informator: U javnosti nije dovoljno poznat ustavni položaj Ustavnog suda. Mnogi ga smatraju dijelom sudbene vlasti. Koje su nadležnosti Ustavnog suda, koja mu je osnovna zadaća ?

KLARIĆ: Ustavni položaj Ustavnog suda uređen je Ustavom Republike Hrvatske i Ustavnim zakonom o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 49/02). Odredbe o Ustavnom sudu smještene su u poseban V. dio Ustava, dok su odredbe o Hrvatskom saboru, predsjedniku Republike, Vladi i sudbenoj vlasti dane u IV. dijelu Ustava, koji nosi naziv »Ustrojstvo državne vlasti«. Takvom sistematizacijom Ustav određuje Ustavni sud zasebnim tijelom koje u ustrojbe-nom smislu ne pripada ni zakonodavnoj, ni izvršnoj, ni sudbenoj vlasti. Ustavni je sud, prema odredbi članka 2. Ustavnog zakona, neovisan o svim tijelima državne vlasti.

Upravo zbog njegova neovisnog položaja o tijelima državne vlasti za Ustavni se sud, u ustavnopravnoj literaturi zna reći da je »četvrta vlast« (uz zakonodavnu, izvršnu i sudbenu), odnosno da bi se moglo, umjesto o tro-diobi vlasti, govoriti o četverodiobi vlasti ili »međuvlasti«.

Temeljna zadaća Ustavnog suda Republike Hrvatske je zaštita i promicanje načela vladavine prava kao jedne od najviših vrednota ustavnog poretka i temelj za tumačenje Ustava (prema čl. 3. Ustava), što se osobito očituje kroz nadzor ustavnosti zakona, ustavnosti i zakonitosti drugih propisa te zaštitu Ustavom zajamčenih ljudskih prava i sloboda.

Prema članku 128. Ustava Republike Hrvatske, Ustavni sud:

- odlučuje o suglasnosti zakona s Ustavom,

- odlučuje o suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom,

- može ocjenjivati ustavnost zakona te ustavnost i zakonitost drugih propisa koji su prestali vrijediti ako od tog prestanka do podnošenja zahtjeva ili prijedloga za pokretanje postupka nije prošlo više od godine dana,

- odlučuje u povodu ustavnih tužbi protiv pojedinačnih odluka državnih tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te pravnih osoba s javnim ovlastima kad su tim odlukama povrijeđena ljudska prava i temeljne slobode, kao i pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu zajamčenu Ustavom Republike Hrvatske,

- prati ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti te o uočenim pojavama neustavnosti i nezakonitosti izvješćuje Hrvatski sabor,

- rješava sukob nadležnosti između tijela zakonodavne, izvršne i sudbene vlasti,

- odlučuje, u skladu s Ustavom, o odgovornosti Predsjednika Republike,

- nadzire ustavnost programa i djelovanja političkih stranaka i može, u skladu s Ustavom, zabraniti njihov rad,

- nadzire ustavnost i zakonitost izbora i državnog referenduma i rješava izborne sporove koji nisu u djelokrugu sudova,

- obavlja druge poslove određene Ustavom.

Osim navedenog Ustavni sud je, na temelju odredbi članaka 97. i 98. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu, nadležan za odlučivanje o žalbama sudaca protiv odluka Državnog sudbenog vijeća o razrješenju sudačke dužnosti i stegovnoj odgovornosti.

informator: Zašto Se Ustavni sud ponekad percipira kao dio sudbene vlasti?

KLARIĆ: Ako zanemarimo ona nepravnička pojednostavljena izjednačavanja na osnovi asocijacije koju izaziva riječ »sud« u njegovu nazivu, mogli bismo navesti dva moguća povoda i objašnjenja. Jedno je u onim njegovim nadležnostima kad Ustavni sud doista djeluje kao sud. To su rješavanje ustavnih tužbi i žalbi sudaca o razrješenju dužnosti i stegovnoj odgovornosti. Tu bi spadali i izborni sporovi koji nisu u djelokrugu sudova.

Drugo je objašnjenje povezano s razgraničenjem subjektivnih prava koja štiti Ustavni sud od onih subjektivnih prava koja štite redoviti sudovi. Načelno je crta razgraničenja jasno određena time što je Ustavni sud nadležan štititi u postupku po ustavnoj tužbi isključivo ustavna prava, a ne i ostala subjektivna prava. Problem se može pojaviti kad je u konkretnom slučaju sporno je li neko pravo doista ustavno pravo ili kad neko ustavno pravo (npr. pravo vlasništva) štiti i Ustavni sud i redoviti sud. Takvi se problemi dosta uspješno rješavaju

Iz opisanog položaja i doista zahtjevnog i širokog opsega nadležnosti Ustavnog suda izvire sva složenost njegova djelovanja i težina njegove zadaće.

informator: Priljev predmeta u Ustavni sud sve je veći, a iz objavljenih rješidaba može se vidjeti da se izuzetno veliki broj podnesaka, posebno ustavnih tužbi, odbacuje. Kako to tumačiti?

KLARIĆ: U pravu ste. Priljev predmeta u Ustavni sud je iz godine u godinu sve veći. U prve četiri godine rada Ustavnog suda prosječni godišnji priljev bio je svega 266 predmeta, u razdoblju od 1994. do 1999. g. prosjek je 1.129 predmeta godišnje, a od 2000. g. do kraja 2003. g. prosjek se penje na 3.021 predmet godišnje. Do sada najveći priljev predmeta imali smo u 2003. g. - 4.254 predmeta! Od 1990. g. do zaključno 2003. g. ukupno je primljeno gotovo 20.000 predmeta (točno 19.927), od čega je riješeno 14.384 ili 72,18%.

Dobro se zapazili da se veliki broj podnesaka i ustavnih tužbi riješi negativno po njihove podnositelje. Uzmemo li sve negativne ishode obraćanja Ustavnom sudu (neprihvaćanja i odbijanja prijedloga i zahtjeva za pokretanje postupka ocjene ustavnosti propisa, obustave postupka, odbačaje i odbijanje ustavnih tužbi) ukupan broj takvih predmeta je 12.806 što iznosi 89,9% od ukupno riješenih predmeta u razdoblju od 1990. do 2003. g.

Vrlo mali broj ustavnih tužbi se usvaja. Od ukupnog broja riješenih ustavnih tužbi (10.462), uključujući i one zbog nedonošenja sudske odluke u razumnom roku, usvojeno je samo 603 ili 5,76%.

Kako tumačiti takvo stanje stvari? Bez podrobnije analize, koja bi se morala obaviti za utemeljen odgovor, može se iznijeti tek nekoliko posve generalnih zaključaka.

Glede, tzv. apstraktne kontrole ustavnosti visoki postupak neprihvaćanja prijedloga i odbijanja zahtjeva, ili, što je isto, relativno mali postotak njihova prihvaćanja, upućuje na ocjenu da zakonodavac i drugi ovlaštenici donošenja propisa, u pravilu, polaze od ustavnih načela i odredaba pri koncipiranju sadržaja zakona i drugih propisa. Mogli bismo govoriti o svojevrsnoj prethodnoj samokontroli ustavnosti i zakonitosti propisa. Obustave postupaka za ocjenu ustavnosti zakona i zakonitosti drugih propisa posljedica su izrazito velike dinamike zakonodavne aktivnosti karakteristične za tranzicijsko razdoblje. Zakoni i drugi propisi brzo se donose, kratko žive i brzo se mijenjaju.

Što se, pak, ustavnih tužbi tiče, relativno mali broj usvojenih tužbi upućuje na zaključak da se Ustavom zajamčena ljudska prava i slobode, u postupcima pred sudovima i upravnim tijelima, uglavnom zadovoljavajuće štite.

informator: Izuzetno je velik broj tužbi i on se više raste. Posebno se pojavljuje veći broj ustavnih tužbi u kojima se traži zaštita ustavnih prava prije iscrpljenog pravnog puta. Jedan od razloga tome je sigurno golemi zaostatak predmeta iz nadležnosti sudbene, pa i upravne vlasti. Nisu li, pak, pretpostavke za podnošenje ustavne tužbe kao posebnog pravnog sredstva, ustavnopravnog sredstva, preširoke i što učiniti da se taj broj smanji?

KLARIĆ: U potvrdu Vaših navoda evo nekoliko podataka. Od ukupnog broja primljenih predmeta u razdoblju od 1990. do 2003. g. ustavnih je tužbi daleko najviše - 15.253 ili 77,30%. Na ustavne tužbe pokrenute prije iscrpljenja pravnog puta, prema odredbi članka 63. Ustavnog zakona

o Ustavnom sudu, otpada 1.125 ili 7,37%. (Valja napomenuti da je mogućnost podizanja tih tužbi dana tek 1999. g.) Tendencija porasta broja ustavnih tužbi nastavlja se i u 2004. g.

Budući da je tako veliki porast broja ustavnih tužbi, sa sadašnjim brojem zaposlenih u Ustavnom sudu, gotovo nemoguće riješiti u razumnom roku, nužno je razmisliti o mjerama koje bi taj rast usporile i svele na prihvatljivu razinu.

Jedna od mogućih mjera je pooštrenje pretpostavaka za podizanje ustavnih tužbi, što nužno zahtijeva izmjenu članka 62. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu. Najradikalnija bi izmjena bila uvođenje tzv. selektivne nadležnosti, tj. da Ustavni sud prema svom izboru razmatra samo one ustavne tužbe koje se odnose na pravna pitanja od šireg, odnosno načelnog značenja.

Kad je riječ o ustavnim tužbama zbog nedonošenja sudske odluke u razumnom roku (čl. 63.), bilo bi, prema mojem mišljenju i mišljenju kolega sudaca, primjerenije i učinkovitije rješenje da se nadležnost glede toga prenese na sudove, a da Ustavni sud intervenira samo u slučaju nepostupa-nja ili pogrešnog postupanja nadležnog suda. U Ustavnom sudu također vlada uvjerenje da bi bilo manje ustavnih tužbi kad bi vrijednosni cenzus za reviziju bio blaži, jer bi u tom slučaju dobar broj sporova bio zadovoljavajuće riješen na razini Vrhovnog suda. Zbog vrlo sužene mogućosti za ulaganje revizije građani dižu ustavne tužbe na odluke županijskih sudova i u biti tretiraju Ustavni sud kao redoviti sud višeg stupnja.

informator: Sve je veći broj ustavnih tužbi kojima se traži zaštita ustavnog prava na pravedno suđenje u razumnom roku. Ne znači li višegodišnje čekanje na rješenje tih predmeta, a i inače ustavnih  tužbi, također prekoračenje razumnog roka pravednog suđenja u smislu članka 29. Ustava ili drukčije rečeno - tko čuva čuvara ustavnosti od neustavnosti?

KLARIĆ: Prema praksi Europskog suda za ljudska prava i ustavni su sudovi obvezani na donošenje svojih odluka u razumnom roku. U svojim odlukama Europski sud (vidjeti Đuričić protiv Hrvatske) ističe da se ta obveza ne može tumačiti na isti način kao u odnosu na redoviti sud. Uloga čuvara Ustava koju obavlja Ustavni sud čini potrebnim da on posebno vodi računa o prirodi predmeta i njegovoj važnosti u političkom i socijalnom smislu, kao i o načelu pravilnog obavljanja sudbene vlasti.

Od ukupnog broja primljenih ustavnih tužbi do kraja 2003. g. (1.125) zbog nedonošenja sudske odluke u razumnom roku, ostalo je neriješeno oko 600. Pretežan broj njih (oko 400) potječe iz 2003. g., a ostalo iz 2002. g. Njihovo rješavanje kreće se, za sada, u granicama razumnosti roka koja, prema praksi Europskog suda, iznosi do četiri godine.

informator: Jesu li odluke Ustavnog suda o ocjeni ustavnosti zakona, odnosno ustavnosti i zakonitosti drugih propisa, ali i druge odluke, obvezatne za one na koje se odnose. Poštuju li se odluke i što učiniti da se i izvrše?

KLARIĆ: Ustavnim zakonom o Ustavnom sudu (čl. 31.) nedvojbeno je određeno da su sve odluke i rješenja Ustavnog suda obvezatni i da ih je dužna poštivati svaka fizička i pravna osoba. Sva tijela državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave dužna su u sklopu svog ustavnog i zakonskog djelokruga provoditi odluke i rješenja Ustavnog suda. Vlada je dužna, preko tijela državne uprave, osigurati provedbu odluka i rješenja Ustavnog suda.

Važno je napomenuti da je na temelju iste odredbe Ustavni sud ovlašten sam odrediti tijelo i način provedbe svoje odluke, odnosno rješenja.

Prema odredbi stavka 2. članka 77. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu, sudbeno ili upravno tijelo, tijelo lokalne i područne samouprave te pravna osoba s javnim ovlastima, obvezni su poštivati pravna stajališta Ustavnog suda izražena u odluci kojom se ukida akt kojim je povrijeđeno ustavno pravo podnositelja ustavne tužbe.

Potpun i točan odgovor na pitanje o poštivanju i izvršavanju odluka Ustavnog suda, mogao bi se dati kad bi se ona sustavno pratila. Istina, za neke odluke i rješenja znamo da se poštuju i izvršavaju, jer to ili proizlazi iz njihove pravne prirode, kao što su uglavnom one koje se odnose na, tzv. apstraktnu kontrolu ustavnosti, ili o tome dobivamo obavijesti od tijela koja ih provode, kao što su, primjerice, isplate primjerene naknade koju Sud dosudi u povodu ustavne tužbe zbog prekoračenja razumnog roka. O tome redovito izvješćuje Ministarstvo financija. Najmanje znamo provode li se one odluke kojima se nadležnom sudu odredi rok u kojem je dužan donijeti odluku ako ista nije donesena u razumnom roku. Ustavni će sud, na temelju odredbe članka 31. Ustavnog zakona, vjerojatno uskoro odrediti tijelo i način provođenja takvih odluka.

informator: Ustavni sud odlučuje i u povodu ustavnih tužbi protiv pojedinačnih odluka, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Ima li mnogo tih tužbi, a i obratno, štite li tijela lokalne, odnosno regionalne samouprave svoja prava tražeći ocjenu ustavnosti zakona ili drugih propisa kojima se zadire u njihove ustavne nadležnosti, dakle u pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu zajamčenu Ustavom?

KLARIĆ: Takvih je predmeta relativno malo. Protiv akata tijela jedinica lokalne ili područne (regionalne) samouprave od 1990. do 2003. g. predložena je ocjena ustavnosti i zakonitosti u ukupno 42 predmeta, a samo jedna ustavna tužba, koja se odnosi na zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Što se tiče pojedinačnih akata koje ta tijela donose važno je napomenuti da protiv njih ne postoji mogućnost neposredne ustavnosud-ske zaštite. Podnositelji prvo moraju iscrpiti sva sredstva pravne zaštite pred redovitim sudovima, odnosno pred Upravnim sudom Republike Hrvatske, a ustavnu tužbu mogu podnijeti tek protiv sudskih presuda donesenih u tim predmetima.

S druge strane, vrlo su rijetki slučajevi kad je tijelo jedinice lokalne ili područne (regionalne) samouprave bilo podnositelj ustavne tužbe protiv nekog pojedinačnog akta tijela državne vlasti. Navodim primjer Grada Zagreba i Gradske skupštine Grada Zagreba, koji su 2000. g. podnijeli ustavnu tužbu protiv presude Upravnog suda u upravnom sporu radi preuzimanja športskih objekata, ili primjer Grada Splita, koji je 1995. g. podnio ustavnu tužbu protiv Odluke Vlade Republike Hrvatske o utvrđivanju nekretnina u vlasništvu Republike Hrvatske i davanju tih nekretnina na upravljanje i korištenje tijelima državne uprave i (tadašnje) lokalne uprave i samouprave.

Od navedenih slučajeva treba razlikovati ovlast jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da podnosi zahtjev za ocjenu ustavnosti zakona koje donosi Hrvatski sabor, a kojima se uređuje ustrojstvo, djelokrug ili financiranje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Ako jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave smatra da takav zakon nije u skladu s Ustavom, ima pravo podnijeti zahtjev Ustavnom sudu za ocjenu suglasnosti tog zakona ili njegovih pojedinih odredaba s Ustavom, a Ustavni je sud dužan o zahtjevu odlučiti po hitnom postupku, najkasnije u roku 30 dana od dana zaprimanja zahtjeva. Ta obveza propisana je 2002. g. Propisivanje tako kratkog roka za odlučivanje o zahtjevu jasno pokazuje odnos zakonodavca prema lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. Do sada, međutim, Ustavni sud nije zaprimio značajniji broj takvih zahtjeva.

informator: Ustavni sud nadzire ustavnost programa i djelovanja političkih stranaka i može zabraniti njihov rad. Jeli bilo kakvih predmeta u radu Ustavnog suda i ako jest, kakve su odluke donesene?

KLARIĆ: Do danas su bila svega tri takva predmeta. Sva tri su iz 1992. g., a Ustavni je sud rješenja donio 1994. g. U jednom je predmetu Državni odvjetnik Republike Hrvatske zatražio zabranu jedne političke stranke, no kako je poslije povukao svoj zahtjev, Ustavni je sud rješenjem obustavio postupak. U druga dva predmeta podneseni su prijedlozi za utvrđivanje legaliteta iste te političke stranke. Ustavni je sud zbog nenad-ležnosti odbacio oba prijedloga.

informator: Ustavni sud nadzire i ustavnost zakonitosti izbora i rješava izborne sporove koji nisu u djelokrugu sudova. Kakva su iskustva Ustavnog suda u nekoliko proteklih izbora, posebno ovim posljednjim i što Ustavni sud misli o prijedlogu Vrhovnog suda da u izbornim povjerenstvima ne budu više suci, jer im to oduzima mogućnost rada na predmetima iz njihove osnovne nadležnosti?

KLARIĆ: Do kraja 2003. g. podneseno je i riješeno 468 predmeta.

Ustavni je sud rješavajući izborne sporove i provodeći postupke nadzora nad ustavnošću i zakonitošću izbora u posljednjih 14 godina odigrao značajnu ulogu u standardiziranju izbor-nopravne prakse te je u velikoj mjeri pridonio ustaljivanju određenih izbor-nopravnih instituta. Mislim da neću pogriješiti istaknem li da je upravo u tom području svog djelovanja Ustavni sud napravio velike pomake, osobito u usuglašavanju izbornih postupaka i prakse s načelnom vladavine prava i pravne sigurnosti.

Na Vaše drugo pitanje ne mogu reći što misli Ustavni sud, ali, prema mojem mišljenju, čini se da je došlo vrijeme da Republika Hrvatska i u tom pitanju preuzme europske standarde i da ozakoni posebno državno tijelo najvišeg ranga, trajno po svom karakteru, koje će se baviti samo pitanjima izbora i izbornih postupaka.