1. Uvod
Krajem kolovoza 2024. u Republici Hrvatskoj najavljeno je uvođenje poreza na nekretnine koji će zamijeniti dosadašnji porez na kuće za odmor. Već i prije bilo je (bezuspješnih) pokušaja uvođenja poreza na nekretnine kakav poznaje većina država članica Europske unije, a koji uključuje periodično plaćanje poreza na vlasništvo nad stambenim objektima koji nisu namijenjeni dugotrajnom stanovanju. Novi pokušaj uvođenja poreza na nekretnine, sukladno zakonodavcu, proizlazi iz sve veće neravnoteže ponude i potražnje stambenih nekretnina i stambenog najma, koja rezultira negativnim učincima u područjima stanovanja, demografije i turizma. Međutim, uvođenje novih poreza kod građana uvijek nailazi na otpor. Osim što će povećati fiskalnu autonomiju jedinica lokalne samouprave (u nastavku teksta: JLS) i rezultirati povećanjem prihoda od poreza, porez na nekretnine, ako bude uveden, nužno će rezultirati i drugim učincima. U članku donosimo pregled najvažnijih izmjena te mogućih fiskalnih, ekonomskih, socijalnih i drugih učinaka poreza na nekretnine.

2. Najvažnije izmjene Zakona o lokalnim porezima
Prijedlog izmjena i dopuna Zakona o lokalnim porezima¹ zamjenjuje porez na kuće za odmor, ali i donosi nekoliko važnih novosti. Primjerice, predviđeno je preciznije definiranje pojma „nekretnina“, mijenjanje predmeta oporezivanja, povećanje raspona cijene po m², definiranje oslobođenja i izuzeća od plaćanja poreza i dr.

Za razliku od poreza na kuće za odmor koji je opcionalan, porez na nekretnine dužni su uvesti svi JLS-ovi. Nadalje, trenutačno važeći porez na kuće za odmor plaća se sukladno kvadraturi površine kuće za odmor, najniže od 0,60 eura po m2, a najviše do 5,00 eura po m2. Prema Prijedlogu, donja granica poreza na nekretnine ostala je ista, no gornja je povećana na 8,00 eura.²

Jednostavno rečeno, porez na nekretnine plaćat će vlasnici onih nekretnina koje su u kratkoročnom najmu te nekretnina koje su prazne, odnosno koje se ne koriste. To znači da vlasnik nekretnine koji u nekretnini živi ili je iznajmljuje u dugoročni najam porez neće plaćati. Dugoročni najam podrazumijeva razdoblje od minimalno deset mjeseci. Obveza plaćanja poreza odnosi se na domaće i strane fizičke i pravne osobe.³

Kao i kod poreza na kuće za odmor, JLS propisuje iznos poreza na nekretnine. Međutim, prema Prijedlogu, novost je da JLS-ovi mogu propisivati različite iznose poreza ovisno o mjestu, ulici, naselju ili zoni gdje se nekretnina nalazi. JLS može socijalno ugrožene osobe osloboditi od obveze plaćanja poreza. Nadalje, proširen je opseg izuzeća od plaćanja poreza. Važna novost je i da porez na nekretnine postaje zajednički prihod: 20 % prihoda od poreza na nekretnine pripada državi, a 80 % lokalnim jedinicama, što nije slučaj kod poreza na kuće za odmor jer prihod od toga poreza u cijelosti pripada lokalnim jedinicama. Povećane su i novčane kazne za fizičke, pravne i odgovorne osobe koje ne dostave podatke važne za utvrđivanje poreza na nekretnine. Zakon na snagu stupa 1. siječnja 2025. godine.⁴

3. Potencijalni učinci poreza na nekretnine

3.1. Fiskalni učinci

Uvođenjem poreza na nekretnine doći će do povećanja prihoda lokalnih jedinica od poreza. Povećanje prihoda od poreza ne proizlazi toliko iz mogućnosti većeg određivanja iznosa poreza, već zbog proširenja i preciziranja predmeta oporezivanja. Zbog navedenoga očekuje se oporezivanje dodatnih 600.000 praznih stambenih jedinica koje do sada nisu bile na tržištu nekretnina, kao i stranih vlasnika nekretnina u Republici Hrvatskoj.⁵

S obzirom na to da se nekretnine (osim kuća za odmor) nisu oporezivale, dio stranaca bio je motiviran svoj kapital „preseliti“ u Hrvatsku, tako da kupi nekretninu. Usto, takvi su vlasnici nekretnina vjerojatno i računali na to da će vrijednost nekretnina s vremenom rasti⁶. Na taj način bilo je omogućeno investiranje u nekretnine s ciljem ostvarivanja dobiti ili, barem, izbjegavanja plaćanja poreza u matičnoj državi. Ako je broj takvih investitora velik ili ako investitori u vlasništvu imaju znatan broj nekretnina, dolazi do utjecaja na ponudu i potražnju nekretnina pa u konačnici i na njihovu vrijednost.

Zakonodavac je iznio očekivanje povećanja obuhvata oporezivanja na dodatnih 600.000 nekretnina (koje su, sukladno procjenama, identificirane kao prazne), s prosječnom površinom od 80 m2 te iznosom poreza od minimalno 0,60 eura po m2. Sukladno takvoj pretpostavci, ukupni prihodi od poreza na nekretnine u prvoj godini oporezivanja, odnosno 2025. godini, iznosili bi 66,4 mil. eura⁷. To znači da se porezom na nekretnine očekuje povećanje prihoda od 28,8 mil. eura u odnosu na prethodno razdoblje.

Međutim, za potrebe navedenog izračuna zakonodavac je u obzir uzeo najmanji iznos poreza od 0,60 eura po m2. U praksi, velik broj lokalnih jedinica sigurno će odrediti i veći iznos poreza jer će im to omogućiti i znatno veće prihode. Zbog toga se može reći da procjena prihoda poreza od nekretnina nije realna te bi u praksi on mogao biti i nekoliko puta veći. Za pretpostaviti je da je zakonodavac iznio tako nisku procjenu kako bi izbjegao kritike da je uvođenje ovog poreza financijski motivirano.

Fiskalni učinak ne odnosi se samo na lokalne jedinice jer je izmjenama i dopunama Zakona o lokalnim porezima predviđeno da 20 % prihoda od poreza na nekretnine pripada državi. Usto, prema podacima koji su bili dostupni tijekom izrade Prijedloga, 95 JLS-a nemaju uveden porez na kuće za odmor, ali morat će uvesti porez na nekretnine. JLS će odlukom propisati iznos poreza, a ako to ne učini, prijedlogom je propisana visina poreza od 0,60 eura po m².

Nedvojbeno je da će povećanje prihoda JLS-a pozitivno utjecati na njihovu fiskalnu autonomiju. No, s aspekta prikupljanja poreza, važno je istaknuti da JLS-i mogu određivati samo iznos poreza u propisanim granicama te socijalne programe za oslobođenje od plaćanja poreza na nekretnine za socijalno ugrožene osobe, ali ne više od toga.

Pri određivanju visine poreza na nekretnine JLS-ovi će se moći odlučiti za manji porezni teret i, posljedično, i manju kvalitetu lokalnih dobara i usluga ili obrnuto, veći porezni teret i veću kvalitetu⁸. Dakako, navedeno vrijedi pod pretpostavkom da se prihodi od poreza na nekretnine doista i troše na dobra i usluge namijenjene krajnjim korisnicima, odnosno stanovnicima neke lokalne sredine.

3.2. Pravni i politički učinci

U Republici Hrvatskoj već je bilo pokušaja uvođenja poreza na nekretnine koji bi zamijenio porez na kuće za odmor. Prema prijedlogu iz 2017., porez na nekretnine trebao je ostati prihod lokalnih jedinica, a u početnoj fazi trebao se obračunavati na temelju fizičke veličine nekretnine, kao i u slučaju poreza na kuće za odmor. U drugoj fazi, koja je bila planirana nakon 2020., bilo je predviđeno uvođenje koeficijenata koji bi uzimali u obzir starost i stanje nekretnine. Time bi se porez približio modelu oporezivanja prema stvarnoj vrijednosti nekretnine, što je u skladu s preporukama Europske komisije i OECD-a⁹. Prve su odredbe trebale stupiti na snagu 1. siječnja 2018., no izmjenama Zakona o lokalnim porezima krajem 2017. odredbe koje se odnose na porez na nekretnine brisane su¹⁰. Važno je i primijetiti da novi Prijedlog koristiti isključivo veličinu nekretnine, dok je prije plan bio s vremenom u obzir uzimati i starost te stanje nekretnine.

Pravni učinak novog poreza na nekretnine proizlazi iz izmjena i dopuna Zakona o lokalnim porezima, no sve se promjene odnose samo na uvođenje poreza na nekretnine. Odredbe o drugim lokalnim porezima ostaju nepromijenjene. U administrativnom i pravnom smislu, važna je i novost zbog koje će porezna tijela primjenjivati jednostavniji postupak utvrđivanja korisne površine nekretnine te iznosa poreza. Predviđenim izmjenama i dopunama korisna površina nekretnine određena je propisom kojim se uređuju uvjeti i mjerila za izračun zaštićene najamnine, kako stoji i u Zakonu o najmu stanova¹¹, a isti se kriterij koristi i za utvrđivanje obveze komunalne naknade prema posebnom propisu.¹²

Propisivanjem takvog načina utvrđivanja korisne površine administrativno se pojednostavnjuje postupak pred poreznim tijelima, čime se omogućava da se jednom utvrđena korisna površina koristi i u postupku utvrđivanja poreza na nekretnine i komunalne naknade. Ipak, bez obzira na opisano pojednostavnjenje, utvrđivanje predmeta oporezivanja i ubiranje poreza na nekretnine svakako će zahtijevati dodatnu administraciju, a vjerojatno i troškove.

Ministar financija Marko Primorac, u HRT-ovoj emisiji „Otvoreno“, emitiranoj u rujnu 2024., pojasnio je na temelju kojih će informacija nova pravila funkcionirati. Naime, izmjene i dopune Zakona pretpostavljaju kreiranje „baze nekretnina“, a u tom smislu oslanjaju se na bazu komunalne naknade, koja će, prema riječima ministra, pružati potrebne informacije u svrhu oporezivanja.¹³

Raspolaganje točnim informacijama vrlo je važna pretpostavka funkcioniranja novog poreza. U članku iz veljače 2024. Lider je izvijestio da se porez na kuće za odmor naplati tek za svaku četvrtu takvu nekretninu. Nizak postotak naplate, izvještava Lider, proizlazi iz činjenice da se od vlasnika nekretnine očekuje dobrovoljna prijava za plaćanje poreza. U suprotnom, trebalo bi dokazati da vlasnik nekretninu koristi samo povremeno. Uzimajući u obzir da za velik broj lokalnih jedinica prihodi od te vrste poreza nisu posebno važni, većina lokalnih jedinica nije se ozbiljnije pozabavila istraživanjem o tome koristi li se nekretnina samo povremeno.¹⁴

Iako korištenje informacija iz „baze nekretnina“ pospješuje utvrđivanje i naplatu poreza, i dalje će biti problematično utvrditi tzv. fiktivna prebivališta i boravišta. Uz tu činjenicu, pojedine odredbe Prijedloga koje se odnose na izuzeća i oslobođenja te njihovo (ne)ispravno korištenje i tumačenje od poreznih obveznika, zasigurno će biti predmetom sudskih sporova. Zbog utvrđivanja i naplate poreza na kuće za odmor građani su pokrenuli velik broj sudskih sporova, a kako će predloženim izmjenama i dopunama Zakona o lokalnim porezima porez na nekretnine trebati uvesti sve lokalne jedinice, za očekivati je i porast broja povezanih sudskih sporova. Zbog toga možemo reći da će uvođenje poreza na nekretnine izazvati i povećani pritisak na sudove, kao i na tijela koja odlučuju o žalbama protiv poreznih rješenja.

Zakonodavac očekuje da će novim uređenjem doći do povećanja broja reguliranih odnosa u području iznajmljivanja, što će za posljedicu imati i povećanje pravne sigurnosti u odnosima najmodavca i najmoprimca.¹⁵ Navedeno se može smatrati još jednim pravnim učinkom predloženih zakonskih izmjena i dopuna.

Uvođenje poreza na nekretnine može prouzročiti i političke učinke. U vrijeme lokalnih izbora kandidati za gradonačelnike i općinske načelnike predizbornim obećanjima o, primjerice, smanjenju iznosa poreza na nekretnine, mogu pokušati „pridobiti“ birače, što u konačnici može utjecati i na rezultat lokalnih izbora.

3.3. Ekonomski učinci

Osim što zakonodavac očekuje unaprjeđenje i jačanje sustava naplate dosadašnjeg poreza na kuće za odmor, odnosno novog poreza na nekretnine, očekuje i određene ekonomske učinke, među kojima je i smanjenje cijene stanovanja. Navedeno proizlazi iz smanjenja neravnoteže ponude i potražnje na tržištu stambenih nekretnina i najma¹⁶. Do tog učinka trebalo bi doći povećanjem ugovaranja dugoročnog najma, što je pretpostavka kojom se zakonodavac vodi. Međutim, do navedenoga moglo bi doći i zbog povećane prodaje nekretnina u kojima nitko ne živi ili koje su orijentirane kratkoročnom ili sezonskom najmu, a s ciljem izbjegavanja plaćanja poreza. S povećanom ponudom takvih nekretnina, za očekivati je da će i njihove cijene padati, što opet ide u prilog poboljšanju priuštivog stanovanja za građane.

S druge strane, građani bi mogli osjetiti i negativan ekonomski učinak novog poreza, koji proizlazi iz mogućeg povećanja cijene kratkotrajnog i sezonskog najma stambenih prostora. Naime, kako bi kompenzirali iznos poreza koji će morati platiti, najmodavci takvih stambenih objekata u cijenu najma mogli bi početi uračunavati i porez, što u tom slučaju za posljedicu ima povećanje cijena za najmoprimca.

U slučaju povećane ponude nekretnina za stanovanje i najam ekonomske učinke mogle bi osjetiti i agencije koje posreduju u kupoprodaji nekretnina. Potražnja za uslugama agencija mogla bi porasti, a u takvim uvjetima nije isključeno ni povećanje cijena njihovih usluga. S većim obujmom posla mogli bi biti suočeni i procjenitelji, geodeti, pravnici, javni bilježnici te drugi stručnjaci čije su usluge nužne u postupku kupoprodaje nekretnine.

Učinci novog zakona mogli bi se „preliti“ i na bankarski sektor pa bi tako moglo doći do smanjenja rasta kamata na stambene kredite te suzbijanja restriktivne kreditne politike banaka, što zakonodavac i očekuje¹⁷. Međutim, takav učinak upitan je jer bi u slučaju povoljnih cijena nekretnina moglo doći i do porasta zahtjeva za stambenim kreditima. Što je veći broj kreditnih zahtjeva i odobrenih kredita, kreditni rizik banaka raste, što znači da će banke posegnuti za zaštitom od takvog rizika, koristeći jače instrumente osiguranja ili pak povećanje cijene kredita, odnosno kamata.

3.4. Socijalni učinci

Općenito, pri oporezivanju bilo koje vrste imovine, a posebno nekretnina, postavlja se pitanje opravdanosti prikupljanja poreza. Porezni obveznici obično manje „vole“ poreze koje mogu izbjeći, što nije slučaj s oporezivanjem nekretnina¹⁸. Porezni obveznici nisu skloni podmirivati obvezu plaćanja poreza na nekretnine i iz drugih razloga, poput toga da ne vide korist od njegova plaćanja, ne znaju za koju će svrhu prikupljeni prihod biti upotrjebljen, a posebno zato što ne vide izravnu vlastitu korist¹⁹. Usto, oporezivanje privatnog vlasništva kao što su nekretnine posebno je problematično jer na isti predmet oporezivanja obveznici plaćaju ili su plaćali druge poreze, kao što je porez na promet nekretnina (u slučaju kupovine nekretnine), komunalnu naknadu, ali i porez na dodanu vrijednost u slučaju ulaganja u nekretninu. Nadalje, činjenica da se iznos poreza plaća neovisno o prihodima i imovinskom stanju poreznog obveznika, ali i vrijednosti nekretnine, dodatno utječe na revolt i otpor poreznih obveznika. Zbog svega toga porezni obveznici porez na nekretnine većinom smatraju izrazito nepravednim, zbog čega će zasigurno u praksi pokušati naći načine izbjegavanja plaćanja.

Prijedlogom se mijenjaju i okolnosti u kojima se porez na nekretnine neće naplaćivati. Među takve okolnosti i uvjete ubrajaju se nekretnine koje služe za stalno stanovanje, nekretnine koje se iznajmljuju na temelju ugovora o najmu za stalno stanovanje, nekretnine za koje se može utvrditi da je njihova stambena namjena onemogućena i dr.²⁰. Porezni obveznici nerijetko su domišljati u načinima izbjegavanja poreza pa različiti pokušaji izbjegavanja plaćanja poreza, kao što su fiktivna prijava prebivališta i boravišta, fiktivni ugovori o dugoročnom najmu te namjerno onemogućavanje stambene namjene nekretnine neće biti iznenađujući. Vezano uz stambenu namjenu, zakonodavac u Prijedlogu nije precizirao što točno znači da stambena namjena nekretnine nije omogućena. Zbog toga bi porezni obveznici mogli doći na različite ideje izbjegavanja plaćanja poreza, koristeći postojeće nedostatke nekretnine ili namjerno izazivajući nove.

Prema Općem poreznom zakonu²¹, teret dokaza za činjenice koje smanjuju ili ukidaju porez snose porezni obveznici. U praksi će biti zanimljivo vidjeti kako će se dokazivanje pojedinih činjenica odviti, a kao što je prije rečeno, sve to moglo bi rezultirati i povećanim brojem žalbi i sudskih sporova.

Zakonodavac smatra da je novi zakon dobra podloga demografske strategije, odnosno da bi mogao pokrenuti i određene pozitivne demografske promjene, kao i ublažiti problem beskućništva²². Ako dođe do smanjenja cijena nekretnina i stambenog najma, migracije u određena područja mogle bi biti potaknute. U nekim lokalnim sredinama moglo bi doći do povećanja mladog stanovništva i broja obitelji. U još boljem scenariju, priuštivo stanovanje moglo bi neke odvratiti od imigracije. Međutim, takvi scenariji optimistični su pa se ne može sa sigurnošću tvrditi da će novi porez na nekretnine imati ikakav pozitivan učinak na demografiju i rješavanje socijalnih problema poput beskućništva.

4. Zaključak
Ako porez na nekretnine bude uveden sukladno trenutačnom Prijedlogu, zasigurno će izazvati učinke u različitim područjima. Određeni učinci, kao što su fiskalni, pravni i politički nisu upitni, no drugi, pak, poput ekonomskih i socijalnih, ne mogu se sa sigurnošću predvidjeti. Nadalje, nedvojbeno je da većina građana neće blagonaklono gledati na uvođenje poreza na nekretnine jer se njime zadire u privatno vlasništvo. Iako se porez na nekretnine može pronaći u mnogim razvijenim zemljama, ne treba s uma smetnuti činjenicu da je standard života u takvim državama često znatno bolji nego u Hrvatskoj pa porezni obveznici u takvim zemljama mogu lakše podnijeti porezni teret. Usto, osjećaj pravednosti kod plaćanja poreza na nekretnine nije vezan samo uz iznos koji će porezni obveznici plaćati, već i uz širinu predmeta oporezivanja te izuzeća od plaćanja. U Hrvatskoj, na dodatnu složenost te problematike utječe i činjenica da će JLS-ovi prema aktualnom Prijedlogu imati širok raspon za određivanje visine iznosa poreza pa se u praksi mogu pojaviti znatne razlike u poreznom teretu u različitim lokalnim sredinama. To, pak, može utjecati na još veće nezadovoljstvo te otpor građana prema plaćanju poreza na nekretnine.

* Općinski sud u Osijeku.