Demokratizacija novonastalih zemalja Europe, te njihova prilagodba demokratskim standardima važećima u europskim državama s tradicijom i kontinuitetom političkih i društvenih razvojnih procesa, svakako je složen i zahtjevan put čije trajanje u bitnome može biti usmjereno uz konkretnu, ponajprije iskustvenu pomoć u izgradnji demokratskih institucija.

Republika Hrvatska i sama je jedna od novonastalih država u Europi. Prema međunarodnom priznanju njezine državnosti, predstoji joj dovršenje postupka uključivanja u međunarodne organizacije i asocijacije, no svakako je argumentirana tvrdnja da je Republika Hrvatska već postigla značajan napredak u dugotrajnom procesu izgradnje demokratskog društva na osnovama vladavine prava i jednakosti građana pred zakonom, te u poštivanju ljudskih prava.

1. Izbori 1990. za prvi višestranački Sabor Republike Hrvatske

Prvi demokratski, višestranački izbori u Republici Hrvatskoj održani su u svibnju 1990. godine te je na njima izabran Sabor u prosincu iste godine proglasio Ustav Republike Hrvatske.1 Hrvatski Ustav moderan je europski ustav i pravni i politički iskaz trenutka, političke volje, ali i tradicije Hrvatske koji sadržava i jamči temeljne slobode i prava čovjeka i građanina, određuje ustrojstvo državne vlasti u Republici Hrvatskoj, te ustrojstvo lokalne samouprave. On je ujedno i osnova za donošenje svih propisa koji u Republici Hrvatskoj tvore izborno zakonodavstvo.

Uz temeljna, Ustavom Republike Hrvatske, utvrđena prava građana, Ustav je građanima dao pravo na lokalnu samoupravu,² te je ujedno proklamirao načelo samostalnosti i samoodlučivanja lokalnih jedinica, koje su u obavljanju lokalnih poslova samostalne, u skladu sa zakonom i statutom, te podliježu samo i isključivo striktno propisanom i ograničenom nadzoru zakonitosti od strane ovlaštenih državnih tijela.

Sukus je lokalne samouprave, kao specifičnog sustava te načina ustrojavanja i organiziranja lokalnih jedinica sa samoupravnim ovlastima u sklopu zakonom utvrđenog djelokruga i tradicijski povezanih homogenih lokalnih zajednica, upravo u poštivanju i priznavanju prava na lokalnu samobitnost, a time i prava na različitost kao nužnog preduvjeta daljnjem razvitku lokalne demokracije.

Izbori su, pritom, ona karika koja će oživotvoriti normu i ostvariti načelno, zakonom razrađeno opredjeljenje za izgradnju demokratskih institucija, dakle upravo ona karika koja će novonastalu i novop-riznatu državu, koju krasi epitet demokratske zemlje, povezati i približiti onim zemljama koje vrijednost demokratske tradicije poštuju i njeguju dugi niz godina.

Upravo su regularnost i transparen-tnost provedbe izbora, bez obzira na to radi li se o parlamentarnim, predsjedničkim ili lokalnim izborima, sukladnost njihove provedbe s međunarodnim standardima, te dovršenost i usklađenost temeljnih instituta izbornog zakonodavstva, kriteriji sukladno kojima će međunarodna zajednica i odlučni međunarodni čimbenici valorizirati dostignutu razinu stvarne odlučnosti u izgradnji demokratskog društva.

2. Napomene o lokalnim izborima do danas održanima u Republici Hrvatskoj - 1993. - 1997. - 2001.

Na temelju Ustava Republike Hrvatske, usvojenog 1990. godine, koji je utvrdio osnovna načela i odrednice ustrojstva državne vlasti i lokalne samouprave, usvojen je 1992. godine i sam Zakon o lokalnoj samoupravi koji je na način, tada primjeren vremenu i potrebama, utvrdio osnove sustava lokalne samouprave, nadležnost i ovlasti tijela lokalnih jedinica, njihove međusobne odnose i odgovornosti, osnove i izvore njihova financiranja, te ostala temeljna pitanja od značenja za djelovanje lokalnih jedinica.

Uz navedeno, tadašnji Zakon o lokalnoj samoupravi uredio je osnove za daljnje preciziranje i daljnju razradu nadležnosti lokalnih jedinica, mehanizme kontrole i nadzora nad zakonitošću njihova rada, a ujedno i ovlasti Vlade Republike Hrvatske pri provedbi kontrolnih instituta i mehanizama.

Uz temeljni Zakon o lokalnoj samoupravi, krajem 1992. godine te neposredno početkom 1993. godine, bilo je potrebno donijeti i ostale organske zakone čije je usvajanje bilo nužno za početak funkcioniranja lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj.

U sklopu usvajanja reformskog »paketa« zakona, uz ostale temeljne propise iz položaja lokalne samouprave, usvojen je i Zakon o izboru članova predstavničkih tijela lokalnih jedinica3 (u nastavku teksta: Zakon o izborima) koji je uredio pitanja koja se tiču izbora članova predstavničkih tijela, samog postupka kandidiranja i provedbe izbora, uspostavio sustav tijela koja izbore neposredno provode, odnosno nadziru, njihove ovlasti i postupanja, te pravne instrumente zaštite izbornog prava.

U osnovi, Zakon je dao definicije instituta izbornog zakonodavstva, kao i odrednice postupanja u ostalim pitanjima od značaja za provedbu lokalnih izbora.

2.1. Lokalni izbori 1993. godine

Na temelju navedenog Zakona⁴ provedeni su prvi lokalni izbori za predstavnička tijela u Republici Hrvatskoj, općinska i gradska vijeća, te županijske skupštine i Gradsku skupštinu Grada Zagreba, u veljači 1993. godine.

Na tim su izborima birani članovi vijeća i skupština, tijela koja su temeljem odredaba Zakona o lokalnoj samoupravi, određena predstavničkim tijelima građana ovlaštenih na donošenje svih akata u sklopu prava i dužnosti lokalnih jedinica.

Izborni je zakon poslije noveliran u nekoliko navrata, 1995. i 1996. godine.5 lako je pri oba noveliranja osnovnog zakonskog teksta došlo do određenih poboljšanja i preciziranja pojedinih zakonskih normi, ona ipak nisu predstavljala cjelovita i kvalitativno bitno drukčija rješenja.

Noveliranje postojećeg Zakona nije otklonilo manjkavosti u smislu nepostojanja i nepoznavanja određenih izbornih instituta koje su i danas, očigledno, nazočne u domicilnom zakonodavstvu.

Sam izborni sustav (mješoviti, kombinirani) uspostavljen krajem 1992. godine Zakonom o izboru, a pogotovo ostali instituti izbornog zakonodavstva, u svojoj se osnovi i nisu značajnije mijenjali niti dograđivali, no uočljiv je pomak u smislu povećanja udjela proporcionalnog izbornog sustava u odnosu na većinski izborni sustav, te time postupno i planirano napuštanje većinskog izbornog sustava u kojem su se pojedinačnim izborom u izbornim jedinicama birali pojedinačni, imenom određeni, ali i lokalnoj sredini prepoznatljivi vijećnici zajedno i istovremeno sa svojim zamjenicima.

2.2. Lokalni izbori 1997. godine

Budući da je izvršen značajan otklon u korist proporcionalnog izbornog sustava, smanjivanjem čak u dva navrata udjela većinskog sustava, a time i broja vijećnika koji je bio biran pojedinačno i osobno u izbornim jedinicama uz primjenu sustava relativne većine, sljedeći po redu, dakle drugi redoviti lokalni izbori održani su 1997. godine, a provedeni su primjenom modela kombiniratinih izbora, konkretno većinskim izborom jedne četvrtine vijećnika u izbornim jedinicama, te tri četvrtine vijećnika proporcionalnom metodom sa stranačkih ili nezavisnih lista.

Drugi po redu redoviti lokalni izbori održani 1997. godine, provedeni su, što je doista specifično, no bitno za naglasiti, na cjelokupnom i cjelovitom državnom teritoriju tako da se pri njihovoj provedbi nisu pojavljivali praktični problemi s kojima se trebalo nositi pri provedbi prvih lokalnih izbora, primjerice, dislociranje biračkih mjesta. Tako su, primjerice, za Gradsko vijeće Grada Vukovara, odnosno Iloka ili Petrinje, izbori provođeni na raznim biračkim mjestima širom Republike Hrvatske, uz znatne financijske troškove i organizacijske poteškoće.

2.3. Lokalni izbori 2001. godine

Treći po redu redoviti lokalni izbori održani su 2001. godine na temelju odredaba novog Zakona o lokalnim izborima, usvojenog u proljeće iste 2001. godine.⁶

Praksa je tijekom trajanja dva prethodna redovita mandata i nadalje demantirala stajalište prema kojem je Izborni zakon jednokratan i u osnovi tehnički propis koji omogućava provedbu izbora tako da zadaje i definira osnove izbornih pravila.

lako je činjenica da se redoviti izbori provode jednom u četiri godine, jednako je tako činjenica da se određeni segmenti izbornog zakonodavstva primjenjuju i izazivaju dvojbe u primjeni tijekom cijelog trajanja redovitog četverogodišnjeg mandata izabranih lokalnih predstavnika.

Rečeno se, ponajprije, odnosi na definiranje i preciziranje početka i prestanka mandata izabranih predstavnika, na primjenu instituta inkompatibiliteta, odnosno nespojivosti i nemogućnosti istovremenog obnašanja dužnosti vijećnika s drugim, decidirano zakonom propisanim dužnostima, te posebice na način zamjenjivanja vijećnika kojem mandat prestaje prema nekoj od Zakonom definiranih osnova.

U razdoblju početnog teorijskog koncipiranja, te poslije i praktičnog uspostavljanja sustava lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj gotovo su u hodu otklanjane nelogičnosti i sam je sustav, ponekad s manje ili više uspješnosti, mijenjan i usavršavan, ponekad istina i s dvojbenim uspjehom, no činjenica jest da je rješavanje bitnih pitanja koja su u osnovi predmet zakonskog uređenja i trebala bi biti nužno i isključivo u domeni normativnog definiranja pridržanog samom zakonodavcu, nerijetko bilo improvizirano i premošćivano tumačenjima i uputama.

Rečeno svakako nije predstavljalo praksu koja je adekvatna da pridonese podizanju stupnja pravne sigurnosti i izvjesnosti, dakle uopće konzistentnoj i dosljednoj primjeni zakonskih instituta u praksi.

U razdoblju koje je prethodilo donošenju novog Zakona o izborima 2001. godine i održavanju trećih redovitih lokalnih izbora, Vlada Republike Hrvatske te tada nadležno resorno središnje tijelo državne uprave, Ministarstvo pravosuđa, uprave i lokalne samouprave, poduzeli su znatne aktivnosti i uspostavili važnu i nadasve korisnu suradnju sa stručnjacima iz zemlje i inozemstva na izradi novog izbornog zakonodavstva primjenjivog na lokalnoj razini.

Izrada novog zakona, između ostaloga, bila je nužna radi usklađivanja određenog dijela zakonskih odredaba s Promjenom Ustava Republike Hrvatske, jednako tako i radi izmjena određenog dijela odredaba kako bi se one nomotehnički uskladile i poboljšale u odnosu na tada važeći zakonski tekst, usvojen još 1992. godine.

Međutim, osnovna je svrha usvajanja novog zakona bila, uz poboljšanje određenih instituta, upravo u izmjeni samog izbornog modela, dakle u prijelazu na proporcionalni izborni sustav u cijelosti, pri čemu je svaka lokalna jedinica određena ujedno i jednom jedinstvenom izbornom jedinicom, tako da su svi punoljetni hrvatski državljani s prijavljenim prebivalištem na njezinom području bili u prilici birati svoje lokalne predstavnike na temelju stranačkih ili nezavisnih izbornih lista.

U potpunosti proporcionalni izborni sustav usvojen je nasuprot izraženim stajalištima i prijedlozima stručnjaka da bi bilo uputno zadržati barem određeni udjel većinskog izbornog sustava, a time i pojedinačni, osobni izbor kandidata u izbornim jedinicama upravo radi njihove prepoznatljivosti u lokalnoj zajednici, te pogotovo radi ostvarenja, barem u određenoj mjeri, pravednije područne zastupljenosti pojedinih naselja koja se nalaze u sastavu lokalnih jedinica. Tim više jer je Republika Hrvatska zemlja s velikim brojem manjih lokalnih jedinica čiji broj stanovnika ne prelazi jednu tisuću.

2.3.1. Zakon o izborima

Novim je Zakonom, usvojenim u proljeće 2001. godine,⁷ na kvalitetniji i primjereniji način razrađen dio provedbenih i tehničkih odredaba, pogotovo odredaba koje propisuju sastav, nadležnost i ovlasti tijela koja neposredno provode izbore, odnosno tijela koja nadziru zakonitost njihove provedbe. Jačanjem sastava izbornih povjerenstava i biračkih odbora, kao prvih i primarno odgovornih tijela u kontaktu s samim biračem, te osiguravanjem njihove nepristranosti i međustranačke kontrole, ujedno je izvršena i harmonizacija s odgovarajućim odredbama Zakona o izboru zastupnika u Hrvatski sabor usvojenoga 1999. godine.⁸

Nadalje, novi je Zakon o izborima precizirao i dao nova rješenja vezana uz trajanje mandata lokalnih izabranih predstavnika, diferencirao je redovite od izvanrednih izbora koje je Vlada Republike Hrvatske ovlaštena raspisati u određenim situacijama razrađenim posebnim zakonom koje su, u pravilu, rezultanta stanovitih opstrukcija i poremećaja u radu predstavničkog tijela, precizirao je početak mandata i uskladio odredbe s već utvrđenom praksom lokalnih jedinica.

Zakon je definirao prestanak mandata članova predstavničkih tijela i posljedice koje iz prestanka proizlaze, te zamjenjivanje pojedinačnog člana predstavničkog tijela kojemu je mandat prestao prema nekoj od Zakonom propisanih osnova. Potom je u osnovi propisao postupak konstituiranja predstavničkih tijela, kao i način njihova rada i odlučivanja pri konstituiranju te zaključno, izmijenio je način određivanja ostvarivanja prava na diobu mjesta u predstavničkom tijelu. Odredbe o ostvarivanju prava na diobu unificirane su na način da 5% ostvarenih glasova birača daje pravo na sudjelovanje u diobi, bez obzira na to radi li se o pojedinačnim ili zajedničkim listama. Jednako tako i pravo na naknadu izborne promidžbe vezano je uz 5% ostvarenih glasova birača, uz napuštanje prijašnjeg razlikovanja samostalnih od zajedničkih lista dvije ili više političkih stranaka.

Općenito, novi je Zakon predložio i ponudio preciznija i kvalitetnija rješenja određenih pitanja koja su tijekom cijelog proteklog razdoblja izazivala različita tumačenja i postupanja u praksi.

3. Izborni zakon danas i otvorena pitanja vezana uz noveliranje pojedinih instituta izbornog zakonodavstva

Vlada Republike Hrvatske među prioritetnim područjima predstojeće cjelovite reforme ocjenjuje potrebu za reformom državne uprave, ali i lokalne samouprave. U sklopu reforme jest i trajan, uvelike zahtjevan i složen proces decentralizacije funkcija, dakle selektivan, osmišljen i financijski potkrijepljen prijenos poslova, nadležnosti, ali i ovlasti u odlučivanju sa središnje državne razine na lokalne jedinice samouprave kao nositelje vlasti na lokalnoj razini u Republici Hrvatskoj.

Daljnja decentralizacija i jačanje lokalnih jedinica, njihovo fiskalno, us-trojbeno, ali i personalno kapacitira-nje, temeljni su preduvjeti daljnjeg razvitka lokalne demokracije što je ocijenjeno prioritetnim ciljem na čije se ostvarenje Republika Hrvatska opredijelila i Završnom deklaracijom usvojenom na Ministarskoj konferenciji održanoj 25. i 26. listopada 2004. godine u Zagrebu, pod nazivom »Učinkovito demokratsko upravljanje na lokalnoj i regionalnoj razini«.

Jedan je od ciljeva reforme u iznalaženju efektivnih modaliteta selektivnog prijenosa poslova u djelokrug lokalnih jedinica, sve popraćeno financijskim podlogama i provjerljivim simulacijama da bi se osigurala veća samostalnost i utjecaj lokalnih jedinica na odlučivanje o bitnim pitanjima, te posebice da bi se izbjegla situacija tehničkog prijenosa poslova lokalnim jedinicama jedino i isključivo radi obavljanja istih, a da pritom izostaje prijenos bitnih ingerencija u odlučivanju i posebice bitno prethodno financijsko uskla-đenje potencijala nužnih za uspješnu provedbu suštine reforme.

U vezi sa započetim pripremnim aktivnostima vezanim uz predstojeću reformu lokalne samouprave, Vlada Republike Hrvatske prihvatila je Nacionalni program rada za područje lokalne i područne (regionalne) samouprave, u kojem se decidirano navodi da se u tekućem mandatnom razdoblju planira predložiti promjene u sustavu lokalne samouprave na način da nositelji izvršne vlasti u lokalnim jedinicama budu birani neposredno na izborima, te ovlast izabiranja izvršnih tijela neće više biti povjerena predstavničkim tijelima lokalnih jedinica.

Međutim, iako postaje sve izvjesnije da će u sklopu planirane reforme lokalne samouprave izostati prije najavljivana reforma izbornog zakonodavstva koje se primjenjuje na lokalnoj razini, a koja bi prethodila sljedećim redovitim izborima u svibnju 2005. godine, činjenica jest da određeni postojeći i danas važeći instituti i pravila zahtijevaju doradu.

Jednako tako, primjereno je vrijeme da određeni instituti i norme postojeći u zemljama s bogato razvijenom demokratskom tradicijom već godinama, budu, uz možebitne prilagodbe, inkorporirani u domicilno izborno zakonodavstvo.

3.1. Isti ili različiti izborni sustavi s obzirom na broj stanovnika, odnosno veličinu lokalne jedinice

Broj članova predstavničkih tijela u svim se zemljama Europe određuje u međuovisnosti o broju stanovnika s prebivalištem na njezinom području. U pravilu, zakoni određuju broj koji se bira u predstavničko tijelo, a moguće je i određivanje samog raspona unutar kojega će se broj definirati odlukom, u pravilu općim aktom, statutom samog predstavničkog tijela.

Glede izbornih sustava koji se primjenjuju na lokalnoj razini, u Republici Hrvatskom dominantna je koncepcija da izborni sustav treba biti unificiran te jedinstven u primjeni na sve lokalne jedinice, pritom bez diferenciranja ovisno o broju stanovnika koji prebivaju na njezinom području.

lako postoje razmišljanja da bi bilo uputno pristupiti izmjenama temeljne koncepcije izbora tako da se način izbora lokalnih predstavnika razlikuje od jedinice do jedinice ovisno o broju stanovnika same lokalne jedinice, ipak je dominantno mišljenje da nije uputno izvršiti takvu vrstu razlikovanja.

Stoga je sve izvjesnije da će, i nadalje, predstavnička tijela najmanjih općina sa čak i manje od 300 birača, kao i predstavnička tijela najvećih gradova, te isto tako i županijske skupštine, biti birani na sljedećim lokalnim izborima u svibnju 2005. godine, proporcionalnim izbornim sustavom, uz potpunu obnovu cjelovitog vijećničkog sastava.

3.2. Trajanje mandata predstavničkog tijela izabranog na izvan

Izvjesno je da se neće napustiti koncepcija sukladno kojoj se izbori provode na području cijele države, na isti dan, za sva predstavnička tijela, dakle sva općinska i gradska vijeća, sve županijske skupštine i Gradsku skupštinu Grada Zagreba.

Naime, sukladno Zakonu mandat članova svih predstavničkih tijela izabranih na redovitim izborima traje do dana objave odluke Vlade Republike Hrvatske o raspisivanju izbora, odnosno do dana objave odluke Vlade Republike Hrvatske o raspuštanju predstavničkog tijela ako se radi o primjeni ovlasti koja je Vladi pridržana sukladno odredbama zakona kojim se uređuje lokalna samouprava.

Mandat članova predstavničkih tijela izabranih na prijevremenim izborima, dakle izborima koji se, u pravilu, održavaju tijekom redovitog četverogodišnjeg trajanja mandata zbog nastupa određenih poremećaja u funkcioniranju, a koji su trajnije i ozbiljnije prirode, prestaje istog dana kao i mandat onih izabranih na redovitima.

Trajanje mandata stečenog na izvanrednim izborima neće biti jednako trajanju mandata onih predstavničkih tijela izabranih na redovitim izborima, no u prilog je tvrdnji da se u slučaju skraćivanja mandata ne radi o povredi niti ustavnih, a niti zakonskih odredaba i odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske iz 1997. godine. Navedeno omogućava da se zadrži istovremenost održavanja lokalnih izbora za sva predstavnička tijela svih lokalnih jedinica u Republici Hrvatskoj.

Sam Zakon određuje da će se redoviti lokalni izbori održavati treće nedjelje u mjesecu svibnju, svake četvrte godine, na temelju odluke o raspisivanju koju donosi Vlada Republike Hrvatske i kojom utvrđuje točan datum održavanja izbora.

3.3. Glasovanje stranaca na lokalnim izborima u Republici Hrvatskoj

U Republici Hrvatskoj glasovanje stranaca nije dopušteno, te bi drukčije rješenje zahtijevalo promjenu ustavne odredbe koja propisuje da biračko pravo mogu ostvariti jedino hrvatski državljani.

Na temelju ustavne odredbe, Zakon o izboru ne poznaje niti ne predviđa iznimke koje bi se odnosile na stjecanje prava glasovanja stranaca, ovisno o duljini prethodnog boravka na području države, tako da niti stranci s trajnim nastanjenjem neće moći glasovati na lokalnim izborima.

Daljnje integriranje i pristupanje Republike Hrvatske Europskoj uniji zahtijevat će svakako izmjene navedenih odredaba, no u svakom slučaju, za ta će vremena biti i više nego dovoljno.

Glede osoba s dvojnim državljanstvom, dakle osoba koje uz državljanstvo Republike Hrvatske imaju i državljanstvo neke druge zemlje, vrijedi zakonska odredba sukladno kojoj se bipatridi pred tijelima vlasti na području Republike Hrvatske smatraju jedino i isključivo hrvatskim državljanima.⁹

Jednako tako, vezano uz ostvarivanje biračkog prava na lokalnoj razini za hrvatske državljane, ne postoji nikakvo vremensko ograničenje, odnosno razdoblje tijekom kojega bi osoba - hrvatski državljanin, dakle birač morao prebivati na području lokalne jedinice prije dana održavanja izbora. Dovoljno je imati prijavljeno prebivalište na području lokalne jedinice na dan kada se održavaju lokalni izbori.

3.4. Odaziv birača na lokalne izbore

Odaziv birača u stalnom je opadanju, a posebice kad se radi o lokalnim izborima.

Taj je trend još i znatnije izražen kad se promatraju podaci o postotku izlaska birača na izvanredne izbore.

Za sada ne postoji prijedlog konkretnih mjera, pretočivih u zakonsku normu koje bi bile primjerene povećanju odaziva birača na lokalne izbore. Međutim, ne postoje ni odredbe koje bi ograničavale, odnosno uvjetovale valjanost izbora postotkom izlaska birača na birališta.

Pritom je konstanta jačanje podrške birača i stalan porast broja glasova birača koji na lokalnim izborima bilježe nezavisne liste.

Jedna od iznimno zanimljivih okolnosti koja bi prema najavama i općem stajalištu javnosti svakako pridonijela znatnom porastu odaziva birača bilo je već i samo načelno opredjeljenje za neposredan izbor nositelja izvršne vlasti u sklopu lokalnih jedinica, dakle općinskih načelnika, gradonačelnika, župana, te gradonačelnika Grada Zagreba, no, postaje razvidno da je ugradnja te temeljne izmjene u koncepciji lokalne samouprave za sada odgođena do daljnjega, kao što je i decidirano navedeno u Nacionalnom programu rada za područje lokalne samouprave.

3.5. Institut inkompatibiliteta, nespojivosti dužnosti vijećnika s istovremenim obnašanjem drugih dužnosti i ograničenja u kandidiranju

Ne samo da je krug osoba koje potpadaju pod primjenu instituta inkompatibiliteta postavljen vrlo široko, već je uistinu neprimjereno postavljeno ograničenje prava kandidiranja, te se navedena zabrana odnosi na djelatne vojne osobe, te službenike i namještenike u Oružanim snagama Republike Hrvatske, no ostaje dvojbeno kolika je mogućnost pritiska ili utjecaja na birače ili, pak, drugih neprimjerenih posljedica ako bi se i navedenim osobama kandidiranje omogućilo bez danas postojećih ograničenja.

Postoji bojazan da je navedena odredba u suprotnosti s odredbom članka 24. OESS-ovog dokumenta iz 1990. godine iz Kopenhagena koji propisuje da »Svako ograničenje prava i sloboda mora, u demokratskim društvima, odgovarati ciljevima primjenjivog zakona i biti stoga proporcionalni namjeri toga zakona.« Naveden je jedan od temeljnih protuargu- menata sve češćim stajalištima da je ne samo uputno, već i nužno kandidiranje ograničiti cijeloj državnoj službi.

3.6. Elektroničko glasovanje

Hrvatsko izborno zakonodavstvo ne poznaje elektroničko glasovanje i izvjesno je da će skorašnji predsjednički i budući lokalni izbori biti provedeni bez mogućnosti elektroničkog glasovanja.

Dosadašnja praksa u provedbi lokalnih izbora

Što više, u dijelu javnosti izrazit je otpor takvom načinu glasovanja koje se, u pravilu, povezuje s povećanom mogućnošću manipulacija i zloporaba te time s mogućnošću znatnog utjecaja na rezultate samog izbornog procesa.

Stoga valja podizati razinu javne svijesti o elektroničkom glasovanju, dakle, sukladno Preporuci Rec (2004) 11 of the Committee of Ministers to mem- ber States on legal, operational and tec- nical standards for e-voting ... jedna će od zadaća Republike Hrvatske biti da »radi postizanja transparentnosti ... poduzme korake kako bi se osiguralo da glasači razumiju i imaju povjerenja u e-voting sistem u praksi.«

Rečeno je, dakako, u skladu i mora biti izvedeno iz načela sukladno kojem će »tijela državne vlasti u državi - članici osigurati pouzdanost i sigurnost sistema e-glasovanja«, te će poduzeti sve moguće korake da se izbjegne mogućnost prijevare ili neovlaštene intervencije koja bi mogla utjecati na sustav e-glasovanja tijekom cjelokupnog procesa glasovanja.

3.7. Ograničavanje kandidiranja stranaka ovisno o osvojenom postotku na nacionalnoj razini ili vremenu registriranja

Svakako je zanimljiv podatak da u Hrvatskoj postoji čak 96 registriranih političkih stranaka. Naime, sukladno posebnom zakonu koji uređuje predradnje osnivanju i sam postupak registracije političkih stranaka, stranka stječe pravnu osobnost, a time i puni legitimitet djelovanja upisom u registar pri središnjem tijelu državne uprave nadležnom, između ostaloga, za lokalnu samoupravu te politički i izborni sustav.

Upisom u registar stranka je u potpunosti kvalificirana za isticanje svojih stranačkih lista, objavljivanje programa, zauzimanje medijskog prostora u medijima nacionalnog ili lokalnog značenja, neovisno o vremenu registracije, dakle o prethodnom razdoblju njezina postojanja ili djelovanja.

Sukladno zakonu, liste za izbor članova predstavničkih tijela neograničeno mogu predložiti sve političke stranke registrirane u Republici Hrvatskoj i birači. Političke stranke utvrđuju i predlažu liste za izbor članova predstavničkih tijela na način razrađen njihovim statutom, odnosno posebnom odlukom, donesenom na temelju statuta, a bez ikakvog ograničenja u smislu postojanja međuodnosa s postotkom koji su možebitno osvojile na nacionalnoj razini na kojoj je u Parlamentu zastupljeno tek nekoliko najjačih političkih stranaka.

3.8. Dobna granica vezana uz ostvarivanje biračkog prava

Uvodne i načelne odredbe važećeg Zakona o izboru, između ostaloga, razrađuju aktivno i pasivno biračko pravo građana te propisuju da članove predstavničkih tijela biraju i da za članove predstavničkih tijela mogu biti birani samo oni hrvatski državljani s navršenih 18 godina koji imaju prebivalište na području lokalne jedinice za čije se predstavničko tijelo izbori provode.

Promjena koja se predlaže jest promjena u smislu snižavanja dobne granice predviđene za ostvarivanje biračkog prava sa sada propisanih 18 godina, na 16 godina života. Navedena se promjena obrazlaže i opravdava sukladnošću s trendovima i nekim već usvojenim rješenjima u europskim zemljama, međutim, prijedlog je u nesuglasju s odredbom članka 45. Ustava Republike Hrvatske kojom je propisano da hrvatski državljani imaju opće i jednako biračko pravo koje stječu s navršenih 18 godina, u skladu s posebnim zakonom. Biračko se pravo, sukladno odredbi članka 45. Ustava, ostvaruje na neposrednim izborima tajnim glasovanjem.

lako je pozitivnom ocijenjena namjera predlagatelja navedene promjene, u smislu motiviranja i prijašnjeg uključivanja mlađe populacije u sve oblike društvenog, pa i političkog života, između ostalog i ranijim omogućavanjem njihova glasovanja na lokalnim izborima, zbog neosporne neustavnosti takav prijedlog nije moguće podržati niti Zakon mijenjati na takav način, a bez prethodnih promjena samog Ustava.

Nasuprot stajalištima koja podržavaju snižavanje dobne granice, postoje i razmišljanja da bi pravo kandidiranja pojedinačnih kandidata za nositelje izvršne dužnosti u sklopu lokalnih jedinica, dakle pravo na kandidiranje kandidata za općinske načelnike, gradonačelnike, župane i gradonačelnika Grada Zagreba, dakako ako prevlada koncepcija njihovog neposrednog izbora, trebalo vezati uz dobni cenzus od navršenih 25 godina života.

Jednako kao i netom rečena koncepcija o ranijem ostvarenju biračkog prava i ovdje postoji prigovor neustavnosti stjecanja biračkog prava s navršenih 25 godina.

3.9. Državno izborno povjerenstvo

Predstojeće provedbe izbora, predsjedničkih i lokalnih, te posebice ustaljivanje primjene demokratskih standarda u izbornoj proceduri, zahtijevaju daljnju dogradnju određenih izbornih instituta, te kvalitetnija i primjerenija rješenja pojedinih pitanja od značenja za zakonitost i pravilnost provedbe izbora.

Tako je i pitanje uspostavljanja Državnog izbornog povjerenstva kao stalnog tijela te određivanje njegova karaktera i ovlasti, jedno od značajnih pitanja koje zahtijeva novija rješenja primjerenija normativi i praksi europskih zemalja.

Sastav i nadležnosti Povjerenstva u Republici Hrvatskoj definira nekoliko organskih zakona koji tvore okosnicu izbornog zakonodavstva i čine temelj izbornog sustava.

Tako su, primjerice, navedena pitanja oko sastava i nadležnosti Povjerenstva razrađena u odredbama Zakona koji uređuje izbore zastupnika u Hrvatski sabor,¹⁰ potom Zakona koji uređuje izbor predsjednika Republike Hrvatske,¹¹ te samog Zakona o lokalnim izborima.¹²

Bitno je istaknuti da su odredbe koje propisuju navedena pitanja oko sastava i nadležnosti Povjerenstva disperzirane, u određenom dijelu i neujednačene, te stoga zahtijevaju objedinjavanje u jednom cjelovitom zakonskom tekstu koji bi propisao i definirao većinu bitnih okolnosti vezanih uz rad i djelovanje Povjerenstva.

Činjenica jest da provedba izbora u Republici Hrvatskoj više ne predstavlja povremen angažman tijela osnovanih i imenovanih sa svrhom provedbe izbora, već se izbori, ponajprije izvanredni lokalni izbori, često održavaju u pojedinim lokalnim jedinicama u kojima se za iste steknu uvjeti propisani posebnim zakonom koji uređuje područje lokalne samouprave.

Učestalost provedbe izbora nameće potrebu stalnog djelovanja najvišeg tijela koje sudjeluje u samom postupku provedbe izbora i bitan je čimbenik njihove zakonite i pravilne provedbe. Jednako je moguće ustvrditi i za referendume koji se provode primjenom odredaba Zakona koji uređuje pitanja vezana uz raspisivanje i provedbu državnih, lokalnih i savjetodavnih referenduma, te provedbu drugih oblika osobnog sudjelovanja građana na državnoj ili, pak, lokalnoj razini.

Nadalje, u Prednacrtu posebnog zakona za koji vjerujemo da će biti usvojen i primijenjen prije sljedećih redovitih, četvrtih po redu lokalnih izbora, predvidjeli smo, da uz osnovne poslove Povjerenstvo vezanih uz samu provedbu izbora, Povjerenstvu obavlja i bitnu zadaću stalnog praćenja izbornih procesa te predlaganje noveliranja pojedinih zakonskih rješenja i instituta. Te zadatke nije moguće ostvariti u cijelosti u slučaju kad je Povjerenstvo samo povremeno tijelo.

Jedan je od argumenata s kojima Vlada, kao predlagatelj, kani krenuti u zakonodavnu proceduru ističe se kompatibilnost budućih zakonskih rješenja predloženih Prijedlogom budućeg zakonskog teksta s rješenjima već usvojenima u stabilnim demokracijama europskih zemalja.

Osnovna pitanja koja će se predložiti i urediti novim Zakonom o Državnom izbornom povjerenstvu, svakako su osnivanje Povjerenstva kao stalnog tijela, način izbora predsjednika, podpredsjednika i članova Povjerenstva, način osnivanja i izbora pojedinog sastava Povjerenstva, nadležnost, djelokrug i poslovi Povjerenstva, ovisno o tome radi li se o provedbi parlamentarnih, predsjedničkih, lokalnih izbora, izbora za vijeća i predstavnike nacionalnih manjina ili o provedbi lokalnog, savjetodavnog ili državnog referenduma, unutarnje ustrojstvo, način rada i odlučivanja Povjerenstva, odnos s građanima, tijelima i institucijama u sklopu Republike Hrvatske, suradnja s međunarodnim organizacijama i institucijama, te poneka druga pitanja za koja je ocijenjeno da mogu biti od značenja za obavljanje poslova iz njegova djelokruga.

Usvajanje novog, cjelovitog Zakona o Državnom izbornom povjerenstvu svakako će omogućiti uspostavljanje Povjerenstva kao stručnog i stalnog tijela te će, u velikoj mjeri, unaprijediti izbornu praksu i proceduru provedbe izbora, osigurat će kvalitetniju i primjereniju provedbu izbora na svim razinama, omogućit će predlaganje noveliranja pojedinih pravnih instituta vezanih uz pojedina pitanja izbornog zakonodavstva, omogućiti uspostavljanje suradnje s organizacijama i institucijama u sklopu Republike Hrvatske i izvan nje, omogućiti stalnu organizaciju i provedbu edukacije svih sudionika u izbornom procesu, a time, mišljenja smo i poticati građane na participaciju u izbornim procesima.

3.10. Financiranje izborne promidžbe političkih stranaka na lokalnoj razini

Hrvatski je Parlament tek nedavno usvojio zakon koji propisuje pravila financiranja izborne promidžbe,¹³ no taj se zakon odnosi samo na financiranje kampanje na predsjedničkim izborima.

Pitanje financiranja političkih stranaka na lokalnoj razini u pretežnom je dijelu neriješeno, osim što se na temelju analogne primjene zakona koji vrijedi za državnu razinu, većina lokalnih jedinica doznačuje određena proračunska sredstva političkim strankama i to razmjerno njihovoj zastupljenosti u predstavničkom tijelu.

Međutim, financiranje same izborne promidžbe, izvori sredstava i njihova ograničenja, obveza podnošenja izvješća, obveza pravilnosti i svrhovitosti raspodjele i utroška sredstava sukladno njihovoj primarnoj namjeni, javnost i transpa- rentnost, kao i eventualne sankcije u slučaju zloporaba, ukratko pravila koja bi se na financiranje izborne promidžbe primjenjivala na lokalnoj razini, još uvijek nedostaju, premda postoji radni prednacrt teksta koji bi ova iznimno značajna pitanja pokušao urediti na primjeren, pravilan i transparentan način.

4. Posebna izborna pravila vezana uz osiguranje zastupljenosti pripadnika nacionalnih manjina u predstavničkim tijelima na lokalnoj razini

Odredbe Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina¹⁴ obvezuju Republiku Hrvatsku da pripadnicima nacionalnih manjina osigura ostvarenje prava na zastupljenost u predstavničkim tijelima lokalnih jedinica.

U jedinicama lokalne samouprave, dakle općinama i gradovima, ta se zastupljenost osigurava tako da se manjinama koje u ukupnom broju njezinog stanovništva sudjeluju s više od 5%, a s manje od 15% jamči pravo na najmanje jednog člana predstavničkog tijela.

Onim manjinama koje u ukupnom broju njezinog stanovništva sudjeluju s više od 15% jamči se razmjerna zastupljenost koja je razmjerna udjelu njezinih pripadnika u ukupnom stanovništvu te jedinice.

U županijama koje su jedinice područne (regionalne) samouprave ta se zastupljenost osigurava tako da se svakoj manjini, koja u ukupnom broju njezinog stanovništva sudjeluje s više od 5%, jamči zastupljenost u predstavničkom tijelu razmjerno udjelu njezinih pripadnika u ukupnom stanovništvu te jedinice.

U oba slučaja, ako se navedena zastupljenost ne postigne na temelju rezultata izbora, broj članova predstavničkog tijela povećat će se do onoga broja koji je sukladno odredbama Ustavnog zakona potreban da bi odgovarajuća zastupljenost bila ostvarena.

Ako se, pak, rečena zastupljenost ne može postići niti nadopunjavanjem neizabranih predstavnika nacionalne manjine s lista koje su sudjelovale na izborima, u lokalnoj jedinici bit će raspisani dopunski izbori.

Temeljni razlog radi kojega je Zakon o izboru iz 2001. godine bilo potrebno izmijeniti bila je potreba usklađivanja odredaba s obvezama koje proizlaze iz Ustavnog zakona. U Zakon su, naime, dodane odredbe koje razrađuju postupak ostvarenja prava pripadnika manjina na zastupljenost u predstavničkim tijelima lokalnih jedinica, osobito u slučaju potrebe raspisivanja i održavanja dopunskih izbora.

Prema rezultatima Popisa 2001. g. pojedine manjine zastupljene su u stanovništvu s više od 15% u 63 jedinice lokalne samouprave, a s više od 5% u još 81 jedinici lokalne samouprave te u 10 županija.

U 19 jedinica lokalne samouprave s više od 5% udjela u stanovništvu zastupljene su po dvije manjine, a u dvije jedinice s više od 5% udjela u stanovništvu zastupljene su tri manjine. Od toga u stanovništvu 13 jedinica lokalne samouprave jedna od zastupljenih manjina ima više od 15% stanovništva.

Ukupno gledajući, nacionalne manjine, dakle, imaju pravo na zastupljenost u predstavničkim tijelima 144 jedinice lokalne samouprave i 10 jedinica područne (regionalne) samouprave.

Dopunski izbori radi postizanja zastupljenosti pripadnika nacionalnih manjina, sukladno obvezama koje utvrđuje Ustavni zakon, bili su 15. veljače 2003. godine, i to za predstavnička tijela niti 20 lokalnih jedinica, dok su u ostala vijeća bili pdodani vijećnici s lista.

lako naknadno nadopunjavanje sastava predstavničkih tijela tijekom trajanja njihova redovita mandata, i to članovima koji nisu inicijalno zdobili mandate provedbom izbora, već se naknadno pridodaju u predstavničko tijelo kao punopravni članovi sa svim pravima i obvezama koje proizlaze iz zakona i podzakonskih akata, nije uobičajena praksa. Benefit je utoliko što Republika Hrvatska može istaknuti da je zastupljenost pripadnika nacionalnih manjina danas postignuta u svim predstavničkim tijelima svih lokalnih jedinica.

5. Umjesto zaključka

Zaključno, slobodno možemo ustvrditi kako je činjenica da je Republika Hrvatska postigla uistinu značajne korake u demokratizaciji uopće, pa tako i značajne korake u postizanju što je moguće višeg stupnja sukladnosti i domicilnog izbornog zakonodavstva i same provedbe izbora, s međunarodno priznatim i prepoznatim standardima.

U prilog iznesenoj tvrdnji, uz ostalo, je i Izvješće.

 

1 Ustav Republike Hrvatske (Nar. nov,, br. 56/90).
2 Ustav Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 41/01 - proč. tekst i 55/01 - isp. - čl. 132.).
3 Zakon o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne uprave i samouprave (Nar. nov., br. 90/ 92, 69/95, 59/96, 63/96 i 64/00).
4 Vidjeti bilješku br. 3.
5 Vidjeti bilješku br. 3.
6 Zakon o izboru članova predstavničkih tijela lokalnih jedinica (Nar. nov. br. 33/01, 10/02 - Odluka USRH, 155/02 - viidjeti Zakon o pravima nacionalnih manjina, 45/03 i 43/04 - Odluka USRH).
7 Vidjeti bilješku br. 6.
8 Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski državni sabor (Nar. nov., br. 116/99).
9 Vidjeti čl. 2. Zakona o hrvatskom državljanstvu (Nar. nov., br. 53/91, 70/91, 28/92 i 113/93 - Odluka USRH).
10 Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (Nar. nov., br. 69/03 - proč. tekst).
11 Zakon o izboru predsjednika Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 22/92, 42/92 - isp., 71/97, 69/04 - Odluka USRH i 99/04 - isp.).
12 Vidjeti bilješku br. 6.