Avis ili mišljenje Europske komisije o podobnosti Hrvatske kao kandidatkinje za članstvo u Europskoj uniji

Dakle, avis ili mišljenje europske komisije o podobnosti Hrvatske kao kandidatkinje, naglašavam kandidatkinje, naši političari su počeli govoriti u muškome rodu, ali riječi »država«, »zemlja«, »Hrvatska«, to su sve imenice ženskoga roda pa onda se i riječi subjektnog skupa sklanjaju prema ženskom rodu. Dakle, Hrvatska će postati kandidatkinja kad ministarsko vijeće EU-a donese takvu odluku. Nakon pozitivnog mišljenja Europske komisije u lipnju ove godine sastat će se ministri vanjskih poslova država članica Europske unije. Njih 25, koliko ih sada nakon proširenja ima, odlučit će o dvije stvari. Prvo, hoće li prihvatiti mišljenje Europske komisije, taj famozni avis, kako je on predložen, i drugo, ako ga prihvate, hoće li odrediti datum početka pregovora o pristupanju Hrvatske u punopravno članstvo.

Obje opcije su otvorene, moguće je da se donese samo odluka o prihvaćanju Hrvatske kao kandidatkinje bez određivanja datuma pregovora, a moguće je da se donesu obje odluke. Primjer države koja ima status kandidatkinje, a nema određen datum početka pregovora je Turska. Međutim, meni se čini da ne trebamo strahovati od turske situacije. Turska je zbog političkih okolnost specifični slučaj, a proširenje Unije uvijek je politički uvjetovano. Zbog toga mi se čini da opće političke okolnosti govore u prilog tome da bi Hrvatska mogla ući u članstvo EU-a ili zajedno s Bugarskom i Rumunjskom ili možda dvije godine poslije zajedno s Norveškom i Islandom.

Područja prava koje Hrvatska mora uskladiti s pravom Europske unije

Nakon što navedene dvije odluke budu donesene, u bližoj ili nešto malo daljnjoj budućnosti, otvorit će se pregovori o trideset tzv. trideset jednom poglavlju pravne stečevine, tj. područja prava koje Hrvatska mora uskladiti s pravom Europske unije. U stvari, nije riječ o trideset jednom, riječ je o dvadeset devet poglavlja. O preostala se dva poglavlja ne pregovara. Jedno od njih odnosi se na zastupljenost Hrvatske u institucijama, što je matematički model koji će se primijeniti. Trideset prvo poglavlje nosi ime »Razno« i u to poglavlje dolazi sve ono što ne spada u jedno od dvadeset devet poglavlja pregovora. Pregovori će, dakako, biti popraćeni preuzimanjem određenih obaveza Hrvatske.

Neke od preuzetih obveza moći će se urediti i odlukama vijeća stabilizacije i pridruživanja tijela koje će biti konstituirano kad stupi na snagu Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju. Trenutno imamo privremeni odbor koji donosi slične odluke. Ako Hrvatska doista želi sustići Bugarsku i Rumunjsku do 2007., 2008. godine dinamika harmonizacije hrvatskog prava morat će biti vrlo oštra. To je ono što prof. Barbić naziva zakonodavnim stampedom. Najveći problem je u tome kako naše pravnike, odvjetnike, suce, pravnu profesiju u cjelini usmjeriti da takav zakonodavni stampedo svlada, da ne dođe do urušavanja pravne sigurnosti i čitavog pravnog sustava, da pravo koje ćemo prihvatiti ne ostane sa mo crno slovo na bijelome papiru nego da doista bude provedeno u praksi. Jedno od prvih pitanja koje će se otvoriti, a zadnje o kojemu će se odlučivati bit će pitanje ustavnih promjena.

Naime, Ustav RH, to je sada već potpuno jasno, ima nekoliko odredaba koje će morati biti promijenjene da bi Hrvatska mogla pristupiti Europskoj uniji. Imamo jednu vrlo problematičnu i konzervativnu definiciju državne suverenosti koja definira državnu suverenost kao summa potestas dakle na način kako se ona definirala u 19. stoljeću. Danas se u okvirima Europske unije državna suverenost izvršava kroz dijalog što podrazumijeva mjesto za stolom, a ne više kao apsolutna suverenost. Međutim čak ni takva definicija državne suverenosti nije zapreka. Neke od novih država članica koje su upravo pristupile EU-u imaju ustavne odredbe o nacionalnoj suverenosti vrlo slične našoj i to nije bila smetnja njihovom članstvu.

Ustav i pravo glasa

Ono što ćemo u Ustavu sigurno morati promijeniti, zbog sudjelovanja u europskim institucijama, je davanje prava glasa svim građanima država članica Europske unije u Hrvatskoj za lokalne izbore i za izbore za Europski parlament. Danas to naš Ustav ne omogućava. U Ustavu stoji da aktivno i pasivno biračko pravo imaju samo hrvatski državljani, a kad Hrvatska jednoga dana bude u Europskoj uniji to će morati imati svi građani Europske unije, kad se biraju zastupnici za europski parlament i tijela lokalne vlasti. Postoji još nekoliko ustavnih odredaba o čijim se izmjenama može raspravljati u kontekstu članstva u EU. Riječ je o tome da moramo osigurati pravnu osnovu za članstvo u Europskoj uniji u Ustavu. Naša sadašnja norma u članku 141. nije najsretnije riješena. Taj je članak bio mijenjan za vrijeme mandata pokojnoga predsjednika Tuđmana da bi se onemogućilo stvaranje nekakve hipotetske nove Jugoslavije.

Navedene promjene potpuno su izmijenile izvorni smisao tog ustavnog članka koji u stavku 1. propisuje postupak za »udruživanje Hrvatske u saveze s drugim državama«. Kad je ta odredba pisana mislilo se na Europsku zajednicu. Danas je pravna narav Europske unije drukčija i mogli bismo razmisliti o reformuliranju te ustavne odredbe. Nadalje, na ustavnoj razini bit će potrebno riješiti položaj normi europskoga prava u nacionalnom pravnom poretku. Hrvatski Ustav sadržava jednu relativno dobru normu koja bi se dala interpretacijom iskoristiti u tu svrhu. Međutim, tu postoje neki tehnički problemi koje ta ustavna odredba iz članka 140. Ustava ne uređuje. Ono što je s pravnotehničke strane potpuno u redu, ali s političke može predstavljati problem, jest činjenica da Hrvatska kao i sve druge države za pristupanje Europskoj uniji traže referendum. Naime, prema Ustavu se traži pozitivna odluka na referendumu. Ono što je kod nas malo problematično je činjenica da je većina koja se traži u prilog takvoj odluci u Hrvatskoj izuzetno visoka.

Traži se, naime, da to bude natpolovična većina svih birača u državi. Imajući na umu postotke odaziva na hrvatske izbore bojim se da tu većinu bez jedne velike političke kampanje, neće biti lako dosegnuti. Stoga nije bezrazložno razmišljati o ublažavanju te većine pa tražiti, kao što je uobičajeno, natpolovičnu većinu birača koji su izašli na referendum uz određeni kvorum. To je možda nešto o čemu bi trebalo razmisliti. Još je nešto jako važno u sklopu ove prve proceduralne točke o kojoj sam naumio govoriti. Hrvatska neće pristupiti Europskoj uniji kakva je ona danas. Današnja Europska unija je Europska unija koja se temelji na ugovoru iz Niče, tj. na tri stupa od kojih prvi stup predstavlja Europska zajednica, a druga dva stupa su zajednička vanjska politika i politika sigurnosti i suradnja u pravosuđu i unutrašnjim poslovima.

Navedena struktura tri stupnja nestaje trenutkom prihvaćanja nacrta ustavnog ugovora Europske unije. Kao što znamo, tekst Ustavnog ugovora je 97% usklađen. Ono što je ostalo sporno je alokacija glasova i mjesta u institucijama i na tome se intenzivno radi. Moguće je da će Ustav biti prihvaćen već u prvoj polovici ove godine, a ozbiljne procjene kažu da je to izgledno očekivati tijekom 2004. Dakle, Hrvatska ulazi u Europsku uniju pod bitno drukčijim okolnostima. Količina prava koja će nas dočekati u Europskoj uniji kao i disciplina europskog pravnog poretka bit će ojačani u odnosu na ono što imamo sada. Moglo bi se reći da će i suverenost država članica biti drukčije definirana nego što je to sada. Mi moramo naše pravo već sada prilagođavati nacrtu ustava Europske unije, a ne ugovoru iz Niče. Nisam stekao dojam da se taj korak u Hrvatskoj političkoj javnosti već sada ima na umu.

Usklađivanje Ustava i zakona s pravom Europske zajednice i Europske unije

Sada bih prešao na izlaganje o usklađivanju hrvatskoga prava s pravom Europske zajednice i Europske unije. Prvo pitanje koje si postavljam je što je to pravo, što je to što mi moramo uskladiti. Jesu li to samo Ustav i zakoni, svodi li se ta cijela procedura usklađivanja na, kako bi to metodolozi rekli, vježbu korespondencije, odnosno, na mehanički postupak prepisivanja, ili taj postupak podrazumijeva nešto složenije. Što, dakle, pojam prava obuhvaća? U našem formaliziranom pravnom poretku koji u tom smislu, kako sam već rekao, od kraja 19. stoljeća nije bitno promijenjen, pravo se shvaća na iznimno krut i uzak način. Naš Ustav u članku 117. propisuje da sudovi sude na temelju Ustava i zakona. U praksi, kad razgovarate sa sucima i odvjetnicima, sudovi u 99,9% slučajeva sude na temelju zakona.

Pitajući ih primjenjujete li ikad izravno Ustav, oni će reći: »Ne, nema potrebe, jer je sve provedeno zakonima i podzakonskim aktima«. U hrvatskoj je pravnoj kulturi bitno gledati od najnižeg akta prema višemu. Ja sam se dugo vremena pitao zbog čega je tome tako, ali je to nešto prema čemu smo mi specifični. Je li to tako i u drugim europskim državama. Prelistao sam potom jedan standardni udžbenik Upravnoga prava - osmo izdanje - pa sam usporedio izdanja 7., 6., 5., 4. i 3. i u svim tim izdanjima stoji da je Ustav politički dokument, da sadržava opća načela koja u praksi provode, nota bene, tijela državne uprave. Mi sustavno kroz 8 izdanja od, ne znam kad je prvo od njih objavljeno, učimo studente, buduće suce i odvjetnike, da Ustav nije pravni propis koji oni moraju primjenjivati, tj. da nije izravno primjenjiv. Upravo suprotno, Ustav mora biti izravno primjenjiv pred sudovima, a fizičke i pravne osobe moraju u njemu imati objektivni izvor svojih subjektivnih ustavnih prava. To je europska tradicija XX. stoljeća i jedna od prvih stvari koju moramo uvidjeti.

Nadalje, pojam prava ne znači isključivo formalne pravne akte. Pojam prava uključuje i opća načela prava, dakako i ustavna načela i međunarodno pravo i međunarodne ugovore i europsko pravo kad ono postane dijelom našeg pravnog poretka. Uostalom, to piše i u njemačkom Ustavu koji u članku 20. kaže da su sudovi »... gebunden an Gesetz und Recht.« Riječju, vezani su zakonom i pravom, s time da se njemački Ustav - Grundgesetz također smatra neposredno primjenjivim zakonom i sudovi sude neposredno i na temelju Ustava. To je nešto što se kod nas ne zbiva ili se zbiva izuzetno rijetko, izuzetno iznimno.

No, i kad se tako nešto dogodi, nitko ne zna da se to dogodilo stoga što se sudska praksa ne objavljuje sustavno. Ona se počela tek nedavno selektivno objavljivati na Internetu, na web stranicama Vrhovnoga suda, ali u takvom obliku koji je za mene, kao znanstvenika, potpuno inkonkluzivan i ja iz toga ne mogu ništa u tom smislu iščitati. Da još jednom naglasim, definicija Ustava i zakona ne kao formalnoga teksta nego kao jedne supstancijalne tvari, jedne žive tvari koju mi kao pravnici moramo znati interpretirati i primijeniti, prioritet je reforme hrvatske pravne kulture.

Autentična tumačenja propisa

Zakon o sudovima od prvih izdanja, još od svojih ranih devedesetih godina u članku 5. ima jednu, do dana današnjega, nepromijenjenu odredbu koja malo razrađuje članak 117. Ustava i propisuje da sudovi sude na temelju Ustava i zakona, ali i na temelju međunarodnih ugovora, na temelju drugih propisa koji su doneseni na temelju Ustava i zakona i međunarodnih ugovora. To je već bolje jer suci, temeljem Zakona o sudovima, imaju mandat izravno primjenjivati i međunarodne ugovore. Kad se to sve zajedno čita vidimo da suci imaju mandat primjenjivati i europsko pravo, ali to još uvijek nije izrečeno izravno. Vrata su otvorena, ali kako to činiti to je nešto što moramo naučiti. Što još u Hrvatskoj ulazi u ono što njemački Ustav naziva Gesetz und Recht - zakon i pravo? Nedvojbeno, taj pojam uključuje čitavo nacionalno pozitivno pravo, to je ono što ćemo harmonizirati. Međutim, on uključuje još nešto što nije tako očigledno.

Spomenimo tek nekoliko primjera koji svjedoče o onome što ćemo morati harmonizirati na razini sustava. Uzmimo, primjerice, odluke općih sjednica odjela Vrhovnoga suda. Odluke tih općih sjednica imaju pravnu snagu i obvezuju suce tih odjela. Ako gledamo kako se formira sudska praksa nižih sudova vidjet ćemo da se ona, dakako, izravno oblikuje prema odlukama općih sjednica. To je jedno od zadiranja sudbene vlasti u zakonodavnu nadležnost, ali istovremeno i nedvojbeni dio hrvatskoga prava. Nadalje, u Hrvatskoj još uvijek postoji koncept autentičnog tumačenja prava. Autentična tumačenja koja u biti predstavljaju retroaktivno zakonodavstvo, prema mom uvidu u komparativnu parlamentarnu praksu zapadnih zemalja, ondje ne postoje. Ako je potrebno primijeniti i interpretirati neki propis onda to mora učiniti sud i ne smije tražiti od parlamenta da to učini retroaktivno. Od časa donošenja, propis ima svoj vlastiti život, vlastito značenje.

To se značenje formira kroz javni stručni, znanstveni, pravnički diskurs. Značenje normi se formira kroz njihovu primjenu, a to da hrvatski (i slovenski) parlament u svom poslovniku još uvijek imaju norme o (vjerodostojnom) autentičnom tumačenju, to je samo dokaz da još uvijek sa sobom nosimo prtljagu diktature proletarijata gdje je parlament, odnosno skupština, instrument diktature radničke klase i njezine avangarde - komunističke partije, koja može interpretirati propise ne samo kad ih se donosi nego i kad se oni primjenjuju. Što će još postati dijelom našega prava u ovom postupku približavanja i konačnom članstvu u Europskoj uniji.

Najlakše je reći, postat će dijelom našega prava cijela pravna stečevina Europske zajednice. Što to, međutim, znači? Opet to nisu samo norme na papiru, već norme u interpretaciji europskih sudova, Europskoga suda u Luxembourgu i Europskoga suda prvoga stupnja. To je dosta obiman izvor prakse koji neće biti preveden tako skoro. Portugal koji je ranih 80-ih pristupio Europskoj uniji još uvijek nema prevedenu kompletnu sudsku praksu. To je nešto što će nas pratiti još dugi niz godina.

Doktrine Europskog prava

Nadalje, dijelom našega prava postat će ono što možemo nazvati doktrinama europskoga prava ili dogmama europskoga prava. To su doktrina više pravne snage europskoga prava prema kojoj europsko pravo derogira nacionalno pravo, doktrina izravnog učinka europskog prava prema kojoj europsko pravo ima izravni učinak u odnosu na nacionalno pravo i stvara subjektivna prava za fizičke i pravne osobe koja su sudovi dužni štititi. Osim toga, tu su i neke manje poznate doktrine. Osvrnut ću se na dvije. Prva od dvije spomenute doktrine mogla bi se nazvati exceptio illegalitatis europea, a druga favor konvencionis, odnosno kako je Nijemci nazivaju »Europarechtfreundliche Auslegung«.

Te će dvije doktrine, prema mojem sudu, imati izuzetan utjecaj na hrvatsko pravo i na usklađivanje hrvatskog prava s europskim. To ću objasniti na dva primjera iz prakse Europskoga suda. Prvi primjer, koji će nas ošamutiti poput malja kad se nađemo u usporedivoj situaciji, nastao je 1978. godine u predmetu Simmenthal koji se izvorno pojavio pred talijanskim sudom kao banalni spor o naplati pristojbe koja se naplaćivala prilikom uvoza krava u Italiju. Ono što je zanimljivo jest da Italija ima, poput Hrvatske, Ustavni sud i da je postupak pred talijanskim Ustavnim sudom vrlo sličan postupku pred hrvatskim Ustavnim sudom, te da su grane nadležnosti dvaju sudova vrlo slične.

Stoga je ovaj primjer izvrstan za usporedbu. Naime, u to doba 1978. dvije godine prije spomenute temeljne dogme europskog prava - doktrina više pravne snage i doktrina izravne primjene europskoga prava, prema kojima europsko pravo derogira nacionalno pravo, već su bile dobro poznate u Italiji. U konkretnom sudskom predmetu talijanski je sud morao primijeniti jednu smjernicu koja je propisivala da se prilikom uvoza ne smiju naplaćivati nikakve carinske pristojbe niti pristojbe s istovrsnim učinkom kao carine. Talijanska carinska uprava je svejedno naplaćivala administrativnu taksu. U prijašnjim slučajevima već je bio pokrenut postupak pred talijanskim Ustavnim sudom za ocjenu ustavnosti spornih talijanskih propisa. Sada se sudac pojedinac - pretore iz grada Suše, suočio sa sljedećim problemom. Stranka u sporu traži povrat sredstava koje je morala platiti državnoj riznici na ime takse koja ima istovrsni učinak kao i carina, što je suprotno europskom pravu. Hoće li sud čekati da o tome odluči talijanski Ustavni sud ili će pitati Europski sud u Luxembourgu što da učini. U postupku koji je slijedio, Europski sud u Luxembourgu donio je odluku koja je za 180 stupnjeva preokrenula talijanski model kontrole ustavnosti, a na jednaki način utječe na model kontrole ustavnosti svih država članica, pa će utjecati i na hrvatski model kontrole ustavnosti kad uđemo u članstvo.

Štoviše, ta je odluka Europskog suda od svakoga suda, pa i onoga najnižeg ranga, učinila europskim sucem u punom smislu riječi. Luxembourg je rekao sljedeće. Norme europskoga prava, to već znamo, predstavljaju izravni izvor prava i obveza za fizičke i pravne osobe. One su neposredno primjenjive u državama članicama. To je od velike važnosti ne samo za zakonodavnu izvršnu vlast nego i za sudbenu vlast, odnosno sudove koji moraju štititi subjektivna prava u sporovima. U situaciji kad nacionalni sud, pa i onaj najniži, zaključi da su neke norme nacionalnog prava suprotne europskome pravu, on ne smije čekati niti pokretati bilo kakav drugi postupak, niti pitati nacionalni ustavni sud, nego mora odmah i neposredno isključiti nacionalno pravo suprotno europskom pravu iz primjene i neposredno primijeniti normu europskoga prava.

To je kopernikanski obrat kojom se Kelsenova metoda kontrole ustavnosti zakona, prema kojoj je jedino ustavni sud taj koji može isključivati norme iz pravnoga poretka, stavlja na stranu kad je europsko pravo u pitanju i počinje se primjenjivati model koji je sličan modelu koji se primjenjuje u SAD-u, odnosno, exceptio ilegalitatis.

Sukladnost nacionalnog prava Europskom pravu

To je mjesto gdje ćemo morati mijenjati Ustav i to u onom dijelu koji je uređen Ustavnim zakonom o Ustavnom sudu koji uređuje postupak pred Ustavnim sudom. Ali vidite posljedice! Svaki sudac morat će paziti po službenoj dužnosti na to je li nacionalno pravo sukladno europskom pravu ili ne, on će birati između primjenjivih pravnih normi. Svaki odvjetnik će se, štiteći interese svoje stranke pred tim sudom, moći pozivati na subjektivna prava koja proizlaze iz europskog pravnog poretka. Na taj način europski pravni poredak ulazi u sve pore hrvatskoga pravnog sustava.

To nema veze s prepisivanjem europskih propisa i njihovim usklađivanjem u parlamentu. To je nešto što stupa na snagu prvoga dana članstva Hrvatske u Europskoj uniji i prati nas do kraja. Sutkinja Ustavnoga suda Jasna Omejec, objavila je rad u Zborniku br. 6 iz 2003. g. u kojemu opisuje kako Ustavni sud kontrolira sukladnost zakona s Međunarodnim ugovorima. Članak se odnosi na sadašnje stanje i upućujem na njega kako biste ga mogli usporediti s ovime što sam rekao, pa ćete i sami vidjeti do kakvih će promjena doći.

Europska smjernica kao ishodište pravnih normi

Drugi primjer o kojemu ću reći nešto više odnosi se na interpretaciju nacionalnog prava u skladu s europskim pravom prema načelu favor conventionis, odnosno na njemačkome, Europarechtfreundliche auslegung. Primjer će biti osobito drag prof. Barbiću koji ga često spominje u kontekstu trgovačkog prava. To je predmet Marleasing.

Zbog čega je taj predmet važan generalno, a ne samo iz kuta gledanja trgovačkog prava. Naime, u tom je predmetu Europski sud primijenio, u specifičnom europskom kontekstu, jedno načelo koje inače vrijedi kao načelo međunarodnoga prava. Pozadina slučaja posebno je zanimljiva. Radilo se o tome da je jedna europska smjernica propisivala koji su to razlozi ništavosti inkorporacije trgovačkog društva. Španjolski zakon predviđao je drukčije razloge od onih propisanih smjernicom.

Tako je u rečenom predmetu trebalo utvrditi je li primjenjiv španjolski zakon ili europska smjernica, koja, očito, nije bila prenesena u španjolski pravni poredak. Europski sud je odlučio sljedeće. Smjernice su takvi pravni propisi koji državama određuju koji rezultat one moraju ostvariti. Dakle, smjernica nije izravno primjenjiva, ali država ima obvezu promijeniti svoje pravo i postići onaj rezultat koji je smjernica propisala.

To je, riječju, okvirni propis koji državi propisuje obvezu da promijeni svoje pravo. Ako takvu pravnu narav smjernice čitamo u kontekstu članka 5. Ugovora o Europskoj zajednici, koji kaže da države imaju obvezu poduzeti sve prikladne mjere, opće i posebne, da bi osigurale ispunjenje svojih obveza, onda iz toga sud zaključuje da za državu postoji specifična obveza koja se mora ispuniti kad nacionalni sud primjenjuje nacionalno pravo, bez obzira na to postoji li nacionalna pravna norma već od prije ili je donesena specifično, da bi se takva smjernica provela. Ta obveza određuje da nacionalni sud mora interpretirati nacionalno pravo koliko je to god moguće (engl. as far as possible), u svjetlu teksta i svrhe smjernice kako bi se postigao njezin rezultat. Dakle, nacionalno se pravo mora interpretirati u svjetlu smjernica. Što to znači u svakodnevnom životu jednog hrvatskog pravnika? Znači da ne smijemo uzimati u obzir samo sadržaj smjernice kad se smjernica prenosi iz europskoga u hrvatski pravni poredak. Zakon je potrebno interpretirati, a kao inspiraciju prilikom interpretacije, pravnik mora gledati u smjernicu, jer smjernica je ishodište tih normi. Ona stoji u pozadini.

Ako morate pridodati značenje nekim pojmovima koje norma ne određuje ili ne određuje dovoljno jasno onda, morate pogledati u smjernicu. Ali ne samo kad interpretirate i primjenjujete zakon koji smjernicu neposredno provodi već se to odnosi i na ukupni pravni poredak. To je još jedan veliki zadatak koji će naši pravnici morati svladati. Taj je zadatak u izravnoj suprotnosti s našom formalističkom pravnom tradicijom. Dakle, mi moramo promijeniti danas dominantno shvaćanje da je pravo samo ono što piše u zakonskom tekstu. Pravo je potrebno iščitati iz jednog puno složenijeg konteksta od onoga koje stoji neposredno pred nama kad čitamo crna slova na bijelom papiru. Zahvaljujem se na pozornosti.