Od trenutka od kad je Republika Hrvatska ratificirala Europsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (u nastavku teksta: Konvencija), ¹ i time se podvrgnula nadležnosti Europskog suda za ljudska prava glede primjene Konvencije, donesen je veći broj konačnih odluka i presuda, pa se već može govoriti o relevantnoj sudskoj praksi Europskog suda za ljudska prava u odnosu na Hrvatsku. U presudama Europskog suda za ljudska prava prepoznati su određeni problemi hrvatskoga pravnog sustava koje će biti potrebno otkloniti kako radi kvalitete samoga sustava, tako i zbog činjenice da je to obveza koja proizlazi iz presuda.

1. Odredbe Konvencije koje je Sud razmatrao u predmetima protiv Hrvatske

U dosadašnjoj praksi Europskog suda u odnosu na Hrvatsku u velikoj mjeri prevladavaju predmeti koji se odnose na različite aspekte članka 6. Konvencije kojim je, općenito govoreći, zajamčeno pravo na pošteno suđenje,² odnosno na pošteni postupak u građanskim i kaznenim predmetima. Prigovori vezani uz razne aspekte članka 6. pojavljuju se gotovo u svim do sada dovršenim predmetima protiv Hrvatske, bilo samostalno, bilo u kombinaciji s drugim člancima Konvencije ili njenih protokola. Vezano uz članak 6., Sud je u određenom broju predmeta razmatrao i povredu članka 13. Konvencije koji jamči pravo na učinkovito pravno sredstvo radi zaštite prava priznatih u Konvenciji.

Osim u vezi sa člankom 6., podnositelji su se najčešće žalili zbogpovreda prava na mirno uživanje vlasništva, zajamčenih člankom 1. Protokola br. 1 uz konvenciju, te zbog povreda prava na poštivanje privatnog i obiteljskog života, zajamčenog člankom 8. Konvencije. U jednom predmetu podnositelj se žalio na povredu prava na slobodu izražavanja, zajamčenog člankom 10. Konvencije. Osim navedenih, u određenom broju predmeta podnositelji su se žalili i na povredu članka 14. Konvencije koji zabranjuje diskriminaciju u uživanju prava i sloboda koje su priznate u Konvenciji. Potrebno je, međutim, naglasiti da članak 14. ne predstavlja samostalno pravo, dakle podnositelji se ne mogu žaliti zbog diskriminacije kao takve, već samo ako je diskriminacija vezana uz neko od drugih prava zajamčenih Konvencijom.

2. Praksa Suda u odnosu na Hrvatsku glede povreda prava zajamčenih člankom 6. Konvencije

2.1. Općenito o članku 6. Konvencije

Kao što je već rečeno, članak 6. Konvencije jamči pravo na pošteno suđenje, odnosno pravo na pošteni postupak u građanskim i kaznenim predmetima. Jamstvo poštenog postupka odnosi se na određene minimalne standarde koji države potpisnice Konvencije moraju poštivati u kaznenim postupcima i u postupcima u kojima se odlučuje o »građanskim« pravima i obvezama. Budući da u dosadašnjoj praksi Suda u odnosu na Hrvatsku nije razmatran niti jedan predmet u kojem bi se prosuđivale eventualne povrede članka 6. u kaznenim postupcima, neće se podrobnije razmatrati aspekti članka 6. u odnosu na kaznene postupke.

U odnosu na građanske postupke, bitno je naglasiti da pojam »građansko pravo ili obveza« u smislu Konvencije nije istovjetan pojmovima prava i obveza koje u našemu pravnom sustavu u materijalnom smislu podrazumijevamo pod pravima i obvezama građanskog prava, odnosno o kojima se, u procesnom smislu, odlučuje u sklopu građanskog parničnog procesnog prava. Koncept »građanskih prava i obveza« razvijen u praksi Suda autonoman je u odnosu na nacionalne koncepte, tako da se u sklopu članka 6. Konvencije mogu ispitivati i oni postupci koji u nacionalnim pravnim postupcima ne pripadaju u kategoriju građanskih postupaka.

Jamstva koja se u »građanskim postupcima« predviđaju člankom 6. razrađena su tijekom dugogodišnje prakse Suda, i eventualne povrede mogu se razmatrati za svako od tih jamstava pojedinačno, ili kumulativno za više njih. U »građanskim postupcima« ta jamstva mogu se podijeliti na (i) minimalna postupovna prava koja moraju postojati da bi se postupak mogao okarakterizirati kao »pošten«, zatim (ii) pravo na pristup sudu kao posebno pravo, te (iii) pravo na donošenje odluke u razumnom roku.

Procesni uvjeti koje »pošteni« postupak mora zadovoljiti obuhvaćaju sljedeće: mora postojati nezavisan i nepristran sud, stranke moraju imati pravo na procesnu jednakost, postupak mora biti kontradiktoran, odluke moraju biti obrazložene i javno objavljene, a javnost mora imati pravo prisustvovati postupku, te, naposljetku, stranke moraju imati pravo osobno biti prisutne u postupku. Nabrojane uvjete ne treba shvatiti apsolutno. U određenim slučajevima od nekih se od njih može i odstupiti. Primjerice, Sud priznaje razloge uobičajene za isključenje javnosti u postupku kao što su saslušanje maloljetnika, čuvanje tajne, interesi sigurnosti, isključenje javnosti u drugostupanjskom postupku3 i drugi opravdani razlozi. Jednako tako, u svojoj praksi Sud je utvrdio da presuda, premda nije javno objavljena, ali je dostupna svima zainteresiranima, udovoljava uvjetima članka 6. Konvencije.⁴

Pravo na pristup sudu, kao samostalno pravo zajamčeno člankom 6. Konvencije, Sud je prvi put priznao u predmetu Golder protiv Ujedinjenog Kraljevstva,⁵ u kojoj je utvrdio da »u građanskim stvarima se jedva može zamisliti vladavina prava bez mogućnosti pristupa sudu. (...) Načelo prema kojem mora postojati mogućnost da o građanskom zahtjevu odluči sudac ubraja se u jedno od općeprihvaćenih temeljnih principa prava; isto vrijedi i za načelo međunarodnog prava koje zabranjuje uskratu pravde. Članak 6. i njegov stavak 1. trebaju biti shvaćeni u svjetlu ova dva načela.« To pravo u kasnijoj praksi dodatno je razrađeno u smislu da pravo na sud, osim što mora biti dostupno, mora biti i učinkovito,⁶ a svako ograničenje tog prava mora biti takva karaktera da ne zadire u samu bit prava.⁷

Pravo na donošenje odluke u razumnom roku eksplicitno proizlazi iz same odredbe članka 6. Konvencije, pa ga Sud u svojoj praksi nije morao izvoditi smislenim tumačenjem odredbe Konvencije. Ono što je Sud ipak morao učiniti u svojoj praksi jest detaljnije razraditi pojam »u razumnom roku«. Budući da je nemoguće egzaktno vremenski definirati »razumni rok«, Sud je razvio kriterije na temelju kojih prosuđuje opravdanost duljine trajanja postupka. Sud kao prvo mora odrediti koliko je postupak trajao, ili koliko traje, te usporediti to razdoblje sa stupnjem složenosti predmeta, ponašanjem samog podnositelja, ponašanjem sudova tužene države i važnosti predmeta spora. Nakon takve ocjene Sud će donijeti odluku može li se vremenski rok u kojem je postupak trajao ili još traje smatrati razumnim rokom.

2.2. Praksa Suda u odnosu na Hrvatsku glede prava na donošenje odluke u razumnom roku

Problem prekomjerne duljine, posebice građanskih postupaka, uobičajeni je i dugogodišnji problem gotovo svih zemalja tzv. kontinentalnog prava. Taj problem osobito je aktualan u Italiji, ali ni druge zemlje, poput Francuske ili Portugala, nisu na njega imune. Nakon pristupanja Konvenciji zemalja Srednje i Istočne Europe, broj država sa učestalim zahtjevima koji se odnose na duljinu postupka još više povećao. Glede Hrvatske, već i prije potpisivanja i ratifikacije Europske konvencije bilo je jasno da je duljina postupaka jedan od kroničnih problema našega pravnog sustava, pa stoga ne iznenađuje da se prva presuda (Rajak protiv Hrvatske) koju je Sud donio protiv Hrvatske odnosi upravo na problem prekomjernog trajanja parničnog postupka.

2.2.1. Prekomjerno trajanje parničnog postupka

Postupak zbog čije se duljine podnositelj žalio vodi se radi isplate naknade za tehnička unapređenja i racionalizaciju radnog procesa još od 1975. godine. U postupku pred Sudom Vlada je kao prvo istaknula preliminarni prigovor da podnositelj nije iskoristio domaća pravna sredstva, odnosno da nije podnio ustavnu tužbu zbog duljine trajanja postupka. Glede merituma podnositeljeva zahtjeva, Vlada je navela da je postupak iznimno složen te da je podnositelj svojim ponašanjem pridonio duljini postupka. Podnositelj je osporio te tvrdnje.

U svojoj presudi Sud je najprije odbio preliminarni prigovor Vlade, istaknuvši da smatra kako u ovom slučaju nije potrebno razmatrati treba li se tužba prema članku 59. stavku 4. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske koristiti u odnosu na prigovore o duljini sudskog postupka, jer i pod pretpostavkom da bi to bilo djelotvorno pravno sredstvo, djelotvornost takva pravnog sredstva ovisi o tome ima li ono značajan utjecaj na duljinu postupka u cjelini. Postupak zbog čije se duljine prigovara započeo je 18. lipnja 1975. i još uvijek traje pred prvostupanjskim sudom. Članak 59. stavak 4. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske stupio je na snagu 24. rujna 1999. i od tada je podnositelj zahtjeva mogao podnijeti tužbu prema toj odredbi. Međutim, do tog dana postupak je već trajao oko 24 godine. Duljina tog razdoblja, tijekom kojeg podnositelj nije imao na raspolaganju pravno sredstvo protiv nerazumnog odugovlačenja, bila je znatna. Stoga, prema mišljenju Suda, čak i da je podnositelj zahtjeva podnio tužbu prema članku 59. stavku 4. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske nakon 24. rujna 1999., sve odluke donesene na temelju te odredbe koje su mogle ubrzati postupak nisu mogle nadoknaditi odugovlačenja do kojih je eventualno već bilo došlo.⁸

Glede merituma zahtjeva, Sud je priznao da je predmet u određenoj mjeri složen te da je i sam podnositelj djelomično pridonio duljini postupka, no unatoč tome Sud je utvrdio da u razdoblju koje treba uzeti u obzir u predmetu nije bilo aktivnosti od 5. studenoga 1997. do 18. svibnja 1998., i zatim opet od 18. svibnja 1998. do 22. srpnja 1999., što iznosi šest mjeseci i trinaest dana, odnosno jednu godinu, dva mjeseca i četiri dana. Glede navedenim ističemo kako Sud u predmetima zbog prekomjerne duljine postupka ocjenjuje postupanje domaćih tijela samo od trenutka od kada se Konvencija primjenjuje u odnosu na tuženu državu, a to je u odnosu na Hrvatsku 5. studenoga 1997. Događaje koji su prethodili tom datumu Sud ne ocjenjuje, ali uzima u obzir ukupno trajanje postupka do tog datuma. Drugim riječima, Sud u predmetu Rajak nije ocjenjivao postupke domaćih tijela do 1997., ali je uzeo u obzir činjenicu da je do 5. studenoga 1997. postupak zbog čije duljine podnositelj prigovara trajao više od dvadeset godina. Nadalje, Sud je istaknuo da iako je prvostu-panjski sud donio presudu 12. svibnja 2000., tu je presudu ukinuo drugostupanjski sud, pa se predmet opet nalazi pred prvostupanjskim sudom. Stoga Sud nije našao uvjerljivima Vladina objašnjenja za odugovlačenja. Sud je potom podsjetio na praksu prema kojoj članak 6. Konvencije državama ugovorni-cama nameće dužnost organizirati svoje pravne sustave na takav način da njihovi sudovi mogu svakome jamčiti donošenje pravomoćne odluke o sporovima koji se odnose na građanska prava i obveze u razumnom roku. Naposljetku, Europski sud utvrdio je povredu članka 6.

lako je presuda Rajak protiv Hrvatske bila prva u kojoj je ustanovljena povreda članka 6. Konvencije, za sudsku praksu Europskog suda u odnosu na Hrvatsku najznačajnija je presuda u predmetu Hor-vat protiv Hrvatske. Naime, prekomjerna duljina postupaka pred domaćim tijelima kronični je problem, pa je nemoguće očekivati da će tužena država slijedom presude Suda u kratkom roku uspjeti pokrenuti sve neophodne reforme kako bi spriječila ponavljanje sličnih predmeta pred Europskim sudom. Ono što se, međutim, može učiniti jest uvesti u domaći pravni sustav pravno sredstvo koje će omogućiti sankcioniranje prekomjerne duljine postupka prije nego što predmet dođe pred Europski sud za ljudska prava.

Kao što je već navedeno, još u predmetu Rajak Vlada je kao preliminarni prigovor istaknula da ustavna tužba prema članku 59. stavku 4. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske predstavlja takvo sredstvo. Europski sud je u predmetu Rajak odbio taj preliminarni prigovor Vlade, no nije se upustio u ocjenjivanje da li ustavna tužba doista učinkovito pravno sredstvo pred domaćim tijelima u odnosu na duljinu postupka.

2.2.2. Učinkovitost ustavne tužbe i prekomjerne duljina postupka

U predmetu Horvat protiv Hrvatske podnositeljica se žalila zbog prekomjerne duljine postupaka koje je pokrenula radi povrata svojih sredstava uloženih u tzv. financijski inženjering. Vlada je, kao i u predmetu Rajak, istaknula preliminarni prigovor neiscrpljivanja domaćih pravnih sredstava, odnosno da podnositeljica nije podnijela ustavnu tužbu u skladu sa člankom 59. stavkom 4. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske. U odnosu na taj prigovor Europski sud najprije je primijetio kako se smatra da je postupak na temelju članka 59. stavka 4. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske pokrenut samo ako Ustavni sud, nakon prethodnog ispitivanja tužbe, odluči tužbu dopustiti. Tako, prema mišljenju Europskog suda, iako osoba o kojoj se radi može podnijeti ustavnu tužbu izravno Ustavnom sudu, formalno pokretanje takva postupka ovisi o diskrecijskoj ocjeni toga suda. Europski sud je nadalje primijetio da se moraju ispuniti dva kumulativna uvjeta da bi stranka mogla podnijeti takvu ustavnu tužbu. Prvo, treba doći to teške povrede ustavnih prava podnositelja zahtjeva na temelju činjenice da u razumnom roku nije donesena nikakva odluka, i, drugo, mora postojati rizik nastupa teških i nepopravljivih posljedica za podnositelja zahtjeva. Sud je potom primijetio da su izrazi poput »teške povrede« te »teške i nepopravljive posljedice« podložni raznim i širokim tumačenjima. Sud je nadalje istaknuo da formulacije mnogih zakona nisu posve precizne te da su zbog potrebe da se izbjegne pretjerana krutost i da se ide ukorak s okolnostima koje se mijenjaju mnogi zakoni neizbježno umotani u izraze koji su, u manjoj ili većoj mjeri, neodređeni. Stoga je Sud pokušao ispitati stvarnu učinkovitost pravnog sredstva na koje se Vlada poziva u praksi, te naglasio da je Vlada dostavila Sudu samo jedan predmet u kojem je Ustavni sud donio odluku na temelju članka 59. stavka 4. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske kako bi potkrijepila svoju tvrdnju koja se odnosi na dostatnost i djelotvornost pravnog sredstva. Sud je potom istaknuo kako nije na njemu da donosi odluku o nekom pitanju hrvatskog prava koje još uvijek nije riješeno, ali da nepostojanje daljnje sudske prakse ukazuje na trenutnu nesigurnost ovoga pravnog sredstva u praktičnom smislu. Prema mišljenju Suda, samo jedan predmet koji je navela Vlada nije dostatan kako bi se pokazalo da postoji ustaljena nacionalna sudska praksa koja bi dokazala djelotvornost ovoga pravnog sredstva. Dakle, iz navedenih razloga, Sud je odbio preliminarni prigovor Vlade.⁹

Odlučujući o meritumu predmeta, Sud je utvrdio prekomjerno trajanje postupka te posljedično i povredu članka 6. Konvencije.

Mišljenje Europskog suda o učinkovitosti ustavne tužbe kao pravnog sredstva za duljinu postupka predstavljalo je u tom trenutku vrlo nezgodnu sudsku praksu, kako za Hrvatsku, tako i za sam Europski sud. Naime, slijedom prakse utvrđene u presudi Horvat, svi potencijalni podnositelji zahtjeva zbog prekomjerne duljine postupka mogli bi se neposredno obraćati Europskom sudu, jer prema toj praksi u Republici Hrvatskoj ne postoji učinkovito domaće pravno sredstvo protiv prekomjerne duljine postupka. Posljedica takve prakse bilo bi drastično povećanje zahtjeva protiv Hrvatske. Međutim, 15. ožujka 2002. na snagu su stupile izmjene Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske kojima je uveden novi članak 59.a. (članak 63. u pročišćenom tekstu - Nar. nov., br. 49/02). Prema toj odredbi Ustavni sud može ispitivati osnovanost ustavne tužbe zbog nedonošenja odluke u razumnom roku, bez obzira na to postoji li opasnost od teških i nepopravljivih posljedica za podnositelja ustavne tužbe. Europski sud razmotrio je te izmjene u svojoj odluci u predmetu Slaviček protiv Hrvatske10 i zaključio da su tom novom odredbom uklonjene prepreke koje su bile odlučne kad je Sud ustanovio da bivši članak 59. stavak 4. ne udovoljava svim zahtjevima da bi predstavljao učinkovito pravno sredstvo u odnosu na duljinu postupka. Potom je Europski sud istaknuo, iako Ustavni sud nije još donio niti jednu odluku nakon uvođenja novog pravnog sredstva, da je izričaj članka 63. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske iz 2002. godine (Nar. nov., br. 49/02 - proč. tekst) jasan i svrha mu je posebno izbjeći prekomjerne duljine postupka pred domaćim tijelima. U skladu s tom novom odredbom, svatko tko smatra da postupak o njegovim građanskim pravima i obvezama, ili radi optužbe zbog kaznenog djela protiv njega, nije dovršen u razumom roku, može podnijeti ustavnu tužbu. Ustavni sud mora ispitati takvu tužbu, pa ako nađe da je osnovana mora odrediti rok za donošenje meritorne odluke te odrediti naknadu zbog prekomjerne duljine postupka. U skladu s navedenim, Europski sud je zaključio da je ustavna tužba prema novom članku 63. pravno sredstvo koje podnositelj treba iscrpiti kako bi udovoljio članku 35. stavku 1. Konvencije.

2.2.3. Obveznost prethodnog podnošenja ustavne tužbe Ustavnom sudu Republike Hrvatske

Sud je u predmetu Nogolica¹¹ otišao još korak dalje. Osim što je potvrdio zauzeto stajalište da nova ustavna tužba predstavlja učinkovito pravno sredstvo za duljinu postupka, Sud je odstupio od uobičajenog stajališta da se pitanje iscrpljenosti domaćih pravnih sredstava procjenjuje u odnosu na datum podnošenja zahtjeva. Naime, podnositelj g. Nogolica podnio je zahtjev Europskom sudu prije nego što je donesen izmijenjeni Ustavni zakon o Ustavnom sudu. Dakle, u trenutku podnošenja zahtjeva nije imao mogućnost koristiti to pravno sredstvo. Unatoč tome, Sud je proglasio njegov zahtjev nedopuštenim zbog neiscrpljivanja domaćih pravnih sredstava. U svojoj odluci Sud je naveo da pravilo prema kojemu se pitanje iscrpljenosti domaćih pravnih sredstava procjenjuje u odnosu na datum podnošenja zahtjeva ima iznimaka koji mogu biti opravdani posebnim okolnostima svakoga pojedinačnog predmeta. Povukavši paralelu s talijanskim predmetima u kojima je Sud utvrdio postojanje posebnih okolnosti, Sud je zaključio da predmet Nogolica ima puno sličnosti s talijanskim predmetima i da brojni elementi govore u prilog iznimke i u tom predmetu. Sud je potom napomenuo da su u državama koje ne osiguravaju učinkovito pravno sredstvo u odnosu na navodne povrede zahtjeva »razumnog roka« pojedinci sustavno prisiljeni obraćati se sa svojim prigovorima Sudu u Strasbourgu, a koje bi inače bilo prikladnije, prema mišljenju Suda, podnijeti najprije unutar nacionalnoga pravnog sustava. Dugoročno takva bi situacija vjerojatno utjecala na djelovanje sustava za zaštitu ljudskih prava na nacionalnoj razini i na sustav za zaštitu ljudskih prava na međunarodnoj razini uspostavljen Konvencijom. Sud je nadalje primijetio kako je Vlada priznala da je prekomjerna duljina postupaka raširen problem u hrvatskom pravnom sustavu. Osim toga, u prilično kratkom razdoblju Sud je primio stotine zahtjeva protiv Hrvatske u kojima se ističu povrede zahtjeva »razumnog roka«. Sud također primjećuje da je novo pravno sredstvo uvedeno nakon presuda Kudla i Horvat, te da je ono posebno prilagođeno za rješavanje problema duljine postupaka. Povrh toga, kao što je slučaj i s ovim zahtjevom, praktično svi zahtjevi podneseni Sudu koji se tiču tog pitanja još uvijek su u tijeku pred nacionalnim sudovima i stoga novo pravno sredstvo, na raspolaganju podnositelju zahtjeva na nacionalnoj razini, može riješiti taj problem jer ono osigurava ne samo naknadu štete koja će biti dodijeljena već također obvezuje Ustavni sud da odredi rok za odlučivanje o meritumu predmeta. Zaključno, u svjetlu ovih okolnosti i podsjećajući na supsidijarni karakter mehanizma Konvencije, Sud je odlučio da se podnositelj zahtjeva mora prvo obratiti Ustavnom sudu s ustavnom tužbom prema čl. 63. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Učinak tih odluka Europskog suda vrlo je značajan. Njima je, naime, za sve podnositelje zahtjeva pred Europskim sudom glede prekomjerne duljine postupka, čak i one koji su se Europskom sudu obratili prije izmjena Ustavnog zakona o Ustavnom sudu nastala obveza da prije obraćanja Europskom sudu, podnesu ustavnu tužbu Ustavnom sudu Republike Hrvatske. Navedena praksa jasno pokazuje da je Europski sud odlučio problem prekomjernog trajanja postupaka vratiti na domaću razinu. Takvo stajalište Europskog suda u skladu je sa sve izraženijim stajalištem da Europski sud ne smije postati »sud četvrtog stupnja«. U skladu s tim, nacionalne vlasti i njihovo pravosuđe trebaju se posvetiti rješavanju problema koji je uočen u postupcima pred Europskim sudom. Tako je, zapravo, Ustavnom sudu Republike Hrvatske ostavljeno da svojim budućim odlukama pridonese bržem rješavanju predmeta pred hrvatskim sudovima. Međutim, Europski sud pažljivo prati razvoj prakse Ustavnog suda tom pitanju, i u skladu s tom praksom prosuđuje o učinkovitosti ustavne tužbe kao pravnog sredstva za duljinu postupka. Dokaz tome je i najnovija presuda u predmetu Šoć protiv Hrvatske.¹² U navedenom predmetu Europski sud nije ustanovio povredu u odnosu na postupke zbog čije duljine podnositelj prigovara. Europski sud je, međutim, analizirajući sudsku praksu Ustavnog suda, posebice odluku br. U-IIIA1535/2002 (u kojoj je ustavna tužba na temelju članka 63. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske odbačena zato što se odnosi na postupak koji je već završen), utvrdio povredu članka 13. Konvencije. U svojoj presudi Europski sud konstatirao je da Vlada nije podnijela Sudu niti jednu odluku koja bi ukazala da Ustavi sud RH prihvaća tužbe u kojima se pitanje prekomjerne duljine postupka postavlja u odnosu na već završene postupke. Upravo suprotno, odluke Ustavnog suda koje se odnose na primjenu članka 63. jasno pokazuju da je Ustavni sud usvojio stajalište da se članak 63. ne primjenjuje na situacije u kojima je postupak već završen. Imajući na umu navedeno, Europski sud je utvrdio da u odnosu na prekomjernu duljinu završenih postupaka, u Republici Hrvatskoj ne postoji učinkovito pravno sredstvo.

Završna napomena vezana uz presude kojima se utvrđuje povreda članka 6. Konvencije zbog duljine postupka odnosi se na granice u kojima Europski sud ispituje predmet. Naime, u takvim predmetima Europski sud ispituje činjenice samo u onom dijelu u kojem su one relevantne za duljinu postupka. Pritom ne ulazi u meri-tum spora koji se vodi pred domaćim tijelima, niti podnositelji zahtjeva mogu od Europskog suda tražiti da na bilo koji način odluči o pravnoj stvari radi koje se vodi postupak na čiju se duljinu žale.

2.3. Praksa Suda u odnosu na Republiku Hrvatsku glede prava na pristup sudu

Povreda prava na pristup sudu predstavlja, barem u građanskim postupcima, ozbiljnije kršenje članka 6. od povrede prava na donošenje odluke u razumnom roku. Takva povreda implicira da je podnositelju pravda uskraćena, a ne samo da mu je pristup pravdi otežan zbog prekomjerne duljine postupka.

U odnosu na Hrvatsku Europski je sud takvu povredu do sada pronašao u jednom predmetu - Kutić protiv Hrvatske. U tom predmetu pitanje pristupa sudu pojavljuje se u odnosu na Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o obveznim odnosima iz 1996. godine na temelju kojega se prekidaju svi postupci koji se vode radi naknade štete nastale kao posljedica terorističke djelatnosti. Podnositelji su, naime, pred sudovima u Hrvatskoj pokrenuli dva postupka protiv Republike Hrvatske radi naknade štete nastale kao posljedica terorističke djelatnosti. Slijedom izmjena Zakona o obveznim odnosima ti su postupci prekinuti i nisu nikad nastavljeni jer nije donesen poseban propis koji bi uredio tu materiju, a koji je zakonski preduvjet za nastavak postupka. Podnositelji smatraju da je zbog takve pravne situacije njima faktično onemogućen pristup sudu glede njihova zahtjeva za naknadom štete.

Vlada je osporila taj prigovor podnositelja i istaknula da podnositelji imaju pristup sudu jer im je omogućeno podizanje tužbe radi njihova odštetnog zahtjeva, a prekid postupka do kojeg je došlo privremene je naravi.

U svojoj presudi Europski sud je kao prvo upozorio da postupovna jamstva predviđena člankom 6. svakome daju pravo da sudu ili sudištu podnese bilo kakvu tužbu vezanu uz njegova građanska prava i obveze. Shodno tome, ovaj članak sadržava »pravo na sud«, pri čemu pravo na pristup, to jest pravo na pokretanje sudskih postupaka u građanskim predmetima, predstavlja jedan od oblika istog. Europski sud je nadalje utvrdio da su podnositelji zahtjeva imali mogućnost pokretanja pravnog postupka te da su je iskoristili kad su Općinskom sudu u Zagrebu podnijeli tužbu protiv države za naknadu štete u vezi s njihovom uništenom imovinom. Međutim, prema stajalištu Europskog suda to nije dovoljno, jer, u skladu sa sudskom praksom, svrha Konvencije nije zajamčiti prava koja su teoretska ili prividna, već prava koja su praktična i djelotvorna. U vezi s tim Europski sud je ponovio da se člankom 6. stavak 1. Konvencije jamči pravo pristupa sudu radi rješavanja građanskih sporova. Europski sud smatra da ovo pravo pristupa sudu obuhvaća ne samo pravo pokretanja postupka, već i pravo na »rješavanje« spora od strane suda. Bilo bi, prema mišljenju Europskog suda, iluzorno kada bi pravni sustav države ugovornice pojedincu omogućavao podnošenje građanske tužbe sudu, a da mu pritom ne jamči rješavanje predmeta donošenjem konačne odluke u sudskom postupku. Isto bi tako bilo nezamislivo da članak 6. stavak 1. sadržava podroban opis postupovnih jamstava koja se pružaju strankama u parnici - tj. jamstva pravičnog, javnog i brzog postupka - a da im ne jamči konačno rješavanje njihovih građanskih sporova.

U odnosu na predmet Kutić, Europski sud je istaknuo da su člankom 2. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o obveznim odnosima podnositelji zahtjeva spriječeni u ostvarivanju prava da o njihovoj građanskoj tužbi za naknadu štete odluku donese građanski sud, utoliko što se njime određuje prekid svih postupaka povodom zahtjeva za naknadom štete nastale uslijed terorističkih akata do donošenja novih odredbi kojima bi se uređivalo to pitanje. Dakle, prema mišljenju Europskog suda, podnositeljima zahtjeva je na temelju zakona onemogućeno rješavanje njihovih tužbi.

U vezi s tim Europski sud je ponovio da je u predmetu Immobiliare Saffi ustanovio povredu prava podnositeljeva poduzeća na pristup sudu sukladno članku 6. stavku 1. Konvencije, utoliko što je izvršenje konačne presude prekinuto u razdoblju više od šest godina zbog zakonodavne intervencije. U predmetu Kutić Europski je sud pak primijetio da je postupak prekinut, i to ne u fazi izvršenja konačne presude već prije, čak i prije nego što je prvostupanjski sud donio bilo kakvu presudu povodom građanske tužbe koju su podnositelji zahtjeva podnijeli radi naknade štete.

Postupci su prekinuti rješenjem Općinskog suda u Zagrebu od 24. travnja 1998., odnosno 19. srpnja 2000. Međutim, postupci su de facto prekinuti još od 17. siječnja 1996., kada je donesen Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o obveznim odnosima, kojim je predviđen prekid svih postupaka za naknadu štete nastale uslijed terorističkih akata. Sukladno tom zakonu, Općinski sud u Zagrebu nije mogao nastaviti s ispitivanjem tužbi podnositelja zahtjeva te od tada nisu mogli biti poduzeti nikakvi postupovni koraci.

Imajući na umu takvo stanje, Europski sud je zaključio da se, s obzirom na vrijeme proteklo od donošenja Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o obveznim odnosima, ne može suglasiti s tvrdnjom Vlade kako je nemogućnost podnositelja zahtjeva da bude odlučeno o njihovim zahtjevima tek privremena u očekivanju donošenja novih propisa u vezi s njihovom situacijom.

Sud je potom istaknuo kako prihvaća da situacija u kojoj je protiv države podnesen značajan broj tužbi, u kojima se zahtijeva isplata velikih novčanih iznosa, može nalagati donošenje određenih dodatnih propisa od strane države te da u tom smislu države uživaju određeno pravo procjene. Mjere koje se poduzimaju moraju biti u skladu sa člankom 6. stavkom 1. Konvencije. Međutim, naglasio je Sud, u predmetnom slučaju prekid postupaka traje već više od šest godina, od čega je više od četiri godine proteklo otkako je Konvencija stupila na snagu u odnosu na Hrvatsku, pri čemu u međuvremenu nije donesen nikakav novi propis kojim bi se podnositeljima zahtjeva omogućilo rješavanje njihovih građanskih tužbi. Zaključno, u tim okolnostima Sud ne može prihvatiti da je stupanj pristupa predviđen odredbama domaćih zakona dovoljan da bi se podnositeljima zahtjeva osiguralo »pravo na sud«.

Dakle, Europski sud je zbog dugog razdoblje tijekom kojega je podnositeljima zahtjeva, slijedom zakonodavnih mjera, onemogućeno rješavanje njihovih građanskih tužbi u postupku pred domaćim sudovima, ustanovio povredu članka 6. stavka 1. Konvencije, i to glede prava na pristup sudu.¹³

Presuda Kutić značajna je iz više razloga. Kršenje prava koje je u toj presudi ustanovljeno nije ograničeno samo na taj pojedinačni slučaj. Ta je presuda ukazala na pravnu prazninu nastalu ukidanjem određenih odredbi Zakona o obveznim odnosima. Budući da je Republika Hrvatska obvezna poštivati konačne presude Europskog suda, ona će morati poduzeti zakonske mjere kojima će otkloniti takvo stanje. Nadalje, realno je očekivati da će Europski sud u drugim sličnim predmetima slijediti svoju ustanovljenu praksu, tako da će se broj negativnih presuda protiv Hrvatske višestruko povećati. Međutim, presudu Kutić ne treba shvaćati tako da Europski sud na bilo koji način prejudicira pravno reguliranje pitanja odgovornosti države za štetu od terorističke djelatnosti. Upravo suprotno, on eksplicitno navodi kako države glede toga uživaju »određeni stupanj procjene«. Krajnji je, dakle, doseg presude Kutić u stajalištu Europskog suda da država ne može jedno privremeno stanje unedogled održavati takvim, već da nastalu pravnu prazninu mora zakonski urediti kako bi omogućila osobama koje su podnijele odštetne zahtjeve da dobiju meritornu sudsku odluku o njima.

Glede osoba koje nisu podnijele odštetne zahtjeve, Europski sud zauzeo je stajalište da se te osobe ne mogu pozivati na povredu prava na pristup sudu. U odluci u predmetu Ostojić protiv Hrvatske¹⁴ Europski sud je utvrdio da podnositelj nije pokrenuo nikakav postupak za naknadu štete u vezi s uništenjem njegove imovine, premda je imao takvu mogućnost do 1999., kada je zakonodavnim izmjenama određeno da se prekidaju svi postupci radi naknade štete prouzrokovane, inter alia, od pripadnika Hrvatske vojske za vrijeme Domovinskog rata u Hrvatskoj, pa je njegov zahtjev stoga očito neosnovan.

Napomena uredništva: U sljedećim broju Informatora objavit ćemo nastavak ove teme.

1 Nar. nov. - MU, br. 18/97 - Zakon o potvrđivanju Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, 6/99 - proč. tekst i 8/99 - isp.
2 Vidjeti ćl. 6. Konvencije (Nar. nov., br. 6/99) - termin »right to a fair trial« - »pravo na pošteno suđenje«.
Članak 6.1. Konvencije - Pravo na pošteno suđenje, glasi:
»1. Radi utvrđivanja svojih prava i obveza građanske naravi Ili u slučaju podizanja optužnice za kazneno djelo protiv njega svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično, javno i u razumnom roku ispita njegov slučaj. Presuda se mora izreći javno, ali se sredstva priopćavanja i javnost mogu isključiti iz cijele rasprave ili njezinog dijela zbog razloga koji su nužni u demokratskom društvu radi interesa morala, javnog reda ili državne sigurnosti, kad interesi maloljetnika ili privatnog života stranaka to traže, ili u opsegu koji je po mišljenju suda bezuvjetno potreban u posebnim okolnostima gdje bi javnost mogla biti štetna za interes pravde,

Svatko optužen za kazneno djelo smatrat će se nevinim sve dok mu se ne dokaže krivnja u skladu sa zakonom.

Svatko optužen za kazneno djelo ima najmanje sljedeća prava:

a) da u najkraćem roku bude obaviješten, potanko i na jeziku koji razumije, o prirodi i razlozima optužbe koja se podiže protiv njega;

b) da ima odgovarajuće vrijeme i mogućnost za pripremu svoje obrane;

c) da se brani sam ili uz branitelja po vlastitom izboru, a ako nema dovoljno sredstava platiti branitelja, ima pravo na besplatnog branitelja, kad to nalažu interesi pravde;

d) da ispituje ili dade ispitati svjedoke optužbe i da se osigura prisutnost i ispitivanje svjedoka obrane pod istim uvjetima kao i svjedoka optužbe;

e) besplatnu pomoć tumača ako ne razumije ili ne govori jezik koji se upotrebljava u sudu.«

3 Vidjeti presudu u predmetu Le Compte protiv Belgije od 23. lipnja 1981., Serija A, br. 43.
4 Vidjeti presudu u predmetu Pretto i drugi protiv Italije od 8. prosinca 1983 , Serija A, br. 71.
5 Vidjeti presudu Golder protiv Ujedinjenog Kraljevstva od 21. veljače 1975., Serija A, br. 18.
6 Vidjeti presudu u predmetu Airey protiv Irske od 9. listopada 1979., Serija A, br. 32.
7 Vidjeti presudu u predmetu Ashingdane protiv Ujedinjenog Kraljevstva od 28. svibnja 1985., Serija A, br. 32.
8 Vidjeti presudu Rajak protiv Hrvatske, st. 40.-49. i čl. 59. st. 4. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 99/99, 29/02 i 49/02 - proč. tekst). U pročišćenom tekstu Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske to pravo regulira čl. 63.
9 Vidjeti presudu Horvat protiv Hrvatske, st. 41.-44.
10 Vidjeti odluku Slaviček protiv Hrvatske, br. 20862/02, od 4. srpnja 2002.
11 Vidjeti predmet Nogolica protiv Hrvatske, Zahtjev br. 77784/01
12 Vidjeti presudu Šoć protiv Hrvatske od 9. svibnja 2003.
13 Vidjeti presudu Kutić protiv Hrvatske, st. 22.-33.
14 Vidjeti konačnu odluku o dopuštenosti Ostojić protiv Hrvatske od 3. listopada 2002.