1. Uvod
Političari zastupaju interese, interese onih koji ih biraju i podržavaju, ali i svoje osobne interese i interese onih koji im pomažu. Iza kulisa demokratskih institucija moć se može kupovati i prodavati. Da bi se nečasna trgovina spriječila trebaju jasna pravila financiranja političkih kampanja i stranaka i poštenje kandidata u političkoj utakmici. Poštenje znači da izabrani ne iskorištavaju javnu vlast za osobni probitak, da ne privilegiraju one koji pomažu njih osobno ili političku stranku. Vrijedi jasna formula: što je veća financijska ovisnost kandidata o sponzorima to je veća vjerojatnost da će oni zastupati posebne interese financijera, a ne opće interese društva. Zato, pokušaji reguliranja financiranja izbornih utakmica svoj korijen imaju u nastojanju da se ograniči nesrazmjerni utjecaj bogatih pojedinaca ili posebnih interesnih skupina te da se otvorenim računima spriječi mogući konflikt interesa, zloporaba javnih fondova i korištenje financijskog utjecaja radi ometanja izbora.¹

2. Društveni kontekst: Hrvatska
Navedena opasnost za hrvatski demokratski politički sustav nije teorijska i hipotetska već sasvim neposredna i praktična. Tri skupine faktora potiču takve tendencije blokiranja demokratskog života.

Prvi faktor su obilježja političke kulture. Hrvatska je zemlja izrazitih društvenih podjela i napetosti u kojima politika nije oratorska vještina, uvjerljivost programa i vizija, već gruba i prljava disciplina preživljavanja. U hrvatskom prividu demokratske političke karijere doista bi svatko mogao biti političar. Kada se jednom položaj zauzme - jer povratak u neku profesiju (političari kod nas obično ni nemaju drugu profesiju) - jednostavno nije poželjan. Politika se materijalno i statusno isplati. Hrvatska nema odgovarajuću participativnu političku kulturu i tradiciju. Suprotno, slobodnih i demokratskih izbora do 1990. nije bilo, a kasniji izbori, sve do 2001., ocijenjeni su korektnim, ali ne dovoljno poštenim, prema našem mišljenju. Stoga nije dovoljna samo načelna i okvirna regulacija već treba daleko više i daleko iscrpnije regulirati postupke.

Drugi faktor rezultat je tendencije isprepletanja politike i ekonomije. Jasan je interes novih bogataša da utječu na političare i politiku. Država je najveći vlasnik i poduzetnik, ona određuje presudno važne uvjete poslovanja, investiranja, nabavke roba i usluga. Država ugovara poslove i uvjete, ona sanira poduzeća i banke, ona daje beneficije. U uvjetima globalnog tržišta gospodarstvo nije u stanju, bez zaštite i preferencija, biti ozbiljan konkurent stranim kompanijama. Državna imovina se rasprodaje, dugovi rastu. Potreba za političkom protekcijom, međutim, ne svodi se na neodređen sloj novih bogataša, već i znatno šire slojeve koji imaju jasan interes za alokativnom funkcijom države, nude podršku i traže zaštitu svojih interesa.

Treći faktor je porast troškova izbornog nadmetanja. U prijašnjim kampanjama najveći dio kampanja bio je besplatan, ozbiljnim troškom smatralo se prvenstveno tiskanje materijala i plakata. Većina rada bila je besplatna i temeljila se na dobrovoljnom radu simpatizera. Velik dio promidžbenog prostora u medijima nije se plaćao. Vremenom se sve to radikalno promijenilo. Rad stranačkih aktivista i drugih se plaća (prema mogućnostima stranke). Dobrovoljaca je, barem u većim strankama, premalo. Zakup oglasnog prostora i tiskanje oglasnih plakata postao je veliki trošak. Dio tih troškova troši sa na osobne troškove i »tangentu« kandidata. Budući da se može reći - ali nije točno - »to svi rade«, postoji moralno opravdanje za takve troškove. Ideja da se strankama i kandidatima ustupi dio medijskog prostora, neslavno je kompromitirana predizbornim manipulacijama i degradira kampanje u skupe i nesadržajne manifestacije.

Jednom rječju, postoji tendencija komercijalizacije politike. Postoji potreba i potražnja za političkim ujecajem. Postoji ponuda političkog utjecaja u zamjenu za podršku. Troškovi kampanja i funkcioniranja stranaka vrtoglavo rastu.

3. Pravni kontekst: Hrvatska
Koja pravila - glede financiranja političkih stranaka i izbornog natjecanja - vrijede u Hrvatskoj, što propisuje zakon?

Prije svega dva odvojena zakona reguliraju pitanja financiranja djelovanja političkih stranaka i izbornog natjecanja. Zakon o političkim strankama (Nar. nov., br. 76/93, 111/96, 164/98 i 36/01) regulira redovito financiranje političkih stranaka, a Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski Sabor (Nar. nov., br. 69/03 - proč. tekst) i Zakon o izboru predsjednika Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 22/92, 42/92 - isp. i 71/97) uređuju pitanja financiranja izborne promidžbe (kampanje).

Prva karakteristika, u konkretnim prilikama, je da su postojeći zakoni i podzakonski akti nedovoljni da se urede pitanja financiranja. Prije svega odredbe o financiranju su malobrojne, nisu sasvim jasne, konkretna rješenja prepuštaju se provedbenim propisima i, najvažnije, ne postoji oslonac u tradiciji i političkoj kulturi koji bi učinio nepotrebnim ekstenzivno pravno reguliranje.

Članak 18. Zakona o političkim strankama tako propisuje: »Ako političke stranke u svom djelovanju ostvare dobit, moraju s dobiti raspolagati kao neprofitne organizacije.

Političke stranke mogu stjecati prihod od članarine, dobrovoljnih priloga, izdavačke djelatnosti, prodaje propagandnog materijala, organizacije stranačkih manifestacija, Državnog proračuna, proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i drugih propisima dozvoljenih izvora.«

Glavni službeni izvor prihoda stranaka su sredstva iz Državnog proračuna. Ona su zakonski utvrđena u relativnom iznosu (0,056%) sredstava tekućih izdataka proračuna iz prethodne godine (čl. 19. st. 1. Zakona o političkim strankama). Pravo na ta sredstva imaju stranke koje su uspješno sudjelovale u izborim, odnosno imaju zastupnika.

Odluku o raspoređivanju sredstava formalno donosi Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskoga sabora, iako su omjeri sredstava određeni zakonom: sredstva su utvrđena u jednakom iznosu za svakog zastupnika s time da je ukupni iznos sredstava namijenjen pojedinoj stranci proporcionalan broju njezinih zastupnika (čl. 19. st. 2. i 3. Zakona o političkim strankama).

Članak 20. Zakona o političkim strankama propisuje sljedeće: »Političke stranke dužne su javno prikazati podrijetlo i namjenu sredstava koja su im pristigla tijekom jedne kalendarske godine.« Osim toga, prema članku 22., stranke su dužne podnositi Saboru, uz kontrolu Državnog ureda za reviziju, godišnji obračun. Konačno, predviđena je i sankcija. Članak 20. stavak 2. propisuje sljedeće: »Ako je politička stranka sredstva stekla ili koristila protupravno, ili ih nije iskazala u poslovnim knjigama i financijskim izvještajima, gubi pravo na naknadu sredstava iz članka 19. ovoga Zakona (proračuna - op.a) za sljedeću kalendarsku godinu. Protupravno stečena sredstva pripadaju Državnom proračunu i bit će, na temelju Zakona o izvršavanju Državnog proračuna Republike Hrvatske za tekuću godinu, raspoređena u humanitarne svrhe.«

Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor, osim što referira na Zakon o političkim strankama, donosi svega nekoliko odredaba o financiranju i to određujući legitimaciju za dobivanje sredstava, iznos naknade i neka proceduralna pitanja. Međutim, Zakon donosi i vrlo važnu odredbu o obvezi objavljivanja. Članak 31. tako propisuje sljedeće: »Svaka politička stranka koja je istakla liste za izbor zastupnika u Sabor dužna je do početka izborne promidžbe objaviti okvirne podatke o visini i izvoru vlastitih sredstava koje namjerava utrošiti za izbornu promidžbu.

Podatke o visini i izvoru vlastitih sredstava koje namjeravaju utrošiti za izbornu promidžbu dužni su do početka izborne promidžbe objaviti i kandidati za zastupnike pripadnika nacionalnih manjina i nositelji neovisnih lista.«

Konačno, Zakon o izboru predsjednika Republike Hrvatske najoskudniji je u odredbama vezanim uz pitanje izbornog financiranja te određuje samo legitimaciju za pokriće troškova (čl. 16.) i izvor njihovog pokrića (čl. 42.)

Kako bi postalo jasno da postojeći normativni okviri u Republici Hrvatskoj ne odgovaraju suvremenim međunarodnim standardima na području financiranja političkih stranaka, potrebno je kratko se osvrnuti na postojeće europske standarde, posebice u okviru Vijeća Europe, odnosno njegovih zasebnih tijela.

4 . Europski standardi financiranja političkih stranaka
Na europskoj razini u tijeku je neprestana aktivnost razvijanja međunarodnih pravnih standarda regulacije financiranja političkih stranaka. Prva inicijativa predstavljena je još na 3. Konferenciji² tijela za borbu protiv korupcije, održane pod političkim i tehničkim vođenjem Vijeća Europe u Madridu, krajem listopada 1998. godine. Namjera Konferencije bila je »pripremiti opće standarde za uspostavljanje transparentnog sustava financiranja političkih stranaka«, »razvoj međunarodne pravne suradnje« i »pripremu protokola uz kaznenonopravnu konvenciju za sprječavanje korupcije« (sic!) te »uklanjanje zapreka koje postoje radi zakona koji štite bankovnu tajnost u određenim financijskim zaštićenim središtima (financial havens)«.³ Konferencija je u zaključcima formulirala četrnaest osnovnih mjera kojima bi se nacionalnim zakonodavstvima reguliralo financiranje političkih stranaka i kampanja:⁴

• postavljenje gornjeg limita troškova izbornih utakmica. Formulacija u tekstu, istina, nije precizna jer se govori i o gornjoj granici troškova političkih stranaka, ali i iz teksta uvodnih izlaganja jasno se vidi da se pritom misli na izborne troškove, a ne na ukupne troškove stranaka;

• osiguravanje proračunskog financiranja (»razumnim granicama«) djelovanja političkih stranaka uzimajući u obzir njihovu zastupljenost u predstavničkom tijelu;

• striktnu regulaciju ili zabranu kompanijama da financiraju političke stranke;

• treba zabraniti anonimne donacije političkim strankama, vodeći računa o zaštiti privatnosti osobnih podataka kakva je predviđena Europskom konvencijom o ljudskim pravima. Ova formulacija, također, nije sasvim precizna budući da Europska konvencija definira pravo na udruživanje vrlo široko;

• osigurati potpunu transparentnost izvora financiranja i troškova političkih stranaka te transparentnost vođenja njihovih računa;

• zahtjev prema obnašateljima dužnosti da objave njihovu imovinu nezavisnom tijelu u vrijeme kada stupaju na dužnost i u trenutku prestanka funkcije;

• spostavljanje jedne ili više nezavisnih institucija, s istražnim ovlastima, odgovornih za nadzor nad stranačkim računima, predizbornim troškovima, ojačanim mogućnošću izricanja sankcija;

• kriminalizacija ilegalnog financiranja političkih stranaka;

• razmatranje mogućnosti kriminalizacije osobnog bogaćenja izabranih zastupnika za vrijeme mandata ako ne postoji opravdanje u podrijetlu imovine;

• uklanjanju mogućnosti poreznih olakšica za nezakonita plaćanja pri međunarodnim ugovorima;

• ograničenje istodobnog držanja većeg broja funkcija;

• reguliranje situacija simultanog obnašanja javne dužnosti i odgovornosti u privatnom sektoru da bi se spriječio sukob interesa;

• obvezati financijske institucije da prijave sumnjive financijske transakcije;

• optimizirati međunarodnu suradnju u razmjeni informacija u istraživanjima korupcije.

Uz navedeno, u zaključcima se predlažu odgovarajuće izmjene Europske konvencije o međunarodnoj pravnoj pomoći, dopunu Europske konvencije o zabrani pranja novca, istrazi i oduzimanju sredstava stečenih kaznenim djelom,⁵ nadopunu GRECO sporazuma.⁶ Predlaže se i stvaranje jedinstvenog europskog pravosudnog područja (European Judical area). Slična i paralelna inicijativa, politički je snažno podržana 11. listopada 1997. na sastanku šefova država i vlada - kad je razvijanje demokratskih institucija i suzbijanje korupcije proglašeno prioritetom -te operacionalizirana u Rezoluciji 24 (97) Odbora ministara⁷. Odbor ministara Vijeća Europe osvrće se na problem financiranja političkih stranaka: »15. treba ohrabriti prihvaćanje, od strane izbranih zastupnika, etičkih kodeksa ponašanja i stvoriti pravila financiranja političkih stranaka i izbornih kampanja koja će otklanjati rizik korupcije«.

Politička provedba inicijative razrađena je na 683. (zatvorenom) sastanku Odbora ministara Vijeća Europe⁸ gdje je Tajništvo Vijeća Europe zaduženo za pripremu akta Skupštine Vijeća Europe, Rasprave su provedene i u MGC (Multidisciplinarne skupine za suzbijanje korupcije) Vijeća Europe⁹ i plenarnoj sjednici venecijanske komisije. Paralelne inicijative započete su i u drugim međunarodnim organizacijama (OSCE,¹⁰ OECD¹¹).

Venecijanska komisija (Venice Commission - European Commission for Democracy Through Law) je međudržavna institucija osnovana radi promicanja temeljnih načela demokracije i ljudskih prava te predstavlja ne samo politički već i stručni autoritet. Tema financiranja političkih stranaka u nekoliko navrata našla se na dnevnom redu Venecijanske komisije. Izvješće o financiranju političkih stranaka (Robert Report, 18. lipnja 2000.¹2) predstavlja istraživački pregled regulative financiranja političkih stranaka u više od trideset zemalja.¹³ Ne radi se samo o deskriptivnom prikazu već i o preciznom pravnom definiranju osnovnih problema (što su u pravnom - javnopravnom - smislu političke stranke, koja je priroda sredstava kojima raspolažu, pitanja sankcija i nadzora), te prospektivnim prijedlozima najboljih rješenja (best practices).

Na temelju tog analitičkog materijala formulirani su (23. ožujka 2001.) i prijedlozi, u 16 točaka, za buduću regulativu na području zemalja članica Vijeća Europe.¹⁴ U osnovi radi se o operacionalizaciji prijedloga iz Madrida 1998., no ovdje podržanih većim stručnim i političkim autoritetom. Osam prijedloga tiče se mehanizma financiranja političkih stranaka, a osam prijedloga odnosi se na izborne kampanje. Slični prijedlozi formuliraju se, kao priprema formalnog akta Vijeća Europe, i u Odboru za pravnu suradnju (European Committee on Legal Cooperation - CDCJ - De Gaetano Report).¹⁵ Sadržajno, prijedlozi se ponavljaju u dokumentu Preporuci 1516 Skupštine Vijeća Europe. Naime, na sastanku Skupštine Vijeća Europe (22. svibnja 2001. godine) usvojena je Preporuka 1516(2001) pod nazivom »Financiranje političkih stranaka«. Preporukom se obvezuje Odbor ministara da prihvati »zajednička pravila protiv korupcije u financiranju političkih stranaka i izbornih kampanja«¹⁶ radi se o političkom dokumentu¹⁷. O tome osobito uvjerljivo govore sljedeća uvodna stajališta:

1. »Građani pokazuju sve veću zabrinutost korupcijom u političkim strankama i utjecajem na njih, kojeg imaju središta financijske moći. Skupština naglašava da su stranke bitni element pluralističke demokracije i izražavaju krajnju zabrinutost situacijom.

2. Brojni skandali povezani s financiranjem političkih stranaka u nekoliko zemalja Vijeća Europe u raznim dijelovima Europe pokazuju da se navedenom pitanju treba posvetiti s najvećom žurbom da bi se spriječio gubitak interesa građana za sudjelovanjem u političkom životu.

3. Da bi se održalo i poraslo povjerenje građana u njihov politički sustav zemlje Vijeća Europe moraju usvojiti pravila kojima se uređuje financiranje djelovanja političkih stranaka i izbornih kampanja.« lako se u formalnom smislu radi o preporuci, dakle međunarodnom aktu koji nema samostalan mehanizam provedbe, radi se o čvrstoj obvezi i o jasnim europskim kriterijima za domaća zakonodavstva:

4. »Skupština smatra da opća načela takvih pravila treba uobličiti na europskoj razini«. Najveći dio dokumenta odnosi se na osnovna načela reguliranja financiranja političkih stranaka, što je i razumljivo s obzirom na pravnu prirodu dokumenta (preporuka) i činjenicu da će se domaćim zakonodavstvima prepustiti razrada tehničkih i pravnih detalja.

5. »Skupština vjeruje da se pravila financiranja političkih stranaka trebaju temeljiti na sljedećim načelima: razumnoj ravnoteži javnog i privatnog financiranja, poštenim kriterijima (fair criteria) raspodjele državnih davanja stankama, strogim pravilima o privatnim donacijama, gornjoj granici izdataka za izborne kampanje, potpunoj transparentnosti računa stranaka, stvaranju nezavisnog revizijskog tijela te sankcijama za one koji se ne drže pravila«.

Preporuka osim načela i uvodnog političkog obrazloženja sadržava i cijeli niz političkih stajališta i tehničkih uputa. Primjerice, naglašava se da »treba poduprijeti sudjelovanje građana u aktivnostima političkih stranaka« ili »preporuke prihvaćaju realnost da tradicionalni izvor djelovanja stranaka - članarina - nije dostatan i dovoljno stabilan izvor financiranja djelovanja radi poraslih troškova kampanja«. Radi toga »političke stranke trebaju primati financijsku pomoć iz proračuna čime se priječi njihova zavisnost od privatnih velikodušnih donatora te postiže jednakost šansi političkih stranaka u izbornoj utakmici«. Državne kontribucije trebaju biti »razmjerne izbornim rezultatima mjerenim na objektivni način kao što je broj dobivenih glasova ili broj zastupničkih mjesta u predstavničkom tijelu, što sve ne bi smjelo spriječiti ulazak novih stranaka u političku arenu bez hendikepa prema etabliranim političkim strankama«. Državna potpora ne bi smjela prelaziti razumne granice (level strictly necessary to achieve the above objectives) budući da ovisnost o državnoj potpori može slabiti veze stranke s njihovim biračima. Financijska pomoć ne mora se nužno izraziti financijskim kontribucijama iz proračuna već i u obliku različitih poreznih olakšica, besplatnog korištenja javnih usluga (pošta, prostori) i sl.

Preporuka ne brani apsolutno primanje privatnih donacija. Privatno financiranje, osobito donacije privatnih osoba političkim strankama treba podvrći pravilima:
a) zabranu donacija javnih poduzeća, ili poduzeća dijelom u vlasničkom portfelju države, odnosno od javnih službi i poduzeća koja djeluju u javnom sektoru;
b) zabranu donacija od stranih kompanija ili poduzeća (donations from companies domiciliated in offshore centres);
c) strogi gornji limit iznosa donacija pravnih osoba;
d) zakonski limit maksimalnog ukupnog iznosa donacija;
e) zabranu donacija od strane crkvi i religijskih zajednica

Državama se preporučuje da utvrde limit troškova u predizbornim kampanjama budući da izostanak takve granice potiče komercijalizaciju predizbornih kampanja, što opet upućuje stranke na pomoć i ovisnost od donatora. Financiranje političkih stranaka mora biti potpuno javno transparentno. One moraju voditi ažurno knjigovodstvo svih prihoda i rashoda što, barem jednom godišnje, pregledava nezavisna revizija. Sva izvješća o nadzoru su javna. Potrebno je identificirati i učiniti dostupnim javnosti identitet donatora (donacija viših od određenog limita). Preporučuje se uvođenje efikasnog sustava sankcija kojima se trebaju štititi načela i pravila financiranja političkih stranaka, pri čemu se, primjerice, izričito kao sankcija spominje suspenzija proračunskog financiranja, kazna za stranku i odgovorne osobe. Budući da iskustvo pokazuje da stranke nastoje izigrati zakonska ograničenja i time što osnivaju paralelne zaklade, fondacije ili poduzeća, zakonske odredbe treba na odgovarajući način primijeniti i za takve subjekte.

5. Uloga tzv. »Mekanog prava« (Soft law) i stvaranje pravnih učinaka
Kad općenito govorimo o preporukama koje izdaju pojedina tijela u sastavu Vijeća Europe, potrebno je dati jednu važnu napomenu. Naime, preporuka kao pravni akt nije obvezatna u smislu u kojem to jest, primjerice, konvencija, premda stvara određene vrlo konkretne učinke. Drugim riječima, izraz »preporuka« nikako ne bi trebao zavarati. U suvremenom međunarodnom pravu u sve većoj mjeri pojavljuju se odredbe koje se određuju kao »soft law«. Radi se o pravilima i pravu koje nije utvrđeno niti jasnim formalnim aktom, niti je zajamčeno čvrstim pravilima provedbe, već se, štoviše, domaćim zakonodavstvima ostavlja prilična diskrecijska sloboda. Vijeće Europe osnovano je kao institucija u sklopu koje se dogovaraju i stvaraju pravni dokumenti i standardi. Odluke tijela Vijeća Europe, osobito konvencije, preporuke i sporazumi u pravnom pogledu imaju različiti stupanj obveznosti, mehanizam prihvaćanja i provedbe, ali svaki od takvih akata ima snažan utjecaj na stvaranje međunarodnog prava i standarda. Glavni zadatak Vijeća Europe je promicanje demokracije i ljudskih prava i ono je glavno tijelo u kojem se utvrđuju takvi standardi. Radi toga preporuke Vijeća, osobito odluke Skupštine i Odbora ministara -iako su u kategorij »soft law« - ne treba smatrati neobvezatnim političkim deklaracijama već i važnim indikatorom koji standardi ponašanja u političkom životu vrijede. U ovom slučaju višegodišnja nastojanja da se u financiranje političkih stranaka uvedu pravila slična za eu ropske demokratske zemlje, završio je jasnim standardima i uputama. Takva rješenja postala su dio međunarodnih pravila, demokratski standardi, te nisu samo neobvezna uputa već zahtjev prema nacionalnim državama. Prihvatiti takva institucionalna pravila ne ulazi u trošak već u pretpostavku demokracije. Pravilo jednakosti šansi političkih stranaka u izbornoj utakmici ujedno je i obveza države da to omogući, ali i da postavi uvjete dobivanja, raspodjele i korištenja sredstava, da zahtijeva punu transparentnost troškova djelovanja i troškova političkih kampanja, ograničenje slobode privatnih donacija i komercijalne aktivnosti stranaka.

Međutim, preporuke usvojene u sklopu nadležnosti pojedinih tijela Vijeća Europe stvaraju i vrlo konkretne pravne, a ne samo političke, posljedice. To je jasno vidljivo kroz tumačenje temeljnih odredbi Statuta Vijeća Europe, a posebno ciljeva navedenih u njegovom članku 1. i članku 3. Naime, članak 1. kao jedan od osnovnih ciljeva Vijeća Europe kao međunarodnog tijela postavlja i stvaranje »većeg jedinstva među svojim članicama«, što je formulacija koja se, indikativno, izravno pojavljuje i u uvodnom dijelu Preporuke (2003)4, ali neizravno i u točki 4. Preporuke 1516 (zahtjev za unifikacijom standarda na europskoj razini što nije ništa drugo nego instrument postizanja većeg jedinstva među članicama). S druge strane, članak 3. Statuta Vijeća Europe napominje da je obveza svake države članice poštivanje načela vladavine prava, ideje ljudskih prava i temeljnih sloboda kao i suradnje u realizaciji svih ciljeva Vijeća kako su navedeni u poglavlju I. (uključujući prema tome i težnju unificiranom europskom pravnom i političkom prostoru). Te dvije odredbe treba promatrati u vezi s odredbom članka 8. Statuta Vijeća Europe koji upravo Vijeću ministara daje mogućnost da odlučuje o suspenziji ili čak o isključenju pojedine države članice iz Vijeća Europe i to u slučaju kada ona ozbiljno krši odredbe članka 3. i podredno članka 1. Statuta

U konačnici, dakle, moguće je dvije netom navedene preporuke, a posebno drugu, promatrati kao vrlo snažan i učinkovit instrument utjecaja na sve države članice, odnosno kao nedvosmislen zahtjev za prihvaćanjem određenih načela u području financiranja političkih stranaka i izbornih kampanja.

6. Prijedlozi promjena
Konačno, prije zaključnih konstatacija, valja se podsjetiti relativno recentne inicijative promjena načina financiranja političkih stranaka i izbornih utakmica. Uzor prijedlozima nisu bila rješenja tranzicijskih zemalja i europsko zakonodavstvo koliko »reciklirani« prijedlozi američkog zakonodavstva.

Izvorno, početak inicijative datira od prijedloga HPC-a iz 1999. godine, no nastavak je formuliran u prijedlog Zakona o političkim strankama koje je za Odbor za ustav I poslovnik sastavila skupina stručnjaka. Prijedlog zakona nije ušao u saborsku proceduru, ali je, sasvim izvjesno, pokazao da postoje jasne ideje o tome na koji način se može mijenjati hrvatsko zakonodavstvo.18

Prije svega predloženo je razdvajanje fondova (računa) redovitog financiranja stranaka i sredstava za predizbornu utakmicu, to tim više što postoji obveza stranaka da iskažu planiranu (i ostvarenu) sliku prihoda i rashoda za izbornu kampanju. Predlagalo se da javnost i tijela revizije imaju slobodan uvid u sredstva na tom računu. Sva davanja moraju biti javna, i predlagala se zabrana davanja priloga u gotovom novcu (»na ruke«). Predlagalo se javno objavljivanje troškova - priloga, troškova, korisnika i davatelja - ili jednostavno lista najvećih donatora. Predlagalo se ograničenje davanja po pojedinom donatoru (pojedinačni limit donacije) i zabranu besplatne usluge te donacija fondova javnih poduzeća i ustanova i poduzeća u državnom vlasništvu. Tražila se transparentnost provjere, odnosno provjera istinitosti korištenja fondova. Predlagala se i zabrana donacija stranih osoba. Za sve su to predviđena sredstva i postupci pravne zaštite i sankcije.

Posebno je zanimljiva sudbina prijedloga o gornjem limitu iznosa sredstava za predizbornu promidžbu i prijedloga o transparentnosti troškova. Odredba o takvom limitu bila je dogovorena u pregovorima i sporazumu političkih stranaka (25. svibnja 1999.), a ostala je i u prvim varijantama Prijedloga zakona, no izostala je u konačnom tekstu tadašnjeg zakona o izborima. Limit je, inače, bio utvrđen na visinu od dva milijuna kuna, što su političke stranke, neslužbeno, obilno premašile i u izborima 2000. i 2003. godine.

Javnost, bez svake sumnje, želi znati tko financira kandidate i stranke, kako one troše sredstva, osobito sredstva koja dajemo mi porezni obveznici, i da je za medije i sudionike političke utakmice to prvorazredno pitanje jednakosti uvjeta sudjelovanja na izborima. Iz toga se izvodi niz zakonskih i moralnih obveza koje vrijede već danas i bez promjene Zakona:

• zakonska obveza političkih stranaka je javno prikazati podrijetlo i namjenu sredstava;
• zakonska dužnost Državnog ureda za reviziju je provjeriti te podatke;
• izvješća o tome ne smiju biti interni dokument Sabora ili nekog njegovog odbora i svatko koga zanima, a prije svega mediji i nevladine udruge koje nadziru izbore, ima pravo uvida u račune kampanje;
• uz to postoje političke, po prirodi etičke i demokratske norme, glede troškova kampanje. Ispravno je i etički opravdano, tražiti od stranaka i kandidata da podnesu - ne samo općenito - precizne podatke o izvorima sredstava za kampanju. Neka stranke objave liste najvećih pojedinačnih donatora. Već i sama najava takvih promjena izazvala je javnu pozornost. Naime, pri vrhu liste jedne od stranaka našli su se »anonimni« donatori. To nije u skladu s kriterijima u demokratskom društvu. Tko daje novac strankama ne smije misliti da će to ostati tajna. Osim toga, pravo je drugih donatora da znaju tko osim njih daje novac i koliko. Za takvu kritiku želimo upozoriti da i taj korak predstavlja priznanje potreba za radikalnijom reformom i koristan napredak.

Na žalost, političke stranke takve obveze nisu prihvatile u duhu zakona i zakonskih obveza, već su, većinom, dale samo sumarne podatke, vrlo restriktivno interpretirajući postojeći Zakon.

Pokazalo se da je financiranje izbornih kampanja i, općenito, financiranje političkih stranaka, jedna od ključnih točaka ostvarenja poštenih izbora. Otpada svaka pomisao da se radi o slučajnom neznanju, nedostatku iskustva ili nerazumijevanju, već o nedostatku političke volje da se financiranje uredi jasno, transparentno, iscrpno i potpuno. Međutim, bez jasnih pravila vjerojatnost korupcije je velika. Financiranje političkih stranaka i nadzor troškova izbornih nadmetanja u tom smislu, nisu tehničko pitanje kontrole financija već pitanje poštenih i slobodnih izbora.

¹ Mnoge institucije i udruge civilnog društva ukazuju na zloporabe u financiranju kampanje te istovremenu potrebu za pravnim reguliranjem trošenja sredstava. Rizik plutokracije jedan je od najvećih opasnosti za djelovanje demokratskog poretka. Vidjeti, na primjer, Brookings Institute (www.brook.edu). IDEA-International Institute for Democracy and Electoral Assistance (www.idea.int). Federal Election Commission (www.fec.gov). Labour International Online (www.labourint.orq)
² Prva konferencija bila je posvećena stvaranju posebnih tijela za borbu protiv korupcije, a druga reguliranju postupka javnih nabavki.
³ National and European measures to combat peddling and illegal funding of political parties, pres.coe.int/cp/98/722a(99).htm.
⁴ Trading in influence and illegal financing of political parties, Third European Conference of Specialised Services in the Fight against Corruption, Madrid, 28-30 October 1988, Council of Europe, 1988, 115-116.
⁵ Hrvatska je članica tog sporazuma, a štoviše, postoji i domaći zakon koji se izvodi iz međunarodnopravnih obveza - Zakon o sprječavanju pranja novca (Nar. nov., br. 69/97).
⁶ Hrvatska je članica tog sporazuma - Zakon o potvrđivanju djelomičnog i proširenog sporazuma o osnivanju skupine država za borbu protiv korupcije - GRECO, Narodne novine /MU 12/99.
⁷ 101 (97) 24 Resolution on Twenty Guiding principles for the Fight Against Coprruption, www.coe.int.
⁸ Točka 2.2. Functioning and Protection of Democratic Institutions, Including Matters Relating to Political Parties - CM/Monitor (99)16 17.11. 1999. www.coe.int
⁹ GMC (2001) 2OE.
¹⁰ Treba napomenuti da je paralelna politička inicijativa započela i u okvirima OSCE, te da je 6. lipnja 2000. Politička skupština OSCE usvojila posebnu - u sadržajnom smislu kompelentarnu - rezoluciju o financiranju političkih stranaka u demokratskom društvu. U sadržajnom smislu ona se podudara s navedenim točkama Madridske deklaracije i Venecijanske komisije. www.parliament.gl/PARL-99/ committees/om_OSCEPA/resolutions/resolution_6_7_00
¹¹ Od brojnih paralelnih inicijativa nevladinih organizacija i skupina posebno spominjemo sastanak 28 uglednih političara i gospodarstvenika u blizini Firence (12. listopada 2000.) na kojoj je usvojena rezolucija (La Pietra Recomandations) o potrebi međunarodnog reguliranja pravnih pitanja financiranja političkih stranaka i kampanja. Pozivajući se na OECD konvenciju o sprječavanju korupcije (Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions), zahtjeva se od vlada da zabrane primanje donacija od stranih multinacionalnih kompanija budući da takva pomoć obično znači dobivanje posebnih povlastica (»improper advantage«; »trading in influence«). Ista obveza vrijedi i za zemlje u kojima su sjedišta takvih kompanija, odnosno i u tim zemljama treba zabraniti i kriminalizirati takve donacije. Minimalni zahtjev je puna transparentnost visine, svrhe i političke stranke kojoj se pomaže. www.transparency.int /La Pietra
¹² CDL-PP (2001)1 - European Commission for Democracy Trough Law- 43 Plenary Metting - www.venice.ceoe.int.
¹³ Vrlo značajnim držimo i najnovije izvješće Reporton The Establishment, Organisation And Activities Of Political Parties (H. Vogel): http:// www.venice.coe.int/site/interface/english.htm.
¹⁴ CDL-INF (2001) 8 - European Commission for Democracy Trough Law - 43 Plenary Metting - www.venice.ceoe.int
¹⁵ CDCJ (2001.) 27. 2. studeni 2001.
¹⁶ Recommendation 1516, www.venice.ceoe.int Preporuka se izričito poziva na dokumente i prijedloge Multidisciplinarne skupine za suzbijanje korupcije (Multidisciplinary Group on Corruption - GMČ) Radne skupine za financiranje političkih stranaka (VVorking Group on the Funding of Political Parties - GMCF) te načela formulirana u dokumentu Venecijanske komisije (European Commission for Democracy through Law) u ožujku 2001.
¹⁷ Intenzivna politička aktivnost je u tijeku. Vidjeti GCM (2001) 17 - primjedbe Danske, GCM(2001) 18E - Primjedbe Švedske, GCM (2001) 19 - primjedbe Njemačke. Tako je usvojen i Statute and Financing of European Political Parties. Štoviše, to je izazvalo i zanimljivu raspravu u Britanskom parlamentu. Naime, Lord Rogan osporio je pravnu utemeljenost nadnacionalne regulacije financiranja političkih stranaka, no predstavnik vlade uvjerljivo se pozvao na europske dokumente i branio obvezatnost primjene načela o financiranju europskih stranaka. www.parliament.the_stationary_office.co.uk/ 9. july 2001/columnWA60.
¹⁸ U jesen 2003. godine ti prijedlozi su formulirani i u pismu Transparency Internationala Hrvatska tadašnjim predsjednicima političkih stranaka i javnosti, te je dakle izvjesno da političke stranke znaju o njima, no do sada nisu pokazale stvarno zanimanje za zakonske promjene.

ISPRIKA REDAKCIJE:
U Informatoru broj 5209 od 7. 2. 2004. objavljen je na uvodnim stranicama članak pod naslovom »Financiranje političkih stranaka«
čiji je auto rprof. dr. sc. Josip Kregar, a ne mr. sc. Renata Cvrčić, koja je priredila članak za objavu. Ispričavamo se autoru prof. Josipu Kregaru.