1. Komunalni doprinosi
Prema odredbi stavka 1. članka 31. Zakona o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 26/03 - proč. tekst - u nastavku teksta: Zakon), komunalni je doprinos¹ prihod proračuna jedinice lokalne samouprave.

Sredstva komunalnog doprinosa namijenjena su financiranju gradnje objekata i uređaja komunalne infrastrukture za javne površine, nerazvrstane ceste, groblja i krematorije, javnu rasvjetu.

Predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave prema stavku 2. članka 31. Zakona donosi odluku o komunalnom doprinosu kojom se obvezatno utvrđuju:

- područja zona u gradu, odnosno općini, ovisno o pogodnosti položaja određenog područja,
- jedinična vrijednost komunalnoga doprinosa određena u kunama po m3 građevine, za pojedine zone,
- način i rokovi plaćanja komunalnog doprinosa,
- opći uvjeti i razlozi zbog kojih se u pojedinačnim slučajevima može odobriti djelomično ili potpuno oslobađanje od plaćanja komunalnog doprinosa,
- izvore sredstava iz kojih će se namiriti iznos za slučaj potpunog ili djelomičnog oslobađanja od plaćanja komunalnog doprinosa.

Prema odredbi stavka 6. članka 2. Općeg poreznog zakona (Nar. nov., br. 127/ 00, 86/01 - isp. i 150/02 - u nastavku teksta: OPZ) doprinosi su novčana davanja koja se plaćaju za korištenje određenih usluga ili ostvarivanja prava.

Stoga komunalni doprinos možemo odrediti kao javni prihod - novčano davanje koje se plaća za izgradnju i korištenje objekata i uređaja komunalne infrastrukture čija se izgradnja financira iz sredstava komunalnog doprinosa (za javne površine, nerazvrstane ceste, groblja i krematorije, javnu rasvjetu).

2. Obveznik plaćanja komunalnog doprinosa
Prema odredbi stavka 2. članka 31. ZKG-a komunalni doprinos plaća vlasnik građevne čestice na kojoj se gradi građevina, odnosno investitor. Takvo određenje obveznika plaćanja komunalnog doprinosa nedvojbeno je u slučajevima kad je vlasnik građevne čestice ujedno investitor izgradnje objekta, no u slučajevima kad vlasnik građevne čestice nije investitor, u neposrednoj primjeni navedene odredbe postavlja se pitanje je li tijelo jedinice lokalne samouprave, u čijem je djelokrugu komunalno gospodarstvo, ovlašteno samo odrediti osobu koja je obveznik plaćanja komunalnog doprinosa (stranku u postupku), pritom kao prioritetnog obveznika uzimajući investitora, ili je potrebno prethodno utvrditi međusobne odnose vlasnika građevne čestice i investitora.

Naime, vlasnik građevne čestice na kojoj se gradi građevina može omogućiti investitoru gradnju na temelju pravnog posla. Investitor može takvo pravo steći na temelju odluke državne vlasti.²

Investitor ne mora istovremeno biti i vlasnik građevne čestice u slučajevima kad pristupa gradnji:
- na temelju ugovora ili odluke državne vlasti o pravu građenja,
- na temelju ugovora ili odluke državne vlasti o pravu služnosti,
- na temelju ugovora o ortaštvu koji je sklopljen s vlasnikom nekretnine, čiji je cilj zajednička gradnja ili preuređenje građevine,
- na temelju ugovora o koncesiji kojim se stječe pravo gradnje,
- na temelju pisane suglasnost vlasnika postojeće građevine u slučaju rekonstrukcije, dogradnje, nadogradnje i preuređenja (adaptacije) te građevine ako posebnim zakonom nije drukčije određeno,
- na temelju pisane suglasnosti fiducijarnog vlasnika koja je dana dotadašnjem vlasniku nekretnine.³

Kod utvrđivanja osobe investitora (obveznika, stranke u upravnom postupku utvrđivanja visine komunalnog doprinosa), smatramo da je kao investitora potrebno utvrditi osobu na čije ime glasi akt na temelju kojega se može graditi.

3. Obračunavanje komunalnog doprinosa
Komunalni doprinos obračunava se u skladu s obujmom, odnosno po m3 (prostornom metru) građevine koja se gradi na građevnoj čestici, a kod građevine koja se uklanja zbog građenja nove građevine ili kad se postojeća građevina dograđuje ili nadograđuje, komunalni se doprinos obračunava na razliku u obujmu u odnosu na prijašnju građevinu.⁴

Jedinična vrijednost komunalnog doprinosa za obračun po m3 građevine koja se gradi određuje se za pojedine zone u gradu, odnosno općini. Ta je vrijednost najviša za prvu zonu i ne može biti viša od 10% prosječnih troškova gradnje m3 etalonske građevine u Republici Hrvatskoj. Prema Podatku o prosječnim troškovima gradnje m3 etalonske građevine u Republici Hrvatskoj (Nar. nov., br. 4/00) kojeg je objavio ministar prostornog uređenja, graditeljstva i stanovanja 7. siječnja 2000. godine, prosječni troškovi gradnje m³ etalonske građevine u Republici Hrvatskoj iznose 1.800,00 kuna po prostornom metru.

Iznimno, za otvorene bazene, otvorena igrališta i druge otvorene građevine komunalni se doprinos obračunava po m2 tlocrtne površine te građevine, pri čemu je jedinična vrijednost komunalnog doprinosa za obračun njezine površine po m² izražena u kunama jednaka jediničnoj vrijednosti komunalnoga doprinosa za obračun po m³ građevina u toj zoni.

Način utvrđivanja obujma građevine za obračun komunalnoga doprinosa propisao je ministar Ministarstva za javne radove, obnovu i graditeljstvo Republike Hrvatske Pravilnikom o načinu utvrđivanja obujma građevine za obračun komunalnog doprinosa (Nar. nov., br. 23/00).

U praksi se postavlja pitanje kako obračunati visinu komunalnog doprinosa u slučaju kad se građevina uklanja zbog građenja nove građevine, a nova građevina ima manji obujam od postojeće. Gramatičkim tumačenjem odredbe stavka 1. članka ZKG-a, da se »kod građevine koja se uklanja zbog građenja nove građevine ili kad se postojeća građevina dograđuje ili nadograđuje, komunalni doprinos obračunava na razliku u obujmu u odnosu na prijašnju građevinu« česta su mišljenja da je tada potrebno obračunati komunalni doprinos za »razliku u obujmu«, tj. za smanjenje obujma građevine.

Prema našem mišljenju takav pristup nije sukladan odredbama ZKG-a, te u tom slučaju vlasnik građevine, odnosno investitor, nije u obvezi plaćanja komunalnog doprinosa, jer ne povećava, već smanjuje obujam postojeće zgrade, odnosno smanjuje opterećenje objekata i uređaja komunalne infrastrukture.

4. Financiranje izgradnje objekata i uređaja komunalne infrastrukture prema odredbama propisa koji su prestali biti na snazi

Zakonom o komunalnim djelatnostima (Nar. nov., br. 15/79 i 19/79), koji je bio na snazi do donošenja Zakona o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 36/ 95), nije bila propisana obveza plaćanja komunalnog doprinosa, već se udjel investitora drugog objekta u izgradnji objekata i uređaja komunalne infrastrukture utvrđivao ugovorom o udjelu u izgradnji objekata i uređaja komunalne infrastrukture (čl. 37. Zakona). Tim je propisom bilo moguće financirati izgradnju objekata i uređaja komunalne infrastrukture putem drugih oblika davanja građana, koja su poslije ukinuta (npr. samodoprinos).

Odredbe ZKG-a glede komunalnog doprinosa u više su se puta mijenjale, obuhvaćajući u različitim razdobljima plaćanje za izgradnju različitih objekata i uređaja komunalne infrastrukture.

Tako je Zakonom o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 36/95) bilo propisano da se komunalni doprinos plaća za izgradnju objekata i uređaja komunalne infrastrukture za:
- opskrbu pitkom vodom,
- odvodnju i pročišćavanje otpadnih voda,
- opskrbu plinom,
- opskrbu toplinskom energijom,
- javne površine,
- nerazvrstane ceste,
- groblja i krematorije.

Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 70/97), propisano je da se komunalni doprinos plaća za izgradnju objekata i uređaja komunalne infrastrukture za:
- javne površine,
- nerazvrstane ceste,
- groblja i krematorije,
- javne površine.

Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 59/01), propisano je da se plaća naknada za priključenje za izgradnju objekata i uređaja komunalne infrastrukture za:
- opskrbu pitkom vodom,
- odvodnju i pročišćavanje otpadnih voda,
- opskrbu plinom,
- opskrbu toplinskom energijom,

Postavlja se pitanje kako postupiti u slučajevima kad su građani financirali izgradnju objekata i uređaja komunalne infrastrukture na jedan od načina koji su bili propisani Zakonom o komunalnim djelatnostima, odnosno kad su plaćanjem komunalnog doprinosa financirali izgradnju objekata i uređaja komunalne infrastrukture, koja je poslije isključena iz financiranja putem komunalnog doprinosa, zbog izmjena ZKG-a, odnosno propisana je nova obveza (naknada za priključenje).

U slučajevima kad je obveza udjela u izgradnji objekata i uređaja komunalne infrastrukture za postojeće objekte⁵ bila određena ugovorom prema odredbi članka 37. Zakona o komunalnim djelatnostima (Nar. nov., br. 15/79, 19/79 i 26/93), koji je bio na snazi prije Zakona o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 36/ 95), nema mjesta utvrđivanju obveze plaćanja komunalnog doprinosa jer su investitori tih objekata⁶ sudjelovali u financiranju objekata i uređaja komunalne infrastrukture prema propisu koji je bio na snazi u vrijeme zaključenja tog ugovora.⁷

Naše je stajalište da bi u svakom slučaju bilo svrhovito obvezniku plaćanja komunalnog doprinosa obvezu umanjiti za pojedina davanja koja je on izvršio na temelju propisa koji su prestali biti na snazi, pod uvjetom da obveznik ima dokaze da je plaćanja u navedene namjene doista i izvršio.

Također smatramo da bi kod utvrđivanja obveze naknade za priključenje valjalo uzeti u obzir plaćanja koja je vlasnik građevne čestice, odnosno investitor vjerojatno platio s osnove komunalnog doprinosa za objekte i uređaje komunalne infrastrukture za opskrbu pitkom vodom, odvodnju i pročišćavanje otpadnih voda, opskrbu plinom, te za opskrbu toplinskom energijom u razdoblju kad je u primjeni bio Zakon o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 36/95),⁸ koji je u komunalni doprinos uključivao i financiranje izgradnje navedene infrastrukture.

5. Rješenje o komunalnom doprinosu
Odredbom članka 32. ZKG-a propisan je postupak donošenja rješenja i sadržaj rješenja o komunalnom doprinosu, te način izvršenja istoga.

5.1. Postupak donošenja rješenja o komunalnom doprinosu
5.1.1. Rok za donošenje akta na temelju kojeg se može graditi i donijeti rješenje o komunalnom doprinosu
Prema odredbi stavka 1. članka 32. ZKG-a, tijelo državne uprave⁹ koje donosi akt na temelju kojeg se može graditi,¹⁰ dužno je u roku 8 dana od dana podnošenja zahtjeva za izdavanje tog akta jedan primjerak projektne dokumentacije dostaviti upravnom odjelu jedinice lokalne samouprave nadležnom za poslove komunalnog gospodarstva, radi donošenja rješenja o komunalnom doprinosu.

U neposrednoj provedbi navedene odredbe postavlja se pitanje je li rok od 8 dana u kojem je tijelo državne uprave koje donosi akt na temelju kojega se može graditi prekluzivan, te može li isto tijelo izvršiti dostavu projektne dokumentacije upravnom odjelu jedinice lokalne samouprave nadležnom za poslove komunalnog gospodarstva, radi donošenja rješenja o komunalnom doprinosu i nakon isteka navedenog roka, te koje su posljedice takvog postupanja.

Smatramo da se radi o instrukcijskom roku, te da je moguće da nadležno tijelo državne uprave dostavi projektne dokumentacije upravnom odjelu jedinice lokalne samouprave nadležnom za poslove komunalnog gospodarstva, radi donošenja rješenja o komunalnom doprinosu i nakon isteka roka od 8 dana od dana podnošenja zahtjeva za izdavanje akta na temelju kojega se može graditi, te da tada nema zapreka za donošenje rješenja o komunalnom doprinosu kad je taj rok istekao.

5.1.2. Donošenje rješenja o komunalnom doprinosu
Prema stavku 2. članka 32. ZKG-a, rješenje o komunalnom doprinosu donosi upravno tijelo jedinice lokalne samouprave nadležno za komunalno gospodarstvo, na temelju odluke o komunalnom doprinosu iz članka 31. stavka 3. ZKG-a, u postupku pokrenutom prema zahtjevu stranke ili po službenoj dužnosti.

5.1.2.1. Financiranje opremanja objektima i uređajima komunalne infrastrukture naselja ili dijela naselja koje nije opremljeno infrastrukturom
U provedbi te zakonske odredbe postavlja se pitanje može li nadležno tijelo uprave jedinice lokalne samouprave pokrenuti, po službenoj dužnosti, postupak za donošenje rješenja o komunalnom doprinosu u slučajevima financiranja opremanja objektima i uređajima komunalne infrastrukture naselja ili dijela naselja koje istom infrastrukturom nije opremljeno, kad vlasnik građevne čestice, odnosno investitor nije pokrenuo postupak izdavanja akta na temelju kojega se može graditi.

Naime, opremanje objektima i uređajima komunalne infrastrukture određenog naselja ili dijela naselja (koje istom nije opremljeno) zahtijeva opremanje svih građevnih čestica u tom naselju ili dijelu naselja istovremeno. To stoga jer je opremanje objektima i uređajima komunalne infrastrukture, odnosno njihova izgradnja za pojedinačne građevne čestice skupo i neracionalno. Istovremena izgradnja objekata i uređaja komunalne infrastrukture obuhvaća opremanje istima svih građevnih čestica u naselju ili dijelu naselja, pa i onih na kojima će se vlasnici odlučiti za gradnju naknadno, nakon opremanja tog naselja ili dijela naselja objektima i uređajima komunalne infrastrukture.

Glede tog pravnog pitanja postoje različita mišljenja.

Nedvojbena je svrhovitost ubiranja sredstava potrebnih za opremanje objektima i uređajima komunalne infrastrukture određenog područja (koje istom nije opremljeno) radi njegovog efikasnijeg opremanja. Također, nedvojbena je činjenica da se vlasnicima građevnih čestica, zbog izgradnje objekata i uređaja komunalne infrastrukture na dotada neopremljenom području vrijednost nekretnina povećava, iako u samu izgradnju istih nisu uložili vlastita novčana sredstava. No, smatramo da ne bi bilo moguće donijeti rješenje o komunalnom doprinosu za vlasnika građevne čestice koji nije podnio zahtjev za izdavanje akta na temelju kojega se može graditi objekt na njegovoj građevnoj čestici.

Naime, utvrđivanje visine komunalnog doprinosa ovisi o obujmu građevine koja se gradi na građevnoj čestici prikazanoj projektnom dokumentacijom koja se prilaže zahtjevu za izdavanje akta na temelju kojega se može graditi, pa stoga u navedenim slučajevima ne bi bilo moguće utvrditi visinu komunalnog doprinosa.

Odredbama ZKG-a nije propisana mogućnost da se u tom slučaju obračuna visina komunalnog doprinosa prema obujmu maksimalno dopuštene izgradnje građevine na pojedinoj građevnoj čestici prema podacima iz prostorno-planske dokumentacije.

Mogućnost donošenja rješenja o komunalnom doprinosu u slučajevima financiranja opremanja objektima i uređajima komunalne infrastrukture određenog područja koje istom nije opremljeno, iako vlasnik građevne čestice, odnosno investitor nije pokrenuo postupak izdavanja akta na temelju kojega se može graditi, nije propisana izrijekom odredbi ZKG-a, pa smatramo da u tim slučajevima donošenje rješenja o komunalnom doprinosu po službenoj dužnosti ne bi bilo sukladno zakonu.

5.1.2.2. Potpuna rekonstrukcija, odnosno povećanje standarda opremljenosti komunalnom infrastrukturom
Valja istaknuti da odredbama ZKG-a nije propisana obveza plaćanja komunalnog doprinosa za postojeće građevine:
- kad jedinica lokalne samouprave pristupi radovima za potpunu rekonstrukciju objekata i uređaja komunalne infrastrukture, odnosno
- kad jedinica lokalne samouprave pristupi radovima za povećanje razine opremljenosti (standarda opremljenosti) objektima i uređajima komunalne infrastrukture u izgrađenom naselju.

Stoga, obvezivanje vlasnika postojećih građevina na plaćanje komunalnog doprinosa za te potrebe (potpuna rekonstrukcija objekata i uređaja komunalne infrastrukture, odnosno povećanje razine opremljenosti objektima i uređajima komunalne infrastrukture u izgrađenom naselju), ne bi bilo sukladno odredbama ZKG-a.

5.1.2.3. Donošenje rješenja u postupku pokrenutom po zahtjevu stranke, odnosno po službenoj dužnosti
Možemo zaključiti da upravno tijelo jedinice lokalne samouprave nadležno za komunalno gospodarstvo, na temelju odluke o komunalnom doprinosu iz članka 31. stavka 3. ZKG-a, donosi rješenje u postupku pokrenutom po službenoj dužnosti samo u slučajevima kad istome tijelo državne uprave, koje donosi akt na temelju kojeg se može graditi, dostavi u roku 8 dana od dana podnošenja zahtjeva za izdavanje tog akta (ili u duljem roku) jedan primjerak projektne dokumentacije, sukladno obvezi koja proizlazi iz stavka 1. članka 32. ZKG-a.

Nadležno će tijelo uprave jedinice lokalne samouprave donijeti rješenje o komunalnom doprinosu po zahtjevu stranke, ako vlasnik građevne čestice na kojoj se gradi građevina, odnosno investitor, postavi zahtjev nadležnom tijelu uprave jedinice lokalne samouprave.

Napomena: U jednom od sljedećih brojeva lista nastavit ćemo s obradom ove teme.

¹ Često se u praksi komunalni doprinos, zbog nerazumijevanja propisa, zamijenjuje s komunalnom naknadom. Međutim, prema  odredbi stavka 1. članka 22. ZKG-a, komunalna je naknada prihod proračuna jedinice lokalne samouprave, namijenjena financiranju
obavljanja komunalnih djelatnosti:
1. odvodnja atmosferskih voda,
2. održavanje čistoće u dijelu koji se odnosi na čišćenje javnih površina,
3. održavanje javnih površina,
4. održavanje nerazvrstanih cesta,
5. održavanje groblja i krematorija,
6. javna rasvjeta.
² Prema odredbama Zakona o izvlaštenju (Nar. nov., br. 9/94, 35/94 , 112/00 i 114/01).
³ Vidjeti stavak 3. i 4. članka 50. Zakona o gradnji (Nar. nov., br. 52/99, 75/99 i 117/01).
⁴ Prema odredbi članka 119. Zakona o gradnji (Nar. nov., br. 52/99, 75/99 i 117/01), građevine koje su izgrađene bez građevne dozvole do 15. veljače 1968. godine smatraju se izgrađenima na temelju građevne dozvole. Na upis u zemljišne knjige građevina iz stavka 1. ovoga članka ne primjenjuje se odredba članka 75. toga Zakona.
Nastavno, prema odredbi članka 75. istog Zakona, nadležni će sud izgrađenu građevinu upisati u zemljišne knjige ako Je za tu građevinu izdana uporaba dozvola. Nadležni sud će izgrađenu građevinu upisati u zemljišne knjige i bez uporabne dozvole, ako je za tu građevinu izdana građevna, odnosno lokacijska dozvola iz članka 56. stavka 2. toga Zakona, i po službenoj dužnosti će u posjedovnici zemljišne knjige zabilježiti da dozvola nije priložena. Iznimno će nadležni sud izgrađenu građevinu upisati u zemljišne knjige i bez dozvola iz stavka 1. i 2. ovoga članka i po službenoj dužnosti će u posjedovnici zemljišne knjige zabilježiti da te dozvole nisu priložene. U tom će slučaju nadležni sud rješenje o upisu dostaviti građevnoj inspekciji.
Slijedom navedenog, smatramo da se kao postojeća građevina može smatrati građevina koja je izgrađena bez građevne dozvole do 15. veljače 1968. godine, kao i građevina upisana u zemljišnim knjigama ako je za istu građevinu izdana uporabna dozvola.
⁵ Vidjeti bilješku 4.
⁶ Osim ako se postojeća građevina dograđuje ili nadograđuje, kad se komunalni doprinos obračunava na razliku u obujmu u odnosu na prijašnju građevinu (st. 4. čl. 31. ZKG-a).
⁷ Prema presudi Upravnog suda Republike Hrvatske broj US-5007-2000-10 od 20. veljače 2003. godine.
⁸ Odnosno od 1. kolovoza 1995. godine do 15. srpnja 1997. godine, kad je stupio na snagu Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 70/97), kojim je isključeno iz komunalnog doprinosa financiranje izgradnje objekata i uređaja komunalne infrastrukture za opskrbu pitkom vodom, odvodnju i pročišćavanje otpadnih voda, opskrbu plinom, te za opskrbu toplinskom energijom.
⁹ Odnosno, nadležni Ured državne uprave u županiji.
¹⁰ Prema odredbi članka 44. Zakona o gradnji (Nar. nov., br. 52/99, 75/99 i 117/01), gradnji se može pristupiti samo na temelju konačne građevne dozvole, odnosno konačne lokacijske dozvole iz članka 56. stavka 2. toga Zakona, osim ako tim Zakonom ili propisom donesenim na temelju toga Zakona nije drukčije određeno.
Lokacijska dozvola potrebna je za građevine navedene u podstavcima 1.-13. stavka 1. članka 56. Zakona o gradnji i to:
1. gradnju pomoćne građevine (garaže, spremišta, drvarnice i si.) razvijene građevinske (bruto) površine do 50 m2 i visine sljemena do 4 m, koja se gradi na građevnoj čestici stambene zgrade ili obiteljske kuće za koju je izdana građevna dozvola,
2. gradnju gospodarske građevine razvijene građevinske (bruto) površine do 100 m2, širine do 6 m i visine vijenca do 4 m namijenjene isključivo za poljoprivrednu djelatnost,
3. gradnju građevina protugradne obrane, građevina za sigurnost plovidbe (objekt signalizacije) i objekte koji služe opskrbi i održavanju objekata za sigurnost plovidbe (mol, pristanište, prilazni put, kućica za agregat, spremište za čamce i dr ),
4. gradnju cesta koje služe za eksploataciju šume, naftonosnog polja i druge eksploatacije,
5. gradnju potpornog zida građevinske visine do 1,50 m,
6. gradnju grobnice izvan groblja,
7. postavljanje kioska i druge građevine gotove konstrukcije do 12 m2 građevinske (bruto) površine,
8. postavljanje odnosno gradnju vrtne sjenice do 12 m2 građevinske (bruto) površine,
9. postavljanje nadzemnog malog i pokretnog spremnika ukapljenoga naftnog plina kapaciteta do 5 m3,
10. gradnju dječjeg igrališta,
11. gradnju ograde visine od 1,80 m i više i ograde s ulične strane visine 1,00 m i više ako se njome ograđuje uglovna građevna čestica,
12. postavljanje nadstrešnice za sklanjanje ljudi u javnom prometu,
13. postavljanje reklamnog panoa od 6 m2 i više.
Lokacijska dozvola potrebna je i u slučaju gradnje tih građevina ako se grade na području za koje je donesen detaljni plan uređenja.