. nov., br. 69/03 - proč. tekst.
⁴ Nar. nov., br. 22/92, 42/92, 71/97, 69/04 - Odluka USRH i 99/04/ - isp. Odluke USRH).
⁵ Nar. nov., br. 178/03.