Definiranje misije kao skupa organizacijskih ciljeva, razloga i svrha postojanja neke organizacije, prvi je korak u ponovnom redefiniranju ili ponovnom definiranju glavnih ciljeva jedinica lokalne samouprave - grada nakon što se definiraju uporišne točke i položaj grada. Misija objašnjava zašto poduzeće postoji i čime bi se trebalo baviti¹. Također, misija izvire iz povijesti i tradicije poduzeća, njezine snage, njezinih mogućnosti, sposobnosti i resursa². Sadržaj misije trebao bi točno odrediti područje poslovanja organizacije. Što je iskaz o misiji jasnije postavljen, to je i lakše postaviti ciljeve. Misiju grada možemo definirati kao pisani iskaz o osnovnoj svrsi osnivanja proračunske institucije³.

Prilikom definiranja misije grada, potrebno je osigurati nekoliko sljedećih preduvjeta⁴:

svi relevantni čimbenici, dakle, u konkretnom slučaju, svi članovi gradskog poglavarstva moraju biti jasno

opredijeljeni i moraju se slagati oko sadržaja misije;

gradonačelnik mora biti čvrst i jasno određen glede njezinog ostvarivanja;

misija mora biti jasna i poznata svima, svim zaposlenicima, od portira do pročelnika;

gradsko poglavarstvo mora biti svjesno dinamike i promjena u okruženju i znati da misija nije nikad konačna te da se mijenja zajedno s organizacijom, ovisno o vanjskim prilikama, prijetnjama i unutarnjim slabostima i snagama.

Svaka izjava o misiji trebala bi u sebi sadržavati sljedeće elemente:

• izjavu o svrsi, kao odgovor na pitanje zašto naša organizacija ili grad postoje te koji je naš konačni rezultat rada. Prilikom definiranja svrhe, potrebno je postaviti pitanje što će biti drukčije u našoj okolini, što se u njoj mijenja, jer će takvi odgovori pomoći planerima u sastavljanu svrhe postojanja grada (»upravljati gradom u koristi svih građana.... poboljšati i osigurati minimum stanovanja za sve građane grada........... «);

• izjavu o poslovanju odnosno odgovor na pitanje kojim aktivnostima ćemo ostvariti našu svrhu, kakvim poslovanjem i kojim usmjerenjem, primjerice, »....građenjem kuća za beskućnike, educiranjem gradskih službenika i unapređenjem infrastrukture grada....«;
• izjavu o vrijednostima - svaka organizacija, pa tako i grad, ima određene vrijednosti koje želi promovirati i koje želi ostvariti u svojoj zajednici. Odgovori na pitanja, poput koja su naša osnovna uvjerenja u našoj zajednici ili što naši građani najviše cijene, pomoći će u definiranju zajedničkih vrijednosti.

Prilikom pisanja misije moguće je koristiti se rezultatima SW0T analize (koju smo obradili u jednom od prijašnjih brojeva Informatora) ili se jednostavno koristiti jednom širom grupnom diskusijom, koja bi kao rezultat trebala polučiti određene obrise izjave o misiji, nakon čega se može uobličiti i pojednostaviti tako da bude razumljiva svima. Izjava o misiji ne bi trebala biti veća od nekoliko rečenica. Misija zaposlenih u javnom sektoru trebala bi biti nevidljiva ruka koja će ih voditi u samostalnom i svakodnevnom obavljanju poslova te ih kolektivno usmjeravati na ostvarenje zacrtanih ciljeva grada ili institucije.

Misija grada Barcelone glasi: »...razviti Barcelonu kao Europsku poduzetničku metropolu s utjecajem na cjelokupnu makroregiju gdje pripada geografski, te s kvalitetom modernog života ugrađenog u mediteransku kulturu«.

(Izvor: Reinhard, Friedman: Marketing Urbano: Como promuover una Ciudad, MUNITEK, Primeras Jomadas Iberoame-ricanas de Marketing Municipal y Nuevas Technologiias, svibanj 2000., str. 35.)

Za razliku od misije, vizija je usmjerena na opisivanje organizacije ili u ovom slučaju grada kakav bi trebao biti u nekom sljedećem razdoblju. Kako ističe John M. Bryson5 u svojoj knjizi, u posljednje vrijeme veliki je broj organizacija definirao svoju misiju, no vrlo je mali broj organizacija zaista definirao svoju viziju. Razlog tome je što, zapravo, vizija uključuje i misiju, ali što je potrebno istaknuti, vizija seže i dalje u budućnost. Misija je odraz svrhe postojanja neke organizacije, vizija nam govori kakvu organizaciju ili grad želimo u budućnosti, odnosno čemu moramo težiti. U našoj zemlji, provedeno istraživanje6 proračunskih institucija, dakle i gradova, pokazalo je da čak 70% proračunskih institucija smatra da ima utvrđenu misiju. Rezultat je, naravno, iznad očekivanog, što najvjerojatnije proizlazi iz činjenice da ispitanici odnosno zaposleni u tim institucijama nisu upoznati sa značenjem i izgledom misije. Razvoj i definiranje vizije zahtjevnije je od definiranja misije i uobičajeno može izazivati velike polemike između različitih skupina. Vizija bi trebala biti osnovni ulazni podatak za kreiranje prostornog i generalnog urbanističkog plana. Gotovo je nemoguće zamisliti da se planovi donose, a da za to ne postoji opća vizija načina na koji će se grad razvijati i kakvim ga želimo za deset ili dvadeset godina. Prednosti jasno definirane vizije mogu se sagledati kroz sljedeće⁷:

svim članovima organizacije, odnosno svim zaposlenima unutar gradske uprave daju se jasne, opravdane smjernice o tome što njihova organizacija očekuje od njih i vide li svoju jasnu ulogu u ostvarenju iste;

kao što je i prije istaknuto, koncepcija mora prethoditi percepciji. Ljudi, građani, zainteresirane strane moraju imati jasna saznanja o tome što se želi ostvariti jer sam na taj način mogu usmjeriti svoja znanja, energiju i htjenja u ostvarenje istog;

što je vizija jasnija i što su svi članovi organizacije kao i zainteresirane skupine motiviranije glede ostvarenja zacrtanog to je vjerojatnije da će se ona i ostvariti;

ako postoji suglasnost na razini svih zainteresiranih strana glede vizije i ako postoje jasne smjernice i odluke iz nje derivirane, grad će u svojoj cjelini ojačati;

inspirirajuća vizija djelovat će pozitivno i bit će dodatan izvor za motivaciju svih;

jasno određena vizija može pomoći gradovima da budu u stalnom kontaktu sa svojim okruženjem.

John F. Kennedy nije živio dovoljno dugo da bi doživio ostvarenje svoje vizije NASA-e, no svojom je izjavom: »Do kraja desetljeća, odvest ćemo čovjeka na mjesec...« pokrenuo je proces koji je time poslije zaista i rezultirao. Kada je američki Kongres trebao odlučivati o ogromnim sredstvima za postignuće tako ambiciozne vizije, nitko nije oklijevao, iz jednostavnog razloga jer je ta vizija bila odraz želje i vrijednosti američkog naroda, i koju su svi zagovarali, a to je da SAD moraju biti prvi u svemu i postati svjetski leader. Sve to danas je ostvareno, kao rezultat vrlo jasno definirane vizije nekoliko desetljeća prije.

Posve je jasno da je definiranje vizije vrlo složen proces i da je u njega potrebno uključiti što je moguće više zainteresiranih strana. Dobra vizija nekog grada obuhvatit će, između ostalog, misiju gradske uprave, osnovnu filozofiju grada i gradske uprave, osnovne vrijednosti koje se nastoje promovirati, osnovne strategije i osnovne smjernice za ocjenu uspješnosti djelovanja gradske uprave, kao i neke najvažnije odluke i etičke standarde kojih se ona nastoji pridržavati. Kao ni za misiju, tako ni za viziju, jednostavno, ne postoje pisana pravila i načini na koji se ona može napisati. Osnovno je držati se pravila da vizija mora biti rezultat grupnog mišljenja i suglasnosti zainteresiranih strana, da mora biti jasna i poznata svima. Prilikom određivanja vizije, scenarij tehnike može biti od velike pomoći. Građenjem nekoliko scenarija (community visioning) razvoja grada, njihovom prezentacijom i javnom raspravom najvjerojatnije će se doći do rješenja kojeg će zagovarati svi i koje će rezultirati pozitivnim rješenjima u budućnosti.

Postavljanje ciljeva i mjerenje uspješnosti

Kada su određene vizija i misija, tada je potrebno odrediti i ciljeve. Ciljevi specificiraju aktivnosti koje je potrebno ostvariti da bi se ispunile misija i vizija lokalne samouprave. Paralelno s misijom, što su ciljevi jasniji, to je lakše odrediti i taktike koje će dovesti do njihovog ostvarenja. Dakle, ciljevi su temeljne točke kojima težimo i koje želimo ostvariti.

Ciljevi gradske uprave i nekog grada trebali bi zapravo proizlaziti iz definirane vizije i misije. Tako postavljeni ciljevi ostvarivat će se putem pojedinačnih aktivnosti i projekata, a također i putem programa koji objedinjuju dva ili više projekata. Budući da ciljevi tvore jednu hijerarhiju, svaki postavljeni cilj mora biti podržan ciljevima nižeg stupnja. Konkretno gledano, postavljeni cilj na razini nekog grada sadržan u strateškom planu, nadređen je svim ciljevima posebnih programa. Iz toga proizlazi da svi ciljevi moraju biti međusobno povezani i da moraju podupirati jedan drugoga, jer se u suprotnom može dogoditi da se slijedi putanja koja je dobra za jedan dio neke institucije, ali ne i za grad u cijelosti⁸.

Ciljeve nekog grada možemo podijeliti na unutarnje ciljeve i vanjske ciljeve⁹. Unutarnji ciljevi mogu biti psihografski i gospodarski. Psihografski ciljevi bi bili usmjereni na poboljšanje i ojačavanje imidža grada u svijesti građana ili ciljevi koji su usmjereni na zadovoljenje određenih potreba građana, dok bi unutarnji gospodarski ciljevi mogli biti povećanje broja obrtnika na području grada ili smanjivanje stope preseljenja domaćih poduzeća u druge gradove. Vanjski psihografski ciljevi bili bi povećanje poznatosti grada u međunarodnim okvirima ili na turističkim tržištima, dok bi vanjski gospodarski ciljevi mogli biti povećanje turističkih posjeta grada ili povećanje broja stranih ulagača u grad.

Izvor: Djelomično prema: Reinhard, Friedman: Marketing Urbano: Como promuover una Ciudad, MUNITEK, Primeras Jornadas Iberoamericanas de Marketing Municipal y Nuevas Technologiias, svibanj 2000., str. 40.

Ciljevi se mogu, uz navedene podjele, razdijeliti i na namjenske i objektne ciljeve¹⁰. Svaki program ili projekt sastoji se iz određenog skupa ciljeva i skupa aktivnosti. Objektni cilj obuhvaća skupove podciljeva i skupove aktivnosti kojima se ostvaruje predmet projekta ili programa, a namjenski cilj označava takve skupove podciljeva i skupove aktivnosti kojima se ostvaruje namjena objekta. Nadalje, ciljevi se mogu podijeliti na unutarnje i vanjske ciljeve. Unutarnji ciljevi imaju zadatak da se njihovim ostvarenjem poboljša funkcioniranje nekog poslovnog sustava, primjerice, gradske uprave ili komunalnog poduzeća. Vanjski ciljevi ostvaruju se s namjerom da osiguraju određeno stanje okoline poslovnog sustava. Sama struktura i izvođenje nekog projekta ili programa mora podrazumijevati logičku povezanost svih aktivnosti za ostvarivanje konačnih objektnih i namjenskih ciljeva te konačnih unutarnjih i vanjskih ciljeva.

Naravno da nije potrebno težiti mjerenju svakog postavljenog cilja, no potrebno je utvrditi prioritete te mjeriti ključne ciljeve koji su nužni u procesu donošenja odluka za ispunjenje temeljnih ciljeva (hijerarhijski utvrđenih). Program je skup nezavisnih, ali blisko povezanih aktivnosti, koje pridonose ostvarenju zajedničkih ciljeva¹¹. Program uobičajeno sadrži nekoliko projekata. U našoj terminologiji i uporabi u sklopu gradova kao proračunskih korisnika, program se koristi kao naziv za neke specifične aktivnosti ili kao element sustava klasifikacije proračunskih rashoda¹². Svaki program mora imati jasno definiran opći cilj i posebne ciljeve. Opći cilj definirat će rezultat koji se želi ostvariti, dok su posebni ciljevi odraz kratkoročnih željenih aktivnosti kojima će se ostvariti opći cilj. Svaki poseban cilj mora biti mjerljiv, ostvariv, realan i jasan, što će jamčiti njegovo ostvarenje unutar postavljenih vremenskih i financijskih okvira.

Primjer dobro postavljenih ciljeva programa mogao bi biti sljedeći:

• Program: unapređenje sustava prikupljanja komunalnog otpada i njegovog selekcioniranja
• Opći cilj: osigurati kontejnere za selektivni otpad do 2005. godine
• Posebni ciljevi:
• osigurati prosječno 1 kontejner za organski otpad do 2003. godine
• završiti postavljanje 30 kontejnera za staklo i papir za dodatnih 2000 stanovnika do 2003. godine
• smanjiti broj divljih odlagališta (sadašnje stanje 30 divljih odlagališta) za 50% do 2003. godine.

Izvor: Ivana Jakir Bajo: »Mjerenje uspješnosti u hrvatskom javnom sektoru«, časopis Računovodstvo, revizija i financije, ožujak 2002., RRIF, Zagreb.

Provedena istraživanja¹³ na području naše zemlje pokazala su da gotovo sve proračunske institucije koje provode određene programe definiraju i ciljeve za te programe, ali 30% ispitanika navelo je da postavlja samo opći cilj, a ne i posebne ciljeve, 16% ispitanika ne definira ciljeve mjerljivim jedinicama, a 20% ih vremenski ne određuje.

Poslije takvog jasnog definiranja ciljeva, gradskim upravama predstoji njihovo ostvarenje putem konkretnih programa i, naravno, mjerenje uspješnosti. Pod mjerenjem uspješnosti podrazumijeva se stalno praćenje i izvještavanje o uspješnosti programa usmjerenih na ostvarivanje postavljenih ciljeva. Ono pokazuje je li program ispunio svoju osnovnu svrhu ili cilj. U širem smislu, mjerenje uspješnosti omogućava institucijama javnog sektora da prate postignuti napredak u provedbi programa te osigurava informacije menadžerima javnog sektora potrebne u procesu donošenja odluka. Time se neizravno mjeri i uspješnost menadžmenta javnog sektora.

Mjerenje uspješnosti slijedi nakon definirane misije, vizije i poželjnih rezultata odnosno ciljeva. Mjerenjem uspješnosti zapravo se pokazuje je li neki zacrtani program ispunio svoju osnovnu svrhu ili cilj. Da bismo došli do takvih spoznaja, koristimo se brojnim pokazateljima. Osnovne pokazatelje možemo podijeliti na pokazatelje ulaza (inputs), izlaza (outputs), mjere djelotvornosti i ishodi ili rezultati (out-comes or results). Osnovno pitanje koje se postavlja u analizi tih pokazatelja je to jesu li dodijeljena sredstva namijenjena da bi se ostvario cilj nekog programa. Te pokazatelje je lako koristiti, no na temelju njih nije moguće zaključiti je li neki program ispunio svoje ciljeve. Izlazi ukazuju na količinu usluga ili proizvoda koje je određeni program proizveo, primjerice, broj potpora odobrenih nekim udrugama, broj obavljenih inspekcija i tome slično. Mjere djelotvornosti pokazuju trošak po jedinici pružene usluge i produktivnost in-puta, a koriste se u ocjenjivanju različitih načina pružanja javnih dobara i usluga. Izražavaju se kao jedinični trošak po izlazu ili jedinični trošak po ulazu ili trošak po ishodu, primjerice, trošak po inspekciji vodoopskrbnog sustava ili trošak dodatnog kapaciteta kanalizacije po stanovniku. Ishodi ili rezultati pokazuju stupanj učinkovitosti (efektivnosti) programa u rješavanju problema ili postizanju željenog rezultata. Koriste se kao pokazatelji je li program učinkovit, pravilno definiran, primjerice, postotak pismenog stanovništva ili broj parkirnih mjesta na 1000 stanovnika, te jesu li mu dodijeljena sredstva dovoljna. Slijedom provedene ankete, na području Republike Hrvatske dobiveni rezultati pokazali su da 58% ispitanih proračunskih institucija koristi neke od već navedenih pokazatelja uspješnosti u mjerenju ostvarenog napretka u provedbi programa. Najčešće korišteni pokazatelji su broj obrađenih predmeta, postotak povećanja broja stanovnika priključenih na kanalizaciju, na vodoopskrbnu mrežu, trošak zbrinjavanja otpada po stanovniku i dr. Prema već spomenutom istraživanju neki proračunski korisnici u Hrvatskoj, koji ne koriste pokazatelje uspješnosti, kao argument navode drukčije načine praćenja provedbe programa ili to ne smatraju značajnim za praćenje provedbe programa. Dobar informacijski sustav svakako je osnovna pretpostavka za izradu pokazatelja uspješnosti.

Svakako, jedan od važnijih dokumenata za bolje upravljanje gradom trebalo bi biti i izvješće o uspješnosti temeljeno na prije definiranim pokazateljima, a koje bi za cilj imalo informiranje menadžmenta (Gradsko poglavarstvo) o djelotvornosti pojedinih sektora, a s druge strane, takav bi dokument jasno i transparentno prikazivao rad administracije javnosti.

Na kraju možemo zaključiti da bi donošenje misije i vizije u jedinicama lokalne samouprave svakako bio iskorak prema boljem i transparentnijem upravljanju gradovima, jer se u postupku donošenja takvih dokumenata informira i koristi javnost, koja zapravo bira vlast. Donošenje ciljeva i kontrola njihovog ostvarenja, osnova je poduzetničkog poslovanja, pa je uporaba, kvantificiranje i realno sagledavanje ciljeva jedinica lokalne samouprave na svim razinama, prvi preduvjet za njihovo racionalno i djelotvorno poslovanje.

¹ Marin Buble: Proces strateškog menedžmenta i njegove bitne komponente, časopis Računovodstvo i financije, broj 8, kolovoz 1997., str. 44.
² Ibid., str. 44.
³ Ivana Jakir Bajo: »Mjerenje uspješnosti u hrvatskom javnom sektoru«, časopis Računovodstvo, revizija i financije, ožujak 2002., RRIF, Zagreb.
⁴ Kotler, P.; Donald, H., Haider; Irving, Rein: »Marketing places«, The free press, Maxwell Mac-millian, New York, SAD, 1993., str. 90.
⁵ Bryson, John: Strategic Planning for public and nonprofit organizations, Josse Bass Publishers, San Francisco, USA, 1995., str. 94.
⁶ Ivana Jakir Bajo: »Mjerenje uspješnosti u hrvatskom javnom sektoru«, časopis Računovodstvo, revizija i financije, ožujak 2002., RRIF, Zagreb.
⁷ Prilagođeno prema: Bryson, John: Strategic Planning for public and nonprofit organizations, Josse Bass Publishers, San Francisco, USA, 1995., str. 157.
⁸ Ivana Jakir Bajo: »Mjerenje uspješnosti u hrvatskom javnom sektoru«, časopis Računovodstvo, revizija i financije, ožujak 2002., RRIF, Zagreb.
⁹ Reinhard, Friedman: Marketing Urbano: Como promuover una Ciudad, MUNITEK, Primeras Jornadas Iberoamericanas de Marketing Municipal y Nuevas Technologiias, svibanj 2000., str. 40.
¹⁰ Žaja, Marko: op. cif., str. 84.
¹¹ Allen, Richard; Tomassi, Daniel: »Managing Public Expenditure«, reference book for transistion country, OECD, Pariš, 2001., str. 126.
¹² Ivana Jakir Bajo: »Mjerenje uspješnosti u hrvatskom javnom sektoru«, časopis Računovodstvo, revizija i financije, ožujak 2002., RRIF, Zagreb.
¹³ Ibid pod 8.