1. UVOD
Predstavnička tijela općina, gradova i županija u obavljanju poslova iz samoupravnog djelokruga donose propise. U hijerarhiji pravnih propisa ti se propisi smatraju podzakonskim propisima, koje Ustav Republike Hrvatske¹ u članku 125. al. 2. poznaje pod nazivom „drugi propis“. Neovisno o tome je li riječ o propisima donesenima u samoupravnom ili prenesenom djelokrugu, ti propisi podliježu zahtjevima vladavine prava: ustavnosti i zakonitosti.

Dakle, predstavničko tijelo općine, grada i županije u svom samoupravnom djelokrugu donosi odluke i druge opće akte, u skladu sa svojim statutom. Reguliranje društvenih odnosa putem općeg akta odnosi se na neodređeni broj slučajeva, jer se njime na generalan način, unaprijed uređuju određeni društveni odnosi u jedinici lokalne i područne (regionalne) samouprave (u nastavku teksta: JLP(R)S).

Najvažniji, temeljni opći akt koji donosi općina, grad i županija je statut. Statutom se podrobnije uređuju najvažnija pitanja iz samoupravnog djelokruga općine, grada, odnosno županije; njena obilježja, priznanja, ustrojstvo, ovlasti i način rada tijela, način obavljanja poslova, oblici konzultiranja građana, provođenje referenduma iz djelokruga, mjesna samouprava, ustrojstvo i rad javnih službi, oblici suradnje jedinica, kao i druga pitanja od važnosti za ostvarenje prava i obveza jedinica. Drugi opći akti koje donose JLP(R)S-i su, npr., proračun, godišnji izvještaj o izvršenju proračuna, prostorni plan, odluke koje se odnose na komunalna pitanja i druge odluke, odnosno opći akti iz različitih upravnih područja. Ti se akti donose prema uobičajenoj proceduri i moraju biti u skladu sa statutom.

Statut JLP(R)S-a, proračun i godišnji izvještaj o izvršenju donose se većinom glasova svih članova predstavničkog tijela. Međutim, poslovnikom tog tijela mogu se odrediti i druga pitanja, odnosno opći akti o kojima se odlučuje na taj način.

Prije stupanja na snagu opći akt objavljuje se u službenom glasilu jedinice, kako bi se svi na koje se odnosi mogli upoznati s njegovim sadržajem. Usto, bez objave (publikacije) opći akt ne može stupiti na snagu, odnosno proizvoditi pravne učinke. Opći akt stupa na snagu najranije osmi dan od dana objave, osim ako iznimno općim aktom, iz opravdanih razloga, nije određeno da stupa na snagu prvog dana nakon dana objave. Ističemo da opći akt ne može stupiti na snagu danom donošenja². Nadalje, opći akt ne može imati povratno djelovanje (sukladno članku 73. st. 5. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi³ – Nar. nov., br.: 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 150/11, 144/12, 19/13 – pročišćeni tekst, 137/15 – ispravak, 123/17, 98/19 i 144/20 – u nastavku teksta: ZLP(R)S).

2. VRSTE OPĆIH AKATA
Predstavnička tijela JLP(R)S-a, unutar svoje nadležnosti te ispunjavajući svoja prava i obveze donose: statute, poslovnike, odluke, proračune i godišnje izvještaje o izvršenju proračuna, pravilnike, planove i programe, preporuke, zaključke te druge akte. Sukladno članku 35. st. 1. t. 1. i 2. te članku 73. ZLP(R)S-a, predstavničko tijelo donosi statut jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave te donosi odluke i druge opće akte kojima uređuje pitanja iz samoupravnog djelokruga jedinice.

Osnovna podjela općih akata prema njihovu značenju i opsegu djelovanja je podjela na eksterne i interne opće akte.

Eksterni opći akti su oni koji djeluju „prema van“, odnosno erga omnes (prema svim građanima na području jedinice koji će doći u određenu pravnu situaciju), a interni opći akti djeluju „prema unutra“, odnosno unutar samih tijela jedinice, na ograničen broj ljudi (primjerice, Pravilnik o unutarnjem redu).

Problem u praksi predstavlja razgraničenje općenormativnog akta (propisa) od drugih akata – pojedinačnih i internih općenormativnih akata koje je donijelo predstavničko tijelo jedinice. Temeljno mjerilo za razgraničenje općenormativnog akta (propisa) od internog općeg akta i pojedinačnog akta je odgovor na pitanje ima li opći akt obilježja propisa u materijalnom smislu (apstraktna i generalna pravila)⁴. Propis je samo onaj opći akt koji ima eksterni općenormativni i pravno obvezujući karakter, a primjenjuje se u objektivno određenoj situaciji.

Da bi se opći akt smatrao „propisom“ u materijalnom smislu, potrebno je da ispunjava sljedeće uvjete:

1. akt mora donijeti nadležno tijelo državne ili javne vlasti;

2. na temelju toga akta – kojim se na apstraktan način uređuju prava i obveze trećih osoba, tj. propisuju pretpostavke za uređenje njihovih prava i obveza, donose se pojedinačni akti kojima se rješava o konkretnim pravima i obvezama konkretnih subjekata;

3. uvažavajući pravila o prostornom djelovanju propisa, opći akt mora vrijediti generalno za sve subjekte koji će doći u situaciju da se akt na njih primjenjuje, i to u pravilu na cjelokupnom području na kojem se prostire nadležnost tijela koje je akt donijelo.

Bitno je pitanje ustavnopravnog poretka koji se opći akti predstavničkih tijela imaju smatrati „drugim propisom“ u smislu članka 125. st. 2. Ustava te mogu biti predmetom apstraktne kontrole ustavnosti i zakonitosti. Naime, Ustavni sud ovlašten je ukinuti ili poništiti drugi propis ako utvrdi da je neustavan ili nezakonit (na temelju Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske – Nar. nov., br. 99/99 i 29/02).

Razlike između propisa i internog općenormativnog akta ponekad su nejasne ili prikrivene, a nejasnoći pridonosi i zakonodavac normativnim rješenjima koja nisu dosljedna. Zakonodavac nije propisao definiciju „odluke“ kao mjerilo za razgraničenje od drugog općeg akta, koja je ujedno i najčešći akt koji donosi predstavničko tijelo općine ili grada. ZLP(R)S ne poznaje pojam „propis“, nego se u tekstu Zakona, koristi pojam „odluka i drugi opći akti“ koje donose predstavnička tijela općina i gradova⁵.

Opći akti koji nemaju svojstvo propisa su sljedeći: interni opći akti, koji su apstraktni, ali nedostaje im djelovanje erga omnes; opći akti za pojedinačni slučaj, koji se ne mogu svesti na zajednički nazivnik jer su međusobno vrlo različiti, a u tu skupinu spadaju opći akti koji nemaju kvalitetu apstraktnog pravila, opći akti koji su individualni (pojedinačni) i opći akti koji se tiču i konkretnog subjekta i odnose se na konkretan slučaj.⁶

3. NADLEŽNOST I POSTUPAK DONOŠENJA OPĆIH AKATA
JLP(R)S-i na temelju ustavnog i zakonskog ovlaštenja donose opće akte, a oni imaju rang općenormativnih (podzakonskih) akata kojima se uređuju odnosi iz samoupravnog djelokruga. Pretpostavke koje jedinice pritom trebaju zadovoljiti su sljedeće:

• da za njihovo donošenje imaju izravno zakonsko ovlaštenje,

• da su ispunjeni svi uvjeti za donošenje općega akta s predviđenim sadržajem i potrebnom pravnom normom,

• da je općem aktu osigurano vremensko i prostorno djelovanje.⁷

Ovlaštenje za donošenje općeg akta može biti izravno i neizravno, ovisno o tome naznačuje li se koje će tijelo i kojom vrstom akta regulirati određenu materiju, ili se u hijerarhijski višem pravnom propisu označava samo vrsta pravnog propisa kojim će se određena materija regulirati.

Ovlaštenje za donošenje općih akata u JLP(R)S-ima na temelju ZLP(R)S-a ima predstavničko tijelo jedinice, odnosno općinsko i gradsko vijeće te županijska skupština. Ono donosi prije svega eksterne opće akte koji imaju djelovanje erga omnes, ali je isto tako ovlašteno donositi i interne opće akte. S druge strane, izvršno tijelo JLP(R)S-a nije ovlašteno za donošenje općih akata s djelovanjem erga omnes (ono može donositi interne opće akte kao što je, primjerice, Pravilnik o unutarnjem redu). Usto, bitno je naglasiti da predstavničko tijelo svoju ovlast za donošenje općih akata, bez valjane zakonske osnove, ne može prenijeti na izvršno tijelo.

VUS je stajališta da predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave nije ovlašteno svojim općim aktom ovlastiti izvršno tijelo te jedinice (niti upravno tijelo) na donošenje općeg akta, jer za to nema uporište u zakonu. Prema stajalištu Suda takvu ovlast moglo bi imati samo izvršno tijelo jedinice i to na temelju posebnog zakona (ovisno o upravnom području o kojem je riječ). U suprotnom predstavničko tijelo prekoračilo bi ovlasti dane ZLP(R)S-om i posebnim propisima. Navedeno stajalište izneseno je u presudi VUS-a br.: Usoz-36/16-5 od 13. lipnja 2016. i nekim drugima.⁸

Prema dosadašnjoj praksi VUS-a, akti neovlaštenih donositelja (kao i akti koji nisu objavljeni sukladno zakonu), nisu smatrani općim aktima koji proizvode pravne učinke.

Donošenje općih akata provodi se putem određenog postupka koji čine propisane radnje koje moraju biti izvedene kao formalno-pravne pretpostavke tijekom donošenja akta, a kako bi akt bio donesen na pravilan način. Odredbe o načinu donošenja općih akata u JLP(R)S-ima sadržane su, u pravilu, u poslovnicima o radu predstavničkih tijela jedinica (ne u zakonu, on to prepušta jedinicama). Poslovnicima se propisuje cijeli postupak donošenja općih akata, od njihova predlaganja i ovlaštenih predlagatelja, postupanja radnih tijela, rasprave, podnošenja amandmana, donošenja po hitnom postupku, glasanja, objave i stupanja na snagu i dr., s time da pojedine jedinice imaju detaljnije razrađene postupke i postupanja od drugih. Pritom, pojedine jedinice propisuju i obvezan sadržaj općeg akta.

Postupak donošenja općih akata pokreće se podnošenjem prijedloga akta. Ovlašteni predlagatelji općih akata i drugih odluka koje donose predstavnička tijela su: vijećnici, klubovi vijećnika, radna tijela predstavničkog tijela te izvršno tijelo (općinski načelnik, gradonačelnik i župan), ako zakonom, statutom ili poslovnikom nije propisano da prijedloge pojedinih odluka mogu podnijeti samo određeni predlagatelji.

Svaki prijedlog akta mora biti usklađen s poslovnikom jer se svaki postupak donošenja akta pokreće upravo prijedlogom akta koji treba imati propisani sadržaj (pravnu osnovu donošenja, tekst prijedloga akta s obrazloženjem, tekst odredaba važećeg akta ako se mijenja ili dopunjuje).

Prijedlog akta podnosi se predsjedniku predstavničkog tijela u pisanom obliku. Predsjednik tog tijela upućuje prijedlog akata izvršnom tijelu, ako ono nije predlagatelj, na razmatranje i davanje mišljenja. Predsjednik je dužan prijedlog akta uvrstiti u prijedlog dnevnog reda sjednice predstavničkog tijela.

Predstavničko tijelo donosi odluke većinom glasova ako je na sjednici većina članova predstavničkog tijela. Statut jedinice, proračun i godišnji izvještaj o izvršenju proračuna donose se većinom glasova svih članova predstavničkog tijela. Poslovnikom predstavničkog tijela mogu se odrediti i druga pitanja o kojima se odlučuje većinom glasova svih članova predstavničkog tijela. Opće akte i druge odluke koje donosi to tijelo potpisuje njegov predsjednik.

Za opće akte vrijedi opće pravno načelo da propisi nižeg ranga moraju biti u skladu s propisima višeg ranga, odnosno opći akti moraju biti u skladu sa Ustavom i zakonskim propisima.

Prije stupanja na snagu odluke i drugi opći akti objavljuju se u službenom glasilu jedinice (ili županije). Odluke i drugi opći akti stupaju na snagu najranije osmoga dana od dana objave. Iznimno, odlukom i drugim općim aktom može se iz osobito opravdanih razloga odrediti da stupaju na snagu prvog dana od dana objave. Odluke i drugi opći akti ne mogu imati povratno djelovanje (čl. 73. ZLP(R)S-a).⁹

Također, bitan je prestanak važenja općeg akta koji se može vezati za činjenicu donošenja novog općeg akta kojim je određeno da navedenom činjenicom raniji akt prestaje vrijediti. Opći akt može prestati vrijediti i protekom određenog roka, izmjenom propisa više pravne snage na kojem se temelji ili pak objektivnim stavljanjem izvan snage, bilo da je u tom slučaju riječ o poništavanju ili pak o ukidanju općeg akta (od strane Suda) ili stavljanjem izvan snage od strane samog predstavničkog tijela.

4. SADRŽAJ I FORMA OPĆIH AKATA
Sadržaj i formu općih akata utvrđuju, u pravilu, same jedinice poslovnikom o radu predstavničkog tijela, kojim se propisuje i postupak donošenja općih akata. Usto, sadržaj općeg akta može biti određen i posebnim propisima kojima se regulira materija koja je predmet općeg akta. Pritom, podsjećamo i na Jedinstvena metodološko-nomotehnička pravila za izradu akata koje donosi Hrvatski sabor¹⁰ (u nastavku teksta: JMNP), u kojima je navedeno da se mogu primjenjivati i u postupku izrade propisa nadležnih tijela JLP(R)S-a.

Prijedlog općeg akta podnosi se, kao što je već navedeno, u pisanom obliku, a sadržava prije svega tekst prijedloga akta i obrazloženje. Tekst prijedloga općeg akta podnosi se u obliku u kojem se predlagalo njegovo donošenje, a obrazloženje prijedloga akta sadržava:

• pravni temelj za donošenje akta,

• ocjenu stanja, osnovna pitanja koja se trebaju utvrditi te svrhu koja se želi postići predloženim aktom,

• ocjenu sredstava potrebnih za provođenje akta,

• obrazloženje odredbi prijedloga akta,

• tekst odredbi akta koje se mijenjaju ili dopunjuju ako se predlaže izmjena ili dopuna akta.

4.1. SADRŽAJ AKTA
Sukladno JMNP-u, propis/akt ima utvrđenu strukturu:

• uvodni dio (preambula i naziv propisa),

• glavni dio (normativni dio, odredbe),

• završni dio (prijelazne i završne odredbe).

Ako pravna narav, odnosno sadržaj to zahtijeva, propis može imati priloge i dodatke (anekse) koji čine njegov sastavni dio, te se donose, mijenjaju, dopunjuju i objavljuju po istom postupku i na način kao i sam propis.

Uvodni dio propisa sadržava preambulu, naziv propisa i obuhvat sadržaja. Uvodni dio, također, može sadržavati pojedine pojmove kojima se daje određena definicija koja se odnosi samo na taj propis.

Preambula je dio propisa koji se nalazi na njegovu početku i sadržava pravnu osnovu za njegovo donošenje¹¹, odnosno odredbe višeg propisa iz kojih proizlazi ovlaštenje za donošenje. Preambula, također, obavezno sadržava naziv tijela koje donosi propis, s navođenjem sjednice i datuma donošenja. Kada je tijelo za donošenje propisa dužno prethodno dobiti mišljenje ili suglasnost nekoga drugog tijela, preambula nužno sadržava i naziv tijela koje je dalo mišljenje, odnosno suglasnost za donošenje toga propisa. Dakle, kada predstavničko tijelo JLP(R)S-a regulira određena pitanja, ponajprije mora navesti zakonsku osnovu iz koje crpi ovlaštenje za regulaciju društvenih odnosa na generalan i apstraktan način.

Navedeno znači da se preambula općeg akta ne poziva samo na odredbu ZLP(R)S-a iz koje proizlazi formalna ovlast predstavničkog tijela za donošenje općih akata, poput odredbi statuta, nego je potrebno navesti i materijalni propis kojim se reguliraju pitanja koja su predmet općeg akta (primjerice, ako je riječ o komunalnim pitanjima, komunalnoj naknadi ili nerazvrstanim cestama – Zakon o komunalnom gospodarstvu), odnosno propis kojim se uređuje materija upravnog područja na koje se opći akt odnosi. U protivnom, opće akte koji se ne temelje na valjanoj pravnoj osnovi VUS u praksi ocjenjuje nezakonitim.¹²

Uvodni dio sadržava i naziv propisa, koji je dio propisa koji se stavlja iza preambule i treba biti kratak te sažeto izražavati vrstu propisa i predmet uređenja kojim se identificira sadržaj njegova uređivanja.

Predmet propisa izražava se sažeto i kratko u čl. 1. uvodnih odredaba akta/propisa te je u njemu nužno izraziti bit i uputiti na osnovni predmet, odnosno sadržaj akta/propisa.

Glavni dio propisa sadržava odredbe kojima se reguliraju odnosi koji su predmet uređivanja. Odredbama toga dijela propisa uređuje se najveći dio materije koja se raspoređuje u odgovarajuću cjelinu prema predmetu reguliranja, odnosno prema naravi propisa i prirodi pitanja:

• materijalno-pravne odredbe (prava i obveze, zabrane, nadležnosti odnosno ovlaštenja, međusobni odnosi među subjektima prava i subjektima obveza i dr.),

• postupovne odredbe (način i postupak ostvarivanja prava i izvršavanja obveza),

• organizacijske odredbe (osnivanja odgovarajućih tijela i njihove nadležnosti, odnosno ovlasti),

• odredbe o nadzoru (zakonitosti, upravnom nadzoru, inspekcijskom nadzoru i sl.),

• druge odredbe od značaja, ovisno o naravi odnosa koji se uređuju.

Usto, glavni dio može sadržavati prava i obveze, ovlaštenja i nadležnosti (u propisima višeg ranga kaznene i prekršajne odredbe).¹³

Završni dio propisa u pravilu sadržava prijelazne i završne odredbe. Prijelaznim odredbama u pravilu se uspostavlja odnos između novoga propisa i propisa koji se stavlja izvan snage njegovim stupanjem na snagu, i to glede njegova djelovanja na slučajeve, situacije i odnose koji su nastali dok je na snazi bio prijašnji propis. Završnim odredbama uređuje se prestanak važenja prijašnjeg propisa ili više propisa ili pojedinih odredaba kojima se uređivala materija koja je predmet propisa koji se donosi, dan ili datum stupanja na snagu i objava u službenom glasilu.

4.2. FORMA AKTA
Sukladno JMNP-u, oblici unutarnje podjele propisa ovise o opsegu, sadržaju i složenosti odnosa koji se uređuju, te se on oblikuje u skupine, cjeline koje su međusobno usklađene, odgovarajuće i logički povezane radi lakšeg snalaženja, razumijevanja i razvidnosti cjelokupne materije koja se njime uređuje.

Ovisno o opsegu, sadržaju i složenosti odnosa koji se uređuju, materija propisa dijeli se na cjeline. Unutarnja podjela može sadržavati: dio, glavu, poglavlje i odjeljak. Međutim, bez obzira na cjeline svi propisi moraju sadržavati članke, i to najmanje dva članka. Pritom, članak se može dijeliti na stavke, stavak na podstavke ili točke, podstavak na točke, a točke na podtočke.

5. NOMOTEHNIČKA PRAVILA
JMNP-om koji je donio Hrvatski sabor uređuju se pravno-metodološka načela i jedinstvena tehnika koja se primjenjuje pri izradi akata koje donosi Hrvatski sabor, a u prvom redu zakona i drugih propisa, njihova struktura i sistematika te stil i način pisanja. Pravila primjenjuju nositelji normativnih poslova i ovlašteni predlagatelji propisa.

Pravila se daju u obliku koji je najprimjereniji za pisanje zakona i na odgovarajući način se primjenjuju na sve druge propise. Pritom, u njima je naglašeno da se ta pravila mogu primjenjivati i u postupku izrade propisa/akata iz nadležnosti tijela JLP(R)S-a. Jedinice nisu obvezne primjenjivati Pravila, međutim, njihovom bi primjenom opći akti koje donose jedinice bili ujednačeniji te imali manje nedostataka, a samim time bili i manje podložni obustavi od primjene u postupku nadzora zakonitosti općih akata i ukidanja od strane VUS-a.¹⁴

Pod propisom u smislu Pravila smatraju se: Ustav, ustavni zakon, zakonik, zakon, poslovnik, uredba, pravilnik, naputak, preporuka, naredba, odluka i drugi opći akti. Pravila se mogu primjenjivati na strategije, planove, programe, rezolucije i deklaracije.

Na temelju Ustava, u Republici Hrvatskoj u službenoj je uporabi hrvatski jezik i latinično pismo, pa je to jezik i pismo na kojem se pišu propisi, a iznimno i na jeziku i pismu nacionalnih manjina kada je to zakonom propisano. Propis se piše jasnim stilom, jednostavnim riječima te precizno i razvidno izraženim namjerama donositelja propisa. Nazivlje (terminologija) koje se koristi u propisima mora biti: jasno, dosljedno, precizno i potrebno.

Znači, u izradi propisa (i općih akata) koristi se jasan izričaj, odnosno terminologija koja treba biti dosljedna kroz čitav tekst akta. Također, izričaj treba biti precizan kako bi pravne posljedice koje proizlaze iz akta bile nedvojbeno jasne. Pri pisanju akata, uz nomotehnička pravila treba paziti i na pravopis i gramatiku u službenoj uporabi.

6. IZMJENE I DOPUNE AKTA
Kada se mijenja i dopunjava akt/propis, izmjene i dopune provode se samo propisom iste pravne snage i po istom postupku po kojemu je taj propis i donesen. Donose se istom većinom glasova kojim se donosi i osnovni tekst akta koji se mijenja ili dopunjava.

Izmjenama i dopunama pristupa se kada propis:

– nije konzistentan promjenama u pravnom sustavu,

– ne odgovara promjenama u politici u određenom području društvenoga života,

– ne udovoljava stvarnim potrebama,

– treba mijenjati ili dopunjavati iz drugih opravdanih razloga (primjerice, promjena propisa višeg ranga s kojim treba biti usklađen).

Ako se više od polovice članaka osnovnog propisa mijenja, odnosno dopunjava, potrebno je pristupiti donošenju novoga propisa. Ako se propis mijenja, odnosno dopunjava više puta, potrebno je pristupiti donošenju novoga propisa, u pravilu nakon treće izmjene, odnosno dopune.

Izmjenama i dopunama određenog propisa ne može se mijenjati i dopunjavati drugi propis. U nazivu propisa o izmjenama i dopunama poziva se u cijelosti na naziv propisa koji se mijenja, odnosno dopunjuje, a naziv izmjena i dopuna u propisu mora odgovarati njegovu sadržaju.

U određenim situacijama moguć je i ispravak propisa/akta. Međutim, prije svega potrebno je razlikovati akt kojim se nešto mijenja i dopunjuje od akta kojim se nešto ispravlja. Naime, ispravkom objavljenog akta mogu se mijenjati samo detalji tehničke naravi (pravopisne pogreške, očiti propusti i omaške i sl.), ali ne i detalji koji utječu na materijalno-pravna pitanja, odnosno na sadržaj akta.

Slijedom toga, ako u objavljenom aktu bude uočena očita tehnička pogreška tada se akt može ispraviti. Međutim, ako su u objavljenom aktu uočeni bitni nedostaci u sadržaju toga akta, tada se ne može govoriti o ispravku, nego o izmjeni akta. U tom slučaju potrebno je donijeti odluku o izmjeni konkretnog akta. Izmjene akta provode se propisom iste pravne snage i po istom postupku po kojem je taj akt i donesen.¹⁵

7. PROČIŠĆENI TEKST AKTA
Pročišćeni tekst propisa/akta predstavlja ukupnost važećih odredaba jednog propisa koji je više puta mijenjan i/ili dopunjavan. Na taj se način olakšava primjena propisa svim zainteresiranim akterima. Pročišćeni tekst propisa nije propis, on ne stupa na snagu i ne stavlja se izvan snage, a ne može se mijenjati i/ili dopunjavati.

Pročišćeni tekst propisa je vjerodostojan izvor sadržaja propisa i predstavlja tehničko pomagalo u sagledavanju određene propisane materije na jednom mjestu. On se utvrđuje u pravilu nakon što su donesene veće i opširnije izmjene i dopune nekog propisa, odnosno nakon određenog broja izmjena i dopuna propisa, kada su ti propisi najmanje tri puta izmijenjeni ili dopunjeni.

Što se tiče pročišćenih tekstova općih akata u JLP(R)S-ima, njih donosi predstavničko tijelo koje je donositelj i općih akata u jedinicama.

8. SAVJETOVANJE SA ZAINTERESIRANOM JAVNOŠĆU
Na temelju Zakona o pravu na pristup informacijama¹⁶ (čl. 11.), tijela državne uprave, druga državna tijela, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravne osobe s javnim ovlastima dužne su se savjetovati s javnošću pri donošenju zakona i podzakonskih propisa, te pri donošenju općih akata¹⁷, odnosno drugih strateških ili planskih dokumenta kada se njima utječe na interese građana i pravnih osoba.

Tu je riječ o donošenju općih akata JLP(R)S-a kojima se uređuju pitanja iz njihova samoupravnog djelokruga, a kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana ili druga pitanja od interesa za opću dobrobit građana i pravnih osoba na njihovu području, odnosno na području njihove djelatnosti (uređenje naselja i stanovanja, prostorno planiranje, komunalna djelatnost, zaštita okoliša i dr.).

Savjetovanje s javnošću JLP(R)S-i i pravne osobe s javnim ovlastima provode putem internetske stranice ili putem središnjeg državnog internetskog portala za savjetovanje s javnošću, objavom nacrta općeg akta, odnosno drugog dokumenta, s obrazloženjem razloga i ciljeva koji se žele postići donošenjem akta ili drugog dokumenta te pozivom javnosti da dostavi svoje prijedloge i mišljenja. Savjetovanje s javnošću traje u pravilu 30 dana, osim u slučajevima kad se savjetovanje provodi sukladno propisu kojim se uređuje postupak procjene učinaka propisa.

Nakon isteka roka za dostavu mišljenja i prijedloga JLP(R)S-i su dužni izraditi i objaviti na internetskoj stranici izvješće o savjetovanju s javnošću, koje sadržava zaprimljene prijedloge i primjedbe te očitovanja s razlozima za neprihvaćanje pojedinih prijedloga i primjedbi. Izvješće o savjetovanju s javnošću nositelj izrade nacrta obvezno dostavlja tijelu koje usvaja ili donosi opći akt (predstavničko tijelo) ili dokument.

Podsjećamo i na praksu VUS-a, koji je presudom br.: Usoz-153/20-5 od 29. studenoga 2021.¹⁸ ukinuo odluku Grada I. jer nije provedeno savjetovanje sa zainteresiranom javnošću, odnosno odluka nije donesena u skladu s odredbom čl. 11. st. 4. Zakona o pravu na pristup informacijama. U navedenom slučaju nije objavljen nacrt odluke radi provođenja javnog savjetovanja sa zainteresiranom javnosti, niti su objavljeni razlozi za donošenje akta, odnosno ciljevi koji se žele postići savjetovanjem, te donositelj takvim postupanjem nije poštovao postupak donošenja odluke. Nadzor nad provedbom Zakona o pravu na pristup informacijama obavlja povjerenik za informiranje na temelju odredbi Zakona.¹⁹

9. NADZOR OPĆIH AKATA
Predstavnička tijela JLP(R)S-a odlučuju na temelju Ustava i zakona o pravima, obvezama i pravnim interesima fizičkih i pravnih osoba donošenjem općih akata. Općim aktima predstavničko tijelo uređuje određena pitanja iz djelokruga JLP(R)S-a. Opći akti koje donose jedinice u samoupravnom djelokrugu, čine golemi dio pravnog poretka Republike Hrvatske i proizvode neposredni, ali i posredni pravni učinak na prava i obveze fizičkih i pravnih osoba.

Na temelju članka 79. ZLP(R)S-a, nadzor zakonitosti općih akata koje u samoupravnom djelokrugu donose predstavnička tijela općina, gradova i županija obavljaju nadležna tijela državne uprave, svako u svojem djelokrugu, sukladno posebnom zakonu. Djelokrug tijela državne uprave određen je Zakonom o ustrojstvu i djelokrugu tijela državne uprave²⁰. Stoga je predsjednik predstavničkog tijela dužan dostaviti donesene opće akte - statut, poslovnik, proračun ili svaki drugi opći akt, onom tijelu državne uprave u čijem je djelokrugu pojedini opći akt, u roku 15 dana od dana njegova donošenja.

Navedeno znači da svako tijelo nadzire primjenu propisa iz svoga djelokruga i obavlja nadzor zakonitosti akata tijela JLP(R)S-a u odnosu na propise iz svoga djelokruga, slijedom čega se svaki opći akt dostavlja na nadzor tijelu državne uprave u čijem su djelokrugu upravno područje i zakoni na koje se akt odnosi²¹. Međutim, na nadzor zakonitosti na temelju članka 79. ZLP(R)S-a dostavljaju se nadležnim tijelima državne uprave samo opći akti predstavničkog tijela koji imaju djelovanje erga omnes, a ne svi akti koje donosi predstavničko tijelo jedinice.

Odredbama čl. od 79. do 82. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi propisan je način postupanja tijela državne uprave s dostavljenim općim aktima u postupku nadzora zakonitosti. Sukladno članku 80. navedenog Zakona, kada nadležno tijelo državne uprave ocijeni da su odredbe općeg akta JLP(R)S-a u suprotnosti s Ustavom i zakonom, bez odgode će dati uputu predstavničkom tijelu da u roku 15 dana od primitka upute otkloni uočene nedostatke. U takvoj uputi nadležno tijelo treba ukazati u čemu/gdje je nedostatak te način na koji nedostatak/nepravilnost treba biti uklonjena. Na takav način daje se mogućnost otklanjanja nedostataka u općem aktu, prije nego akt bude obustavljen od primjene.

Ako predstavničko tijelo ne postupi po uputi nadležnog tijela državne uprave i ne otkloni uočene nedostatke u ostavljenom roku, tijelo državne uprave donosi odluku o obustavi od primjene općeg akta ili njegovih pojedinih odredaba koja mora biti obrazložena. Odluku o obustavi nadležno tijelo državne uprave dužno je donijeti u roku 60 dana od isteka roka u kojem je trebalo ukloniti uočene nedostatke.

Kada nadležno tijelo državne uprave donese odluku o obustavi, podnijet će, na temelju članka 82. ZLP(R)S-a, VUS-u zahtjev za ocjenu zakonitosti općeg akta u roku 30 dana od donošenja odluke o obustavi. Međutim, ako tijelo državne uprave ne podnese VUS-u zahtjev za ocjenu zakonitosti općeg akta u utvrđenom roku, obustava od primjene općeg akta prestaje istokom toga roka. S tim u vezi, napominjemo da VUS ocjenjuje zakonitost obustavljenih općih akata sukladno odredbama Zakona o upravnim sporovima²² (članci 83. do 88.).

Također, na temelju članka 80.b Zakona, osim u prethodno navedenim slučajevima, sva tijela državne uprave u okviru svoga djelokruga utvrđenog posebnim zakonom mogu neposredno provoditi nadzor zakonitosti općih akata koje u samoupravnom djelokrugu donose predstavnička tijela općina, gradova i županija te donijeti odluku o obustavi.

Konkretno nadležno tijelo državne uprave može provesti postupak nadzora općeg akta u svakom trenutku po stjecanju saznanja da opći akt nije suglasan s Ustavom ili zakonom (što se, primjerice, odnosi na situacije kada iz bilo kojeg razloga nije proveden „redovit“ nadzor).

To znači da, neovisno o postupku nadzora zakonitosti te nadležnosti i rokovima za njegovo provođenje, iz čl. 79., 80. i 80.a Zakona, sva tijela državne uprave mogu u bilo kojem trenutku, po stjecanju saznanja o postojanju nezakonitosti, odnosno da opći akt ili pojedine njegove odredbe nisu suglasne s Ustavom ili zakonom, neposredno provesti nadzor zakonitosti općih akata koje u samoupravnom djelokrugu donose predstavnička tijela jedinica i obustaviti od primjene opći akt predstavničkog tijela donesen u upravnom području iz svoga djelokruga utvrđenog posebnim zakonom.

Ako tijelo državne uprave obustavi od primjene opći akt, odnosno ako odluku općinskog načelnika, gradonačelnika ili župana o obustavi ocijeni osnovanom, u tom slučaju dužno je podnijeti zahtjev za ocjenu zakonitosti obustavljenog općeg akta (čl. 82. Zakona) VUS-u, koji je sukladno odredbama Zakona o upravnim sporovima jedini nadležan ocjenjivati zakonitost općih akata.