1. UVOD
Donošenje Zakona o općem upravnom postupku (u nastavku teksta: ZUP)¹ značilo je i važnu reformu sustava pravnih lijekova koji su dostupni strankama (ali i javnopravnim tijelima) u upravnom postupku². Zbog uočenog niza problema koji su se pojavili u praksi, proširen je krug djelatnosti uprave koje su pokrivene redovnim pravnim lijekovima i povećana je učinkovitost pravnih lijekova, što je sve trebalo pridonijeti većoj pravnoj sigurnosti. Usto, uveden je i novi pravni lijek – prigovor, kojemu je osnovni cilj zaštititi građane od postupanja uprave koja nisu usmjerena donošenju i izvršenju upravnih akata³.

Kako navodi Rajko, upravo je širenje predmeta ZUP-a na dio upravne djelatnosti izvan rješavanja upravnih stvari u upravnom postupku (tj. na upravne ugovore te na postupanja javnopravnih tijela i pružatelja javnih usluga) u osvrtima profesionalne zajednice redovito uvrštavano među važnije novosti koje je donijelo stupanje ZUP-a na snagu⁴. Pravo na prigovor uspostavljeno je u odnosu na: 1. upravni ugovor, 2. drugo postupanje javnopravnog tijela ili 3. postupanje pružatelja javnih usluga. U skladu s navedenim, treba razlikovati i tri tipa prigovora jer način izjavljivanja pojedinog tipa prigovora, kao ni postupak po izjavljenom prigovoru ili pravna zaštita protiv odluke o prigovoru nisu isti. Dodatno, kao četvrti tip prigovora (odnosno podvrsta tipa 2.) može se izdvojiti prigovor iz članka 42. st. 4. ZUP-a, koji se izjavljuje protiv obavijesti kojom se ne prihvaća prijedlog za pokretanje upravnog postupka po službenoj dužnosti (odnosno ako na prijedlog nije dobiven odgovor u roku)⁵. Ponajprije, treba naglasiti da je prigovor, kako je uređen odgovarajućim odredbama ZUP-a (članci 122., 155., 156., 157. i 158.) može biti remonstrativan, ali i devolutivan pravni lijek. ZUP je relativno nespretno u članku 122. uredio prigovor kao redovni pravni lijek pa manje upućenom čitatelju može izgledati da je to generalna odredba koja uređuje prigovor(e) iz članka 12. st. 3. Međutim, u osnovi se odredba članka 122. odnosi na prigovore iz članka 42. st. 4. te članaka 155. i 156. ZUP-a.

Drugim riječima, prigovor se izjavljuje čelniku tijela koji o njemu mora donijeti rješenje u roku od osam dana od dana izjavljivanja prigovora samo u slučajevima prigovora protiv obavijesti kojom se ne prihvaća prijedlog za pokretanje upravnog postupka po službenoj dužnosti (članak 42. st. 4.), odbijanja izdavanja obavijesti o uvjetima, načinu i postupku ostvarivanja ili zaštite njezina prava ili pravnog interesa u određenoj upravnoj stvari (članak 155. st. 3. i 4.) ili protiv drugog postupanja javnopravnih tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, a kojim je povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes neke osobe (članak 156.). U svim slučajevima postoji i mogućnost prigovora zbog šutnje uprave.

Dakle, u prigovorima iz tipa 2. riječ je o prigovoru kao remonstrativnom pravnom lijeku. Ovisno o javnopravnom tijelu kojem se izjavljuje, protiv rješenja čelnika moguća je žalba i upravni spor, odnosno samo upravni spor. Kod prigovora tipa 1. i 3. prigovor je devolutivni pravni lijek koji se izjavljuje tijelu koje provodi nadzor nad javnopravnim tijelom koje je sklopilo upravni ugovor (članak 154. st. 3.), odnosno tijelu koje provodi nadzor nad pružateljem javne usluge (članak 157. st. 2.).

O prigovoru protiv upravnog ugovora donosi se rješenje protiv kojega se može samo voditi upravni spor (članak 154. st. 3.), a po prigovoru protiv postupanja pružatelja javnih usluga izdaje se obavijest, protiv koje korisnik javne usluge može pokrenuti upravni spor (članak 158. st. 2.) u kojemu je tuženik nadzorno tijelo.⁶

2. PRIGOVOR PROTIV DRUGIH OBLIKA POSTUPANJA JAVNOPRAVNIH TIJELA
Pravna zaštita protiv drugih oblika postupanja javnopravnih tijela uređena je člankom 156. ZUP-a, koji glasi:

»Osoba koja smatra da joj je drugim postupanjem javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes, može izjaviti prigovor sve dok takvo postupanje traje ili traju njegove posljedice«.

Riječ je o remonstrativnom pravnom lijeku koji se izjavljuje čelniku tijela u kojem je došlo do postupanja kojim je povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes osobe koja podnosi prigovor. Čelnik tijela dužan je donijeti rješenje o prigovoru u roku osam dana od njegova izjavljivanja (članak 122. st. 3. ZUP-a). Protiv rješenja donesenog po prigovoru moguća je žalba ako postoji drugostupanjsko tijelo. Odmah po stupanju ZUP-a na snagu Medvedović je isticao da je ovaj institut po sadržaju difuzan i neodređen⁷. Rajko isto tako navodi da ispunjavanje pretpostavki za tu vrstu zaštite, po prirodi stvari, često nije jednostavno utvrditi. Kriteriji za to uglavnom se razvijaju upravnosudskom praksom, i to zasad češće utvrđivanjem koje radnje ili propuštanja radnji ne ulaze u okvire drugog oblika postupanja iz članka 156. ZUP-a, negoli identificiranjem materije koja ulazi u te okvire⁸. Međutim, treba istaknuti da se mora smatrati kako se takav prigovor može podnijeti isključivo protiv nezakonite radnje neke osobe u javnopravnom tijelu kojom je povrijeđeno neko pravo⁹. Isto tako, napominjemo da se izjavljivanjem toga prigovora inicira vođenje upravnog postupka te se o njemu mora odlučiti rješenjem. Prema tome, prigovor može biti rješenjem i odbačen, ako je nepravodoban, nedopušten ili izjavljen od neovlaštene osobe, ili je u povodu istovjetnog prigovora već odlučeno u korist podnositelja, ali i u slučajevima iz članka 18. st. 2. ZUP-a (kada nenadležno tijelo iz sadržaja podneska ne može utvrditi koje je tijelo nadležno) i članka 73. st. 2. ZUP-a (nemogućnost postupanja po podnesku koji nije uređen u ostavljenom roku)¹⁰. Također, prigovor može biti odbijen kao neosnovan ako drugim postupanjem nije povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes osobe¹¹. Dakako, prigovor može biti i usvojen.¹²

3. ODLUKA USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U-III-4066/2021 OD 3. OŽUJKA 2022.
Ustavni sud Republike Hrvatske (u nastavku teksta: Ustavni sud) donio je, 3. ožujka 2022. odluku U-III-4066/2021¹³ koja je iznimno ilustrativna glede teškoća koje u praksi nastaju u primjeni članka 156. ZUP-a. Naime, navedenom je odlukom Ustavni sud usvojio ustavnu tužbu (točka I. izreke), ukinuo presudu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usž-2454/20-2 od 21. travnja 2021. i presudu Upravnog suda u Zagrebu broj: Usl-1496/17-11 od 5. ožujka 2020. (točka II. izreke) te predmet vratio Upravnom sudu u Zagrebu na ponovni postupak (točka III. izreke).

Podnositeljica ustavne tužbe osporavala je navedene sudske odluke koje su potvrdile odluku ravnateljice Agencije za odgoj i obrazovanje KLASA: 133-02/15-02/0255, URBROJ: 561/1-17-9 od 14. travnja 2017. Odlukom je ravnateljica odbila podnositeljičin prigovor protiv Zapisnika o polaganju stručnog ispita učitelja i stručnih suradnika osnovnih i nastavnika srednjih škola od 11. studenoga 2016., u ispitnom roku od 10. listopada 2016. do 10. prosinca 2016. (u nastavku teksta: Zapisnik), kojim je utvrđeno da podnositeljica nije položila stručni ispit. Podnositeljica je pristupila polaganju stručnog ispita učitelja i stručnih suradnika osnovnih i nastavnika srednjih škola, u ispitnom roku od 10. listopada 2016. do 10. prosinca 2016. Ispitno povjerenstvo je ocijenilo i zapisnički konstatiralo da podnositeljica „nije položila“ stručni ispit te da se upućuje na ponovno polaganje u dva segmenta: pisani rad i izvedba nastavnog sata, što je rezultiralo gubitkom zaposlenja podnositeljice u srednjoj školi. Protiv zapisnika ispitnog povjerenstva podnositeljica je podnijela prigovor ravnateljici Agencije za odgoj i obrazovanje. Ravnateljica Agencije je 14. travnja 2017., pozivajući se na članak 122. ZUP-a, donijela akt pod nazivom „odluka“, koja nije sadržavala uputu o pravnom lijeku. Odlukom je ravnateljica Agencije odbila prigovor podnositeljice kao neosnovan i pritom iznijela niz razloga meritorne naravi zbog kojih smatra pravilnom ocjenu ispitnog povjerenstva da podnositeljica nije položila stručni ispit. Podnositeljica je, paralelno, protiv odluke ravnateljice Agencije izjavila žalbu Ministarstvu znanosti i obrazovanja te pokrenula upravni spor. Ministarstvo je naglasilo da „nije drugostupanjsko tijelo koje rješava o žalbama u predmetima vezanima za materiju polaganja stručnih ispita“ te da je dopušteni pravni lijek tužba u upravnom sporu.

Upravni sud u Zagrebu odbio je tužbeni zahtjev podnositeljice navodeći da Zapisnik nije upravni akt „jer se istim ne odlučuje o pravu, obvezi i pravnom interesu stranke, već se samo konstatira činjenično stanje“. Dodatno, Sud je istaknuo da je prigovor podnositeljice nedopušten „jer ne postoje zakonske pretpostavke za podnošenje istog, niti pravni interes za pokretanje postupka poništenja navedenog zapisnika“, posebno zato što „nije propisana mogućnost izjavljivanja prigovora na navedeni zapisnik“.

Podnositeljica je protiv presude izjavila žalbu Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske koji je žalbu odbio. Visoki upravni sud također ističe da „nigdje nije propisana mogućnost izjavljivanja prigovora na navedeni zapisnik“ te da je ispravno utvrđenje prvostupanjskog suda da zapisnik „nije upravni akt jer se njime ne odlučuje o pravu, obvezi i pravnom interesu stranke, već se samo konstatira činjenično stanje“.

Ustavni sud primijetio je da se osporene presude temelje na sljedećim (suglasnim) tezama upravnih sudova:

1. da Zapisnik nije upravni akt

2. da prigovor protiv Zapisnika nije dopušten, jer nigdje nije propisan pa ga je pravilnom primjenom zakona ravnateljica Agencije trebala rješenjem odbaciti (ali time što je umjesto rješenja donijela odluku nije povrijeđen zakon na štetu podnositeljice)

3. da podnositeljica nema pravnog interesa za podnošenje prigovora protiv Zapisnika.

U svojoj analizi Ustavni sud složio se s utvrđenjem upravnih sudova da Zapisnik nije upravni akt jer ne predstavlja pojedinačnu odluku kojom javnopravno tijelo odlučuje o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari. Međutim, Ustavni sud je istaknuo da „ta okolnost ne znači istodobno da su upravni sudovi bili u pravu kada su donijeli osporene presude“. Ponovo je istaknuo svoju višekratno isticanu tezu da „činjenica da neki akt nema svojstvo upravnog akta u smislu ZUP-a i ZUS-a ne utječe, naime, na obvezu države - zajamčenu člancima 18. i 19. Ustava odnosno člankom 13. Konvencije - da osigura sustav djelotvornih pravnih lijekova protiv svakog (napose prvostupanjskog) akta ovlaštenog tijela koji na bilo koji način tangira prava, obveze i pravne interese pojedinca, kao i da osigura sudsku kontrolu upravnih akata“. S obzirom na to da ZUP u članku 12. st. 3.¹⁴ i članku 156. propisuje opću zaštitu protiv postupanja javnopravnih tijela (a Agencija je nedvojbeno javnopravno tijelo) nije od značenja što mogućnost podnošenja prigovora nije posebno propisana u propisima koji uređuju konkretnu situaciju, pa iz toga „jasno proizlazi da je činjenično i pravno neutemeljeno stajalište Upravnog suda u Zagrebu, potvrđeno po Visokom upravnom sudu (kao i jednako stajalište resornog Ministarstva, vidljivo iz dopisa dostavljenog podnositeljici), prema kojem prigovor protiv Zapisnika nije dopušten, jer «nigdje» nije propisan“. Prema tome, Ustavni sud jasno ističe opću primjenjivost odredaba članka 12. st. 3. i članka 156. ZUP-a te ističe da je u konkretnom slučaju prigovor prema članku 156. ZUP-a bio dopušten. Isto tako, Ustavni sud ističe da se rješenje povodom prigovora donosi u upravnom postupku, predstavlja (prvostupanjski) upravni akt te je protiv njega dopuštena žalba drugostupanjskom tijelu ili pokretanje upravnog spora ako ne postoji drugostupanjsko tijelo nadležno za odlučivanje o žalbama. U konkretnom slučaju, „ravnateljica Agencije postupila je u skladu s člankom 122. ZUP-a (osim glede pogreške u nazivu - ali ne i u sadržaju - donesenog akta, koja pogreška nema odlučno značenje), podnositeljica je bila ovlaštena protiv «odluke» ravnateljice pokrenuti upravni spor, jer Ministarstvo nije drugostupanjsko tijelo u odnosu na akte Agencije, a upravni su sudovi bili dužni donijeti meritorne odluke u povodu podnositeljičine tužbe odnosno žalbe“.

Ustavni sud posebno je istaknuo nelogičnost utvrđenja upravnih sudova da podnositeljica nema pravnog interesa za podnošenje prigovora protiv Zapisnika, zbog toga što se njime „ne odlučuje o njezinim pravima, obvezama ili pravnim interesima“ jer bi to značilo i „odricanje podnositeljici pravnog interesa za vođenje upravnog spora protiv «odluke» kojom je ravnateljica Agencije odbila prigovor protiv Zapisnika“. Ali, poentira Ustavni sud, tada upravni sudovi moraju odgovoriti na pitanje zašto njezinu tužbu nisu odbacili kao nedopuštenu u skladu s člankom 30. t. 2. ili t. 7. Zakona o upravnim sporovima¹⁵, nego su je pravomoćno odbili.

4. ZAKLJUČAK
Zaključno, treba istaknuti da je očito, iz ove, ali i niza drugih odluka Ustavnog suda u kojima upućuje na primjenu članka 156. ZUP-a, da u upravnoj i upravnosudskoj praksi postoje određena nesnalaženja glede dosega i primjene instituta prigovora protiv drugih postupanja javnopravnih tijela.

Kao prvo, može se istaknuti da je u praksi neopravdano sporna opća primjena članka 12. st. 3. i članka 156. ZUP-a, pa upravni sudovi traže da pravo na prigovor bude izrijekom propisano u propisima koji se primjenjuju u konkretnom slučaju (ispuštajući iz vida da se ZUP uvijek može primijeniti jer je opći zakon¹⁶). Zatim se može istaknuti i očito nesnalaženje u praksi oko toga da je, jednom kada se izjavi prigovor protiv drugog postupanja javnopravnog tijela, kako to kaže Rajko, „aktiviran“ upravni postupak.

Ako je „aktiviran“ upravni postupak, onda on mora završiti donošenjem rješenja protiv kojega je dopuštena žalba i/ili upravni spor. Dodatno, ovaj slučaj pokazuje i vrlo usko poimanje članka 156. ZUP-a koje su iskazali upravni sudovi koji su se koncentrirali, gotovo isključivo, na pitanje je li Zapisnik upravni akt ili nije. S obzirom na to da je podnositeljica podnijela prigovor, to pitanje nije (bilo) uopće relevantno (jer se prigovor ne podnosi protiv upravnog akta). Samo je bilo relevantno je li riječ o drugom postupanju javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, a kojim je povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes.

Naime, iz presuda upravnih sudova proizlazi da smatraju da se samo upravnim aktom može povrijediti pravo, obveza ili pravni interes. Dakako da takvo poimanje danas jednostavno ne vrijedi. Ono je možda bilo primjenjivo u vrijeme važenja „starog“ ZUP-a koji je uređivao pravnu zaštitu samo protiv rješenja (upravnih akata)¹⁷, ali danas je doseg ZUP-a bitno proširen i pravna zaštita protegnuta je na gotovo sva (nezakonita) postupanja uprave koja mogu imati utjecaja na prava, obveze ili pravne interese stranaka.

Takva postupanja su brojna, i kao zaštita od njih i ustanovljen je institut prigovora protiv drugih postupanja javnopravnih tijela iz članka 156. ZUP-a. Očito je da se o tom institutu, kao i o drugim tipovima prigovora, mora više i češće progovarati u stručnoj javnosti kako bi svijest o njihovu postojanju, dosegu i ispravnom načinu primjene postala snažnijom pa će se i na taj način bolje zaštititi prava građana.

Kako navodi Đerđa, riječ je o „općoj supsidijarnoj zaštiti“ kojom se osoba može koristiti kad joj ni jedno drugo sredstvo ne stoji na raspolaganju i upravo se ovim institutom pravna zaštita građana u Republici Hrvatskoj nastojala učiniti potpunom¹⁸. Uloga je upravnih sudova da osiguraju ostvarenje te pravne zaštite, a ne da je čine praktički nedostupnom. Zato treba pohvaliti ulogu Ustavnog suda, kao korektiva i zaštitnika prava građana.



* Katedra za upravno pravo, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu.
1 Nar. nov., br. 47/09 i 110/21.
2 O reformi pravnih lijekova v, detaljno, u: Đerđa, D., Reforma sustava pravnih lijekova prema novom Zakonu o općem upravnom postupku, Modernizacija općeg upravnog postupka i javne uprave u Hrvatskoj, Institut za javnu upravu, Zagreb, 2009., str. 155–179. i Gagro, B., Pravni lijekovi prema novom Zakonu o općem upravnom postupku, Novi Zakon o općem upravnom postupku, Novi informator, Zagreb, 2009., str. 149–166.
3 Staničić, F., Policijsko upravno pravo, Narodne novine, Zagreb, 2015., str. 36.
4 Rajko, A., Prigovor kao pravni lijek prema Zakonu o općem upravnom postupku, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 71 (2021), 3-4, str. 513. Uz primjenu ZUP-a na „klasični“ upravni postupak, novim ZUP-om prošireno je područje njegove primjene i na druga djelovanja javne uprave – upravne ugovore, koji su uređeni šestim dijelom ZUP-a te na pravnu zaštitu od postupanja javnopravnih tijela i pružatelja javnih usluga koja je uređena sedmim dijelom ZUP-a. ZUP je prepoznao potrebu uređenja navedenih djelovanja uprave, pa je uredio sklapanje, izvršavanje i raskid upravnog ugovora kao posebnog oblika javnog ugovora te mehanizam pravne zaštite stranaka tih ugovora. Isto tako, propisana je primjena ZUP-a na sva „druga postupanja“ javnopravnih tijela iz područja upravnog prava koja imaju neposredan učinak na prava, obveze ili pravne interese stranaka, što predstavlja izniman iskorak u području zaštite građana od radnji javne uprave. Staničić, F., Abecedarij upravnog postupka (4), Informator, br. 6571, 2019., str. 25.
5 Staničić, F., Abecedarij upravnog postupka (16), Informator, br. 6588-6589, 2019., str. 25.
6 Ibid. Slično vidi i u Rajko, A., op. cit., str. 517.
7 Medvedović, D., Bitne razlike novog Zakona o općem upravnom postupku prema prijašnjem Zakonu o općem upravnom postupku, u: Foretić, D., Slovinić, J. (ur.), Primjena Zakona o općem upravnom postupku, Novi informator, Zagreb, 2010., str. 62. Medvedović postavlja pitanja: što se smatra drugim postupanjem, može li javnopravno tijelo uopće postupati ili je riječ o činjenju službene osobe ili druge osobe koja djeluje za javnopravno tijelo, što su to područja upravnog prava, što znači da je povrijeđena obveza, itd. Ibid., str. 63.
8 Rajko, A., op. cit., str. 519.
9 Staničić, F., Policijsko… op. cit., str. 39. „Očito je da navedeno ne razumijeva bilo kakvo, već nezakonito postupanje.“. Rajko, A., op. cit., str. 519.
10 Ibid., str. 524.
11 Ibid.
12 „U povodu prigovora može biti doneseno negativno ili favorabilno, ali ne i onerozno rješenje.“. Ibid., str. 528.
13 Dostupna na:
https://sljeme.usud.hr/Usud/Praksaw.nsf/C12570D30061CE54C12587FB0026E2F8/%24FILE/U-III-4066-2021.pdf (14. travnja 2022.).
14 Protiv upravnog ugovora ili drugog postupanja javnopravnog tijela ili pružatelja javnih usluga stranka ima pravo na prigovor.
15 Nar. nov., br. 20/10, 143/12, 152/14, 94/16, 29/17 i 110/21.
16 Ne samo glede upravnog postupka, nego i glede primjene na postupanje javnopravnih tijela iz područja upravnog prava – vidi članak 3. st. 2. ZUP-a.
17 „Stari“ Zakon o upravnim sporovima imao je sličnu zaštitu kao onu propisanu člankom 156. ZUP-a koja je bila propisana člankom 67., ali samo glede zaštite ustavom zajamčenih prava i sloboda.
18 Đerđa, Dario, Opći upravni postupak u Republici Hrvatskoj, Inženjerski biro, Zagreb, 2010., str. 345.