1. Uvod
Ulaskom u 21. stoljeće Europska unija (u nastavku teksta: EU) suočila se s fragmentiranim tržištem usluga. S jedne strane, sve se više naglašavala važnost rastućeg uslužnog sektora u jačanju konkurentnosti, zaposlenosti i inovacija, a s druge strane, tržište usluga bilo je daleko od integracije, da bi se moglo govoriti o stvarnom unutarnjem tržištu.

Europska komisija je na inicijativu povjerenika za unutarnje tržište Fritza Bolkensteina, velikog nizozemskog pobornika europskog slobodnog tržišta, predložila pravni okvir za liberalizaciju tržišta usluga. Taj okvir, odnosno Direktivu o uslugama, usvojio je u prosincu 2006. Europski parlament. Direktiva o uslugama bila je važan segment provedbe Lisabonske strategije 2010., a kasnije je dobila važnost i u strategiji Europa 2020.

Direktiva o uslugama uskoro je bila prozvana »Bolkensteinovom direktivom«, pogotovo među socijalističkim protivnicima liberalizacije usluga. Prvi prijedlog Direktive o uslugama bio je veliki izazov i test spremnosti Europe za ispunjavanje svoje izvorne ideje postojanja - integracije tržišta i stvaranje jedinstvenog tržišta. Prvi prijedlog Direktive o uslugama stavio je na europsku agendu sljedeće politike od kojih se u konačnoj (važećoj) verziji odustalo, a to su:

Načelo »zemlje podrijetla« (Country of origin principle) prema kojemu bi, primjerice, pružatelj usluge sa sjedištem poslovanja u Nizozemskoj prilikom pružanja usluga u Grčkoj bio oslobođen od primjene grčkih administrativnih uvjeta, ako ih ocijeni složenijima i težima od nizozemskih. U tom bi slučaju Grčka bila dužna priznati nizozemske administrativne uvjete za nizozemske prekogranične pružatelje usluga. Protivnici konkurencije pravnih sustava EU bili su previše moćni, tako da je bilo potrebno stvoriti drukčije rješenje. Uvedeno je načelo »administrativnog pojednostavnjenja« prema kojem su sve države članice dužne analizirati svoje propise i administrativne procedure na tržištu usluga te ih pojednostavnjivati da bi uvjeti za pristup tržištu usluga bili što lakši, kako domaćim poduzetnicima, tako i za prekogranično pružanje usluga. Također, da bi se olakšalo (prekogranično) započinjanje poslovanja, države članice dobile su obvezu uspostavljanja tzv. jedinstvenih kontaktnih točaka kao »one-stop-shop« web posrednika.

Prekogranično izaslanje radnika je na kraju ipak trebalo biti uklonjeno iz Direktive o uslugama, osim pitanja administrativne razmjene podataka putem Informacijskog sustava unutarnjeg tržišta (IMI sustav).

U odnosu na početni prijedlog kad je vrlo malo djelatnosti bilo izuzeto iz liberalizacije, iz (konačne verzije) EU Direktive o uslugama, odnosno liberalizacije poslovnog nastana i prekograničnog pružanja usluga izuzete su sljedeće privatne i/ili javne usluge: financijsko posredovanje, promet i elektroničke komunikacije, audiovizualni mediji, posredovanje za privremeno zapošljavanje, igre na sreću, privatna zaštita, zdravstvene, policijske i obrambene usluge, javno financirane usluge u području obrazovanja, kulture i socijalne skrbi te usluge javnih bilježnika.

Od liberalizacije prekograničnog pružanja usluga, uz zadržavanje prava poslovnog nastana, izuzete su sljedeće privatne i/ili javne usluge: energetika, vodoopskrba i odvodnja, gospodarenje otpadom, posredovanje pri zapošljavanju, intelektualno vlasništvo, pošta i revizija.

2. Usluge u području liberalizacije
Uslužne djelatnosti iz područja Direktive o uslugama 2011. stvarale su 46% BDP-a EU, a cijeli uslužni sektor više od 70%. Slijedom navedene negativne definicije izuzeća, u kontekstu EU prava poslovnog nastana i slobode pružanja usluga, naš Zakon o uslugama (Nar. nov., br. 80/11) pokriva široki segment privatnih tržišnih usluga kao što su profesionalne poslovne usluge, ICT, kreativne industrije, trgovina, graditeljstvo, turizam, smještaj, ugostiteljstvo, nekretnine, privatne neovisno financirane usluge u području obrazovanja, kulture i skrbi, razne slobodne profesije i dr., većina obrtničkih usluga i većina uslužnih djelatnosti za koje su potrebne profesionalne kvalifikacije. Ujedno je otvoren slobodan prostor za razvoj novih usluga.

3.1. Pravo poslovnog nastana i sloboda pružanja usluga
Opći okvir za slobodno tržište usluga u Republici Hrvatskoj, u području prava poslovnog nastana i slobode pružanja usluga, uređuje Zakon o uslugama, odnosno EU Direktiva o uslugama. Ministarstvo gospodarstva horizontalno je nadležno za implementaciju navedenog okvira.

Pravo poslovnog nastana znači slobodu registracije sjedišta poslovanja ili podružnice u Republici Hrvatskoj ili bilo kojoj drugoj državi ugovornici Europskog gospodarskog prostora (u nastavku teksta: EGP), ako se radi o trajnom obavljanju bilo koje uslužne djelatnosti, sa stalnom poslovnom infrastrukturom.

Sloboda pružanja usluga znači da pružatelj usluge registriran u bilo kojoj državi ugovornici EGP-a može slobodno prekogranično pružati usluge u Republici Hrvatskoj, bez obvezne registracije sjedišta poslovanja, tj. poslovnog nastana, ako se usluge (obuhvaćene liberalizacijom) pružaju na privremenoj i povremenoj osnovi. Sloboda pružanja usluga znači odsutnost stalnog sudjelovanja u gospodarskom životu države članice domaćina.

Kriterije za razlikovanje trajnog i privremenog/povremenog pružanja usluge dio su sudske prakse Europskog suda pravde, a odnose se na povremenost trajanja (periodičnost), učestalost (redovitost, regularnost) i stalnost (neprekidnost). Razlikovanje je moguće definirati tek od slučaja do slučaja, uzimajući u obzir sve navedene sudske kriterije. Ako se usluge pruža više godina, i dalje nadležna državna tijela ne mogu jasno zaključiti da je nužan poslovni nastan, a ako se usluge pružaju privremeno, pružatelj usluge može imati neku vrstu uredske poslovne infrastrukture u Republici Hrvatskoj, premda još nema registriran poslovni nastan u Republici Hrvatskoj. To znači da se ne smiju određivati opća vremenska ograničenja radi razlikovanja između trajnog pružanja usluga (poslovni nastan) i povremenog/privremenog pružanja usluga (sloboda prekograničnog pružanja usluga). Poslovni nastan iziskuje integraciju u gospodarstvo države članice, što uključuje pridobivanje kupaca u toj državi članici na osnovi stabilnog sjedišta poslovanja. 

Da bi se omogućila sloboda pružanja usluga, ukinuta je obveza registracije sjedišta poslovanja i podružnica u Republici Hrvatskoj pružateljima usluga (u području prava poslovnog nastana i slobode pružanja usluga), prethodno registriranim u bilo kojoj državi ugovornici EGP-a. Također, pružatelji tih usluga registrirani u Republici Hrvatskoj imaju istu slobodu prekograničnog pružanja usluga na cijelom EGP-u, bez obveze ponovne registracije poslovanja.

Pojednostavnjeni su administrativni uvjeti za konkurentnije poslovanje te slobodnije tržište usluga, pristupanjem Republike Hrvatske na EU jedinstveno tržište, a hrvatskim poduzetnicima otvorene su velike tržišne prilike na europskom tržištu, o čemu se redovito informira poduzetnike i izvoznike. Jamči se sloboda pružanja usluga, bez diskriminacije temeljem državljanstva, prebivališta ili države gdje je registrirano sjedište poslovanja. Prilikom ishođenja odobrenja za obavljanje uslužnih djelatnosti, nadležna tijela dužna su jednako postupati pod istim uvjetima. Administrativni uvjeti za pristup i pružanje usluga moraju biti jasni, nedvosmisleni i razmjerni svojoj svrsi, bez postavljanja dodatnih (opterećujućih) zahtjeva. Ne smije se od pružatelja usluge zahtijevati ponovno ispunjenje uvjeta koji su istovrijedni ili prema vrsti i svrsi usporedivi s uvjetima koji su već ispunjeni u Republici Hrvatskoj ili u drugoj državi ugovornici EGP-a. Odobrenje za pružanje usluga ne smije biti vremenski ograničeno. Odobrenja se moraju izdati u roku 30 dana od uredno podnesenog zahtjeva ili nastupa »šutnje administracije«.

Nastavlja se screening revizija hrvatskih propisa u području usluga i poslovnog nastana i potiče se uklanjanje prepreka koje narušavaju slobodu tržišta usluga i slobodu osnivanja sjedišta poslovanja.

Direktiva o uslugama određuje kriterije za regulatorni screening tržišta usluga. Drugim riječima, redovito je potrebno kontrolirati postoje li određene administrativne prepreke pravu poslovnog nastana:

ako navedene prepreke postoje, trebaju se, u načelu, ukloniti. EU ima jasna pravila kojima se štiti sloboda tržišta i bilo kakve neopravdane i nerazmjerne (neproporcionalne) odredbe koje bi predstavljale administrativno opterećenje za pokretanje poslovanja i pružanje usluga (u području liberalizacije) trebaju se ukloniti od strane nadležnih tijela. To predstavlja velik izazov za hrvatsku državnu upravu gdje se kultura revizije propisa, procjena učinaka propisa i testiranja proporcionalnosti propisa tek treba sustavno razviti, a pogotovo kad je u pitanju motivacija za uklanjanje prepreka poduzetničkih sloboda. Jedna od temeljnih kočnica hrvatskog gospodarstva upravo su birokratske prepreke koje se nameću poduzetnicima i gospodarstvu kroz pojedine propise. Sustav poticanja uklanjanja prepreka uvjet je gospodarskog rasta, utemeljenog na povećanju investicija i zapošljavanja.

4. Jednostavna registracija poslovanja i poslovne informacije na jednom mjestu
Da bismo olakšali započinjanje poslovanja i time potaknuli veća zapošljavanja i investicije, potičemo razvoj elektroničke Jedinstvene kontaktne točke kao »one-stop-shop« web portala za pružanje svih informacija o uvjetima poslovanja i brzi pristup odobrenjima za svaku gospodarsku djelatnost. U svezi sa Središnjim državnim portalom, takve i slične e-usluge za gospodarstvo značile bi lakši pristup poduzetnika domaćem tržištu, kroz brzi digitalni proces registracije poslovnog nastana putem Hitro.hr koji je dio Jedinstvene kontaktne točke.

EUGO mreža jedinstvenih kontaktnih točaka prva je poveznica hrvatskim poduzetnicima i izvoznicima za lakše započinjanje poslovanja i prekogranični pristup europskom tržištu. Osnovne informacije o poslovanju u EU dostupne su i na portalu Vaša Europa.

5. Brže ispunjavanje administrativnih uvjeta na unutarnjem tržištu usluga
Koordinira se prekogranična digitalna razmjena administrativnih informacija u području usluga, e-trgovine, profesionalnih kvalifikacija, izaslanih radnika i između nadležnih tijela Hrvatske i drugih država ugovornica EGP-a. Putem Informacijskog sustava unutarnjeg tržišta (IMI sustav) olakšani su uvjeti poslovanja na unutarnjem tržištu EU jer su administrativne provjere brže. IMI sustav koristi se i za prekogranično obavješćivanje (notifikaciju) o uvjetima pružanja usluga.

6. Pozitivni učinci liberalizacije tržišta usluga
Deregulacije administrativnih uvjeta na tržištu usluga pridonosi daljnjem razvoju uslužnog sektora, s naglaskom na razvoj profesionalnih poslovnih usluga, posebice IT usluga, kao i kreativnih industrija. Očekuje se povećanje produktivnosti i djelotvornosti poduzetnika zbog stalnog restrukturiranja poslovanja u uvjetima tržišnog natjecanja na europskom unutarnjem tržištu te ukidanja regulatornih prepreka slobodi pružanja usluga i administrativnog pojednostavnjenja uvjeta poslovanja. Tržišna liberalizacija i integracija otvara prostor za povećanje produktivnosti, zaposlenosti, plaća, stranih investicija i prekogranične trgovine. Povećana konkurencija na europskom slobodnom tržištu pridonijet će sniženju cijena usluga zbog sniženja troškova poslovanja, što je važno za rast osobne potrošnje.

Bitno je istaknuti da su pozitivni učinci liberalizacije tržišta uslugama u izravnoj vezi s početkom primjene administrativnog pojednostavnjenja, odnosno deregulacije uvjeta pružanja usluga, kao i poslovne klime u cijelosti. Dutch Planning Bureau procjenjuje doprinos implementacije EU Direktive o uslugama rastu prosječnog godišnjeg BDP-a država članica EU između 0,6 do 1,5%, dok Copenhagen Institute daje istu procjenu na razini 0,8%. Dakako, Europska komisija procjenjuje da bi ambiciozna implementacija Direktive o uslugama, usmjerena na snažnu deregulaciju tržišta usluga i digitalizaciju administrativnih procedura putem jedinstvenih kontaktnih točaka, pridonosila prosječnom godišnjem rastu BDP-a država članica od čak 2,6%. Razlika između 0,6 do 1,5% i 2,6% znači ambiciozni scenarij u kojem bi države članice uklonile (gotovo) sve regulatorne restrikcije i administrativne prepreke slobodnom tržištu usluga na razini EU. Europska komisija procjenjuje da trenutno uklanjanje prepreka na temelju dosadašnje implementacije Direktive o uslugama na razini EU pridonosi prosječnom godišnjem rastu produktivnosti 4,7%, stranih investicija 3,8% i trgovine 7,2%. U slučaju prosječnog stupnja daljnje liberalizacije, odnosno dodatnog uklanjanja prepreka taj bi se doprinos još dodatno povećao za barem 30%. U najboljem scenariju, liberalizacija bi pridonijela godišnjem rastu produktivnosti od 13,6%, stranih investicija 12,6% i trgovine 14,7%.

7. Usluge u EU gospodarstvu
Uslužne djelatnosti iz područja Direktive o uslugama su 2011. stvarale 46% BDP-a i zaposlenosti EU, odnosno cijeli uslužni sektor (u širem smislu) preko 70%. EU posebno ističe stratešku važnost poslovnih usluga za konkurentnost i rast ostalih gospodarskih djelatnosti iz području industrije i usluga. Poslovne usluge su 2011. stvarale 12% BDP-a EU. Njihov razvojni potencijal još nije iskorišten. Zato EU potiče jačanje ovog sektora i hrvatski smjer je na tragu povećanja udjela poslovnih usluga u BDP-u.

Velik broj reguliranih profesija jedna je od temeljnih prepreka rastu EU tržišta usluga. Poslovne su usluge djelomično regulirane, primjerice, usluge arhitekata, inženjera, odvjetnika, poreznih savjetnika i dr. Daleko su najviše regulirane usluge u zdravstvu, socijalnoj skrbi i ostale javne usluge, a najmanje usluge u području nekretnina i trgovine.

Distribucija regularnih zanimanja po sektorima u EU27 U 2013.

Sastav zapošljavanja za EU27 u 2011.