1. Novac i politika

Financiranje političkih stranaka globalni je proces i politička tema od izuzetnog značenja u zemljama koje zovemo nove demokracije.

Moderna država je veliki poduzetnik koji traži poreze, daje stimulacije, utvrđuje uvjete poslovanja i djelovanja. U bitku za političku moć ne ulazi se samo radi ideja. Financijska podrška strankama pretvara se u postizborni utjecaj na ekonomsku politiku, poslovne i ekonomske odluke, promociju lojalnih dužnosnika. Novac u strankama rijetko se kontrolira strogo i formalno, a obični članovi pa i članovi stranačkih tijela, rijetko imaju uvid u donacije i troškove.

U jednom istraživanju Transparency Internationala koje se bavi mišljenjem ljudi o tome koji su najveći politički problemi dobrog vladanja u nekoj zemlji, pokazalo se da je financiranje političkih stranaka, odnosno i korumpiranost političkih stranaka, najvažnije pitanje u 61 od 80 zemalja kojima je istraživanje provedeno, a brojni su primjeri u svijetu.

2. Kriza političkog predstavništva

Političke stranke postaju prepoznatljive tek krajem 19. stoljeća s izuzetkom socijaldemokratske stranke koja nije nastala kao stranka koja će sudjelovati na izborima, nego politički pokret koji se pretvorio u političku stranku zbog aktivnosti vođa. U 18. st. ili još ranije, o političkim strankama ne pišu filozofi Lock, Hume i J. Stuart Mili. Tvorci američkog ustava niti jednom riječju ne spominju političke stranke. Prvi ih spominje Edmond Burke, ali i on u potpuno negativnom kontekstu.

Poslije, tek krajem 19. st., političke stranke postaju relativan predmet političke znanosti. Pretežno ili najjače zastupljeno stajalište prema političkim strankama bilo je negativno, a ne pozitivno. Primjerice, u SAD kad se shvatilo da će nastati političke stranke prema uzoru na Englesku, pisalo se da će to pokvariti ideju američkog federalizma i američkog demokratskog sustava.

Danas se na političke stranke ne gleda kao na promotore demokracije. U velikoj većini zemalja one se nalaze pod neprestanim pritiskom kritike, prije svega da im nedostaje legitimnosti te da sve manje zastupaju interese naroda, odnosno svih birača. Stranke se sve više zatvaraju u sebe i postaju instrumenti politike, a izgubile su svoj dotadašnji ideološki predznak. Tako »Die neue Mitte« njemačkih socijaldemokrata ili »Third Way« engleskih laburista nisu više revolucionarni u programu, već imaju sasvim konkretni pragmatički dobro utemeljeni program.

S jedne strane političke stranke krajnje desnice lutaju tražeći novi ideološki oslonac, teško izbjegavajući stigmatizaciju ekstremizma, dok su se s druge strane komunističke stranke raspale te su ih naslijedile stranke drugih ideologija i metoda djelovanja.

Konačno kriza političkih stranaka je i u tome što se govori da su one samo produžena ruka lobija jakih interesnih skupina, tj. pokazuju jaku vezu s moćnim ekonomskim lobijima.

Političke stranke također su pokazale brojne mogućnosti političkog manipuliranja u promociji svojih članova te podredile sve kriterije kriteriju stranačke lojalnost. Nastupale su kao interesne skupine koje na određena mjesta u državi trebaju postaviti upravo svoje ljude. Nije to ništa novo i neuobičajeno, ali se pokazalo da zapravo umjesto sposobne i meritorne, jake i stručno osposobljene javne uprave, imamo ispolitiziranu upravu, a napredovanje unutar političkog sustava je krajnje podređeno političkim kriterijima.

Još je 1915. godine Robert Michaels analizirajući njemačku socijaldemokraciju napisao knjigu o političkim strankama i zaključio da u njima postoji željezni zakon oligarhije. Smatrao je da se uz riječi organizacije ili političke stranke izražava i ideja oligarhije jer političke stranke su zapravo »militantne organizacije koje se bore na izborima kao što se vojske bore u ratu«.

Stranke su mehanizam koji objedinjuje ljude zajedničkih interesa, uvjerenja i namjera u demokratkoj utakmici. One oblikuju programe kojima se izražavaju interesi koji daju težinu pojedinačnom interesu. Zapravo stranke nam trebaju kao posrednici između formalnih institucija vlasti, one su jedina mogućnost da izrazimo naše političke interese i maglovite ideje pretvorimo u pokretačke ideologije, stoga su kao organizacije, kroz koje se izražavaju određeni interesi, postale neizbježna karika u demokraciji.

3. Očekivanja stranaka i očekivanja građana

Politička vlast i izbori predstavljaju svojevrsno glasovanje o povjerenju. Povjerenje, odnosno ugovor koji se time sklapa smatra se glavnim obilježjem funkcioniranja političkog sustava. Radi se o legitimnim razumnim očekivanjima građana prema političkim strankama.

I političke stranke, kad se govori o njihovom financiranju, imaju određena očekivanja, a ponajprije ih zanima poštena stranačka utakmica.

Drugi važan čimbenik s kojim se stranke sučeljavaju je brz i nevjerojatan porast troškova izborne utakmice, koji se sastoji i u tome da političke stranke ne mogu računati više na sustav dobrovoljnog, volonterskog rada. Dakle, kampanje ne prezentiraju i ne osmišljavaju »dobri« stranački kandidati i pouzdanici, već profesionalne, potpuno neutralne, ali odlično plaćene agencije. Herbert Alexander, američki stručnjak za političke stranke izračunao je da se radi o doista geometrijskoj progresiji. Naime, element porasta troškova koje stranke imaju, da bi postale dostupne i preg-ledne javnosti, vrlo je velik.

S druge strane, izvori prihoda su se potpuno izmijenili. Političke stranke na Zapadu i Istoku više se ne financiraju članarinama. Država postaje izvor njihovog financiranja. Čak i u onim krajnje liberalnim režimima, kao što je to recimo američki, prevladava koncepcija (osobito na nižim razinama) prema kojoj države snose najveći dio troškova kampanje, misleći da će se na taj način spriječiti da stranke postanu produljena ruka moćnih i bogatih, odnosno da se ne nađu u plutokratskim sustavima. Kad novac na taj način prodre u političko djelovanje suočavamo se s neprekidnim aferama i skandalima, zloporabama različitog tipa koje pogađaju i čine politički život nezdravim.

Međutim, istovremeno su razvijeni standardi i praksa koji usprkos određenim prazninama predstavljaju dobar temelj za promjenu u zakonodavstvu, dakako vodeći računa da prilikom prilagodbe tih univerzalnih rješenja vodimo računa o lokalnim prilikama.

Klaus Offe, poznati njemački sociolog u svojem članku o tome kako skandali utječu na politički život, brani skandale jer smatra da ozdravljaju politički sustav. Skandala nema u totalitarnim sredinama, odnosno tamo gdje nema demokracije političkih stranaka.

Mi se u Hrvatskoj nalazimo u dvojbi: treba li uvesti određene standarde ili će u izostanku istih kriteriji nastajati prema ad hoc nastalim slučajevima i skandalima. Problem s tim u vezi je problem implementacije zakona. Kad spomenemo načela ili pravila, ne mislimo samo na pisana pravila već i na ona koja su prirodna određenom dobrom sustavu vladanja. Zato standardi podrazumijevaju dobru volju i namjeru svih onih koji žele fer uvjete političke utakmice, a nastali su nakon duge političke borbe te pokušavaju odraziti balans između različitih načela koja su podjednako važna. Također, balans između, primjerice, zaštite privatnosti i potrebe javnog nadzora, između potreba za vođenjem jasnih financija i opasnosti suvišnog administriranja. Međutim, kako su nastali ti standardi financiranja političkih stranaka?

4. Američki primjer

Tijekom 19. stoljeća politička utakmica u SAD-u bila je veoma oštra i bespoštedna, uz obilni novčani utjecaj. Primjerice, 1870. godine svaki je zaposlenik u državi trebao dati 2% svoje plaće vodećoj političkoj stranci

Nadalje, krajem 19. stoljeća tada predsjedničkom kanditatu, McKinleyu izvjesni W. Hanna donirao je 50.000 $ za njegovu kampanju. McKinley je pobijedio velikom većinom i vrlo uvjerljivo. No, nedugo zatim ubijen je u atentatu za što je njegov nasljednik T. Roosevelt okrivio sustav doniranja i financiranja političkih kampanja. On sam propao je u politici zbog afere u kojoj se pokazalo da je primio 50.000$.

U SAD-u istovremeno nastaju novi pokreti progresivizma koji donose atmosferu povećane osjetljivosti prema nemoralu te bitno utječu na donošenje zakona kojima su uvedena određena ograničenja. 1907. godine Američki kongres usvaja zakone koji zabranjuju donaciju kampanjama u političke svrhe. Godine 1910. usvojena je obveza objave prihoda i rashoda političkih stranaka koji podliježu kontroli javnosti, dok je 1911. uveden limit ukupnih predizbornih troškova. Godine 1939. došlo je do zabrane djelovanja javnih službenika u političkom životu do krajnjeg ukidanja tzv. spoils-sustava i uvođenja sustava profesionalne i politički neutralne administracije. Taj proces se nastavio, te se skoro svake godine zakonodavstvo financiranja političkih stranaka mijenjalo. Vrhunac je, ipak, 1974. godina, kad je nakon Wattergate afere zavladala potreba da se iz političkog života uklone nemoralnost, nezakonitost, a i oni ljudi koji se služe prljavim metodama političke borbe. Uvedena su striktna ograničenja financiranja kakva postoje i danas. Naime, svaki pojedinac može dati za jedno izborno natjecanje (npr. za predsjedničke izbore, čime je konzimirao svoju kvotu) 1.000 $. Za pojedine institucije pojedinac može dati 5.000$ te najviše 25.000$ za političku stranku i kampanju godine.

Financiranje političke kampanje nadgleda Ministarstvo financija i federalna izborna komisija koja je donijela niz provedbenih akata koji trebaju jamčiti da će takva ograničenja biti primijenjena. Još od 1974. godine u SAD-u postoji politička borba da se financiranje podvrgne dodatnim restrikcijama.

Federalno zakonodavstvo je glede financiranja političkih kampanja doživjelo veliki udarac nastankom političkih akcionih komiteta (tzv. PAC-ovi), kojih je od 1974. godine do danas nastalo oko 6000. To su komiteti koji na svoje račune primaju donacije, odnosno prikupljaju novac za određene teme političke kampanje i time pomažu kandidate na indirektan, odnosno tran-sparentan, ali ne i sasvim fer način. Jer se pokazalo da je 97% pobjednika na izborima imalo upravo podršku većeg broja tih komiteta, lako su, u stvari, profilirani prema određenim interesnim skupinama i temama, to nisu lobističke organizacije već fondovi koji prikupljaju takav novac.

Drugi veliki udarac ograničenju financiranja političkih kampanja nastao je u sporu Backley vs. Valeo. U tom sporu Vrhovni sud SAD-a ukinuo je otprilike polovicu odredbi zakona iz 1974. smatrajući ih suprotnim I. amandmanu Ustava (dakle suprotan slobodi govora). Trebalo je dosta vremena da se uspostave načini i mehanizmi koji neće prema mišljenju Vrhovnog suda vrijeđati slobodu govora, ali su pronađeni načini jačanja elementa javne kontrole.

Kod financiranja političkih stranaka izrazito je važan i tzv. »Soft mony«, što je zapravo novac koje političke stranke za kampanju dobivanju na različite, sasvim legitimne i prihvatljive načine koji, međutim, ne potpadaju pod navedena ograničenja, jer se taj novac ne evidentira i ne prijavljuje. Rezultat nove reforme je i ograničenje oglašavanja koje prividno nije vezano za predizbornu kampanju (hiden advertising). Primjerice, jedno je od značajnih političkih pitanja u SAD-u sloboda ili zabrana pobačaja. O tome se može naći hrpa velikih plaćenih oglasa i velikih kampanja prividno vođenih i plaćenih od strane formalno nezavisnih skupina i institucija. To, dakako, nije politička promidžba, ali indirektno jest jer bitno utječe na birače i njihovo ponašanje. Isto tako na indirektan način postavljaju se pitanja vanjske politike, davanje ili odricanje podrške nekim saveznicima, utjecaja određenih lobističkih skupina i si.

Naposlijetku treba spomenuti i postojanje prakse volontera koja ne podliže ograničenjima. Prema američkom zakonodavstvu to je dobrovoljni rad za određenog političkog kandidata. Samo u kongresu radi 11.488 volontera koji pomažu izabranim zastupnicima u njihovom novom poslu.