Postojeći zakonodavni okvir koji uređuje prava putnika u zračnom prometu određen je Uredbom (EZ) br. 261/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. veljače 2004. o utvrđivanju općih pravila odštete i pomoći putnicima u slučaju uskraćenog ukrcaja i otkazivanja ili dužeg kašnjenja leta u polasku te o stavljanju izvan snage Uredbe (EEZ) br. 295/91 te Uredbom Vijeća (EZ) br. 2027/97 od 9. listopada 1997. o odgovornosti zračnih prijevoznika u slučaju nesreća 2027/97.

Navedeni pravni okvir bio je dostatan za potrebe putnika zračnog prometa u vrijeme donošenja tih uredbi početkom 21. stoljeća, no porastom broja putnika kroz godine, zagušenjem zračnog prometa, povećanjem broja kako letova tako i njihovih kašnjenja i otkazivanja, pojavila se potreba za izmjenom regulative, koji postupak je pokrenula Europska komisija s ciljem postizanja visoke razine zaštite potrošača.¹ Sam proces donošenja revidiranih pravila o pravima putnika u zračnom prometu jedan je od najdugovječnijih zakonodavnih procesa u EU-u, koji traje više od desetljeća zbog kompleksnih političkih i pravnih prepreka. Naime, proces izmjene zakonodavnog okvira započeo je već 2013. godine, kada je Europska komisija predstavila prijedlog za izmjenu postojećih uredbi, no nakon toga je uslijedio višegodišnji zastoj, čiji su glavni razlozi bili neriješeni spor između Španjolske i Ujedinjenog Kraljevstva (dok je još bila članica EU-a) vezan uz primjenu propisa na zračnu luku Gibraltar, zatim se u vrijeme COVID-19 pandemije fokus prebacio na hitne mjere zračnog prometa, kao što je bilo pitanje povrata novca putem vaučera umjesto gotovine, a nakon što sve te zapreke više nisu bile aktualne još su uvijek postojala znatna razilaženja između Vijeća i Europskog parlamenta oko pragova za odštetu i definicije izvanrednih okolnosti, oko čega je u lipnju 2025. godine Vijeće prvi put postiglo politički dogovor, što je potaknulo nastavak legislativne procedure izmjene ovog vrlo relevantnog zakonodavnog okvira.

Trenutno je postignut privremeni sporazum o reviziji pravila o pravima putnika u zračnom prometu, koji većinski nastoji štititi putnike od poremećaja putovanja, poput uskraćenog ukrcaja te odgođenih ili otkazanih letova.² Predsjednica Europskog parlamenta Roberta Metsola istaknula je da je Europski parlament oduvijek bio institucija koja snažno zagovara prava putnika u zračnom prometu i da će ovaj sporazum dodatno ojačati prava putnika u zračnom prometu diljem Europe tako što će donijeti veću transparentnost i predvidljivost za potrošače i za zrakoplovne tvrtke, čime će se postići da uvjeti putovanja budu pravedniji i postupci jasniji.

Navedeni sporazum dobio je jednoglasnu podršku delegacije Europskog parlamenta u Odboru za mirenje pa još ostaje samo korak trećeg čitanja na kojem bi taj legislativni akt trebali prihvatiti Europski parlament i Vijeće da bi ga se usvojilo.³ Naime, sporazum postignut u Odboru za mirenje moraju potvrditi i Europski parlament i Vijeće u roku od šest ili osam tjedana (ako je dogovoreno produljenje) od odobrenja zajedničkog teksta tako da obje te institucije odvojeno glasuju o zajedničkom tekstu u postojećem obliku, bez mogućnosti daljnih izmjenja. U Europskom parlamentu za odobrenje potrebno je postizanje većine glasova na plenarnoj sjednici jer se u suprotnom zajednički tekst odbacuje, dok je pri glasovanju Vijeća, koje većinom glasuje nakon Europskog parlamenta, potrebno postići kvalificiranu većinu. Europski parlament planira glasovati o sporazumu tijekom srpanjske plenarne sjednice pa će, ako prijedlog odobri i Vijeće, predmetna nova pravila stupiti na snagu početkom sljedeće godine.

U točki 1.2. obrazloženja prijedloga uredbe o izmjeni prije navedenog zakonodavnog okvira istaknuto je da zračni prijevoznici često ne poštuju prava putnika pri uskraćivanju ukrcaja, dugih kašnjenja ili otkazivanja letova te da su pravne praznine u postojećim odredbama dovele do neujednačene provedbe među državama članicama, što putnicima otežava ostvarivanje njihovih individualnih prava pa je ispravna primjena pravila i jasno definiranje pojmova ključna za vraćanje povjerenja putnika koji sudjeluju u zračnom prometu.⁴ Prema tome, u normativnom dijelu prijedloga uredbe predlaže se, prije svega, preciznije definiranje pojedinih pojmova koji se pojavljuju u Uredbi (EZ) br. 261/2004, a koja se mijenja i uređuje člankom 1. Prijedloga.  

Tako se člankom 1. točkom 1. podtočkom (d) predlaže propisati da se otkazanim letom smatra ujedno let kod kojeg je zrakoplov poletio, ali je bio prisiljen sletjeti u zračnu luku koja nije odredišna zračna luka, čime se pojam otkazivanja leta proširuje i na situacije u kojima let formalno započne, ali se ne dovrši prema ugovorenom planu putovanja. Istim člankom i točkom, ali podtočkom (e) prijedloga uvodi se definicija „izvanrednih okolnosti“ kao okolnosti koje nisu svojstvene redovitom obavljanju djelatnosti konkretnog zračnog prijevoznika i nalaze se izvan njegove stvarne kontrole, a u istoj se odredbi uvode i definicije pojmova „let“, „povezani let“, odnosno „let s presjedanjem“, „putovanje“, „zračna luka“, „upravitelj zračne luke“, „cijena karte“, „cijena leta“, „vrijeme polaska“, „vrijeme dolaska“ i dr., čime se nastoji postići veća pravna sigurnost jer se prema takvoj regulaciji prava putnika više ne bi utvrđivala samo prema općem poimanju pojedinih izraza, nego prema zakonski definiranim pojmovima koji bi trebali omogućiti ujednačeniju primjenu pravila u svim državama članicama.

Vezano uz izvanredne okolnosti, člankom 1. točkom 17. dodaje se Prilog 1., kao popis okolnosti koje se smatraju izvanrednima i onih koje se takvima ne smatraju. Kao izvanredne okolnosti navode se, među ostalim, prirodne katastrofe koje onemogućuju sigurno izvođenje leta, tehnički problemi koji nisu svojstveni redovitom radu zrakoplova, sigurnosni rizici, sabotaža ili terorizam, zdravstveni rizici opasni po život ili hitni medicinski slučajevi i dr. S druge strane, izvanrednim okolnostima ne bi se smatrali tehnički problemi koji su svojstveni redovitom radu zrakoplova, primjerice problem utvrđen tijekom redovitog održavanja ili pregleda prije leta, kao ni nedostupnost posade, osim ako je uzrokovana radnim sporom.

Jedna od praktično važnih novosti odnosi se na uskraćeni ukrcaj i tzv. „no show“ praksu uređenu člankom 1. točkom 3. podtočkom (b) prijedloga kojim se predlaže propisati da se pravila o uskraćenom ukrcaju primjenjuju i na povratne karte kada se putniku uskrati ukrcaj na povratnom letu zato što nije iskoristio odlazni let ili zato što nije platio dodatnu naknadu zbog neiskorištavanja toga odlaznog leta, čime se djelomično ograničava praksa zračnih prijevoznika prema kojoj se putniku može uskratiti povratni let samo zato što nije iskoristio prvi segment putovanja. Istom se odredbom predviđa i pravo putnika da se barem jednom, najkasnije 48 sati prije polaska, bez dodatne naknade ispravi pravopisna pogreška u imenu jednog ili više putnika uključenih u isti ugovor o prijevozu, ako bi takva pogreška mogla dovesti do uskraćenog ukrcaja.

Člankom 1. točkom 4. prijedloga predlaže se jasnije propisati da u slučaju otkazivanja leta putnik, a ne zračni prijevoznik, bira između povrata novca, nastavka putovanja preusmjeravanjem ili putovanja na kasniji datum, no zračni prijevoznik nije dužan platiti odštetu ako dokaže da je otkazivanje uzrokovano izvanrednim okolnostima i da se ono nije moglo izbjeći ni poduzimanjem svih razumnih mjera. Međutim, prijedlog dodatno ograničava mogućnost pozivanja na izvanredne okolnosti tako što propisuje da se one mogu isticati samo ako su utjecale na konkretni let ili na prethodni let koji je obavljen istim zrakoplovom. Također, istim člankom uvodi se i obveza izrade kriznih planova za zračne luke čiji godišnji promet iznosi najmanje tri milijuna putnika tijekom najmanje tri uzastopne godine tako da se uspostavi koordinacija za slučajeve višestrukih otkazivanja ili kašnjenja letova zbog kojih bi znatan broj putnika ostao zadržan u zračnoj luci.

Nadalje, jedna od središnjih izmjena odnosi se na duga kašnjenja uređena člankom 1. točkom 5. prijedloga, kojim se izričito unosi pravo putnika na odštetu zbog dugog kašnjenja leta, a kad zračni prijevoznik razumno očekuje kašnjenje leta ili odgodi predviđeno vrijeme polaska, putniku se mora pružiti pomoć već nakon kašnjenja od najmanje dva sata, i to u obliku obroka, osvježenja i komunikacijske pomoći te kad kašnjenje traje najmanje pet sati i uključuje jednu ili više noći, putniku se mora osigurati i smještaj te prijevoz između zračne luke i mjesta smještaja, a ako kašnjenje traje najmanje pet sati, putnik ima i pravo na povrat novca. Prema postignutom sporazumu zadržava se postojeći prag od tri sata za ostvarivanje prava na odštetu zbog kašnjenja leta. Putnik može zahtijevati odštetu ako let na odredište stigne s kašnjenjem duljim od tri sata, ako je let otkazan manje od 14 dana prije polaska ili ako mu je uskraćen ukrcaj. Visina odštete i dalje se određuje prema udaljenosti leta, i to u iznosu od 250 eura za letove do 1.500 kilometara, 400 eura za letove unutar Europske unije te ostale letove između 1.500 i 3.500 kilometara i 600 eura za sve ostale dulje letove.

Važna novost odnosi se i na promjene reda letenja. Odredba članka 1. točke 5. prijedloga propisuje da se pravo na odštetu zbog kašnjenja primjenjuje i kada je zračni prijevoznik izmijenio predviđeno vrijeme polaska i dolaska tako da je putnik stigao kasnije od vremena dolaska prema izvornom rasporedu, osim ako je putnik o promjeni rasporeda bio obaviješten više od 15 dana prije prvotno predviđenog vremena polaska, čime se promjena reda letenja, kada je putnik o njoj obaviješten u relativno kratkom roku, pravno približava dugom kašnjenju. Ako kašnjenje traje dok su putnici unutar zrakoplova dulje od jednog sata, zračni prijevoznik mora putnicima bez naknade omogućiti pristup toaletima i pitkoj vodi, osigurati odgovarajuće grijanje ili hlađenje putničke kabine te dostupnost odgovarajuće medicinske pomoći ako je potrebna te ako kašnjenje dosegne pet sati, zrakoplov se mora vratiti na izlaz ili drugo prikladno mjesto za iskrcaj, gdje se putnicima mora omogućiti iskrcaj i ostvarivanje prava na pomoć, osim ako postoje sigurnosni razlozi zbog kojih zrakoplov ne može napustiti svoju poziciju.

Posebno se uređuje i pojam propuštanja povezanog leta člankom 1. točkom 6. prijedloga, kojim je navedeno da ako putnik propusti povezani let zbog kašnjenja ili promjene reda letenja prethodnog leta, zračni prijevoznik koji obavlja sljedeći povezani let mora putniku ponuditi pomoć ako se vrijeme čekanja produlji za najmanje dva sata, mora mu ponuditi preusmjeravanje te mu, ako je polazak zamjenskog leta ili drugoga ponuđenog prijevoza najmanje pet sati nakon predviđenog polaska propuštenog leta i ako kašnjenje uključuje jednu ili više noći, mora osigurati i smještaj te prijevoz između zračne luke i mjesta smještaja. Također, putnik ima pravo na odštetu od zračnog prijevoznika koji je obavljao prethodni let ako je propuštanje povezanog leta posljedica kašnjenja toga prethodnog leta, pri čemu se kašnjenje računa prema predviđenom vremenu dolaska na konačno odredište.

Člankom 1. točkom 8. propisuje se da se putnicima mora bez naknade ponuditi izbor između triju mogućnosti: povrat cijene leta za dio ili dijelove putovanja koji nisu obavljeni, odnosno i za već obavljene dijelove ako let više ne služi svrsi u odnosu na prvotni plan putovanja, uz povratni let do prve točke polaska kada je to relevantno; nastavak putovanja preusmjeravanjem do konačnog odredišta u najranijoj mogućnosti i pod usporedivim uvjetima prijevoza; ili preusmjeravanje do konačnog odredišta na kasniji datum prema izboru putnika, ovisno o raspoloživosti mjesta. Posebno je važno da putnik koji odabere najranije preusmjeravanje ima pravo na preusmjeravanje drugim zračnim prijevoznikom ili drugim oblikom prijevoza ako ga prvotni zračni prijevoznik ne može prevesti vlastitim uslugama tako da na konačno odredište stigne u roku od 12 sati od predviđenog vremena dolaska.

Člankom 1. točkom 9. prijedloga propisuje se da kad zračni prijevoznik dokaže da su otkazivanje, kašnjenje ili promjena rasporeda uzrokovani izvanrednim okolnostima i da ih nije bilo moguće izbjeći ni poduzimanjem svih razumnih mjera, ukupan trošak smještaja ograničava se na 100 eura po noćenju po putniku i na najviše tri noćenja. Ipak, ako se prijevoznik koristi tim ograničenjem, mora putnicima pružiti informacije o dostupnom smještaju i nakon isteka triju noćenja. No, obveza osiguranja smještaja ne primjenjuje se na letove udaljenosti 250 kilometara ili manje koji se obavljaju zrakoplovom najvećeg kapaciteta od 80 sjedala ili manje, osim ako je riječ o povezanom letu. Navedena ograničenja prava na smještaj ne mogu se primijeniti na posebno zaštićene kategorije putnika, odnosno na osobe smanjene pokretljivosti, osobe koje ih prate, djecu bez pratnje, trudnice i osobe kojima je potrebna posebna medicinska pomoć, pod uvjetom da je zračni prijevoznik, njegov agent ili organizator putovanja o njihovim posebnim potrebama obaviješten najmanje 48 sati prije predviđenog vremena polaska, a takva se obavijest smatra važećom za cijelo putovanje i povratno putovanje ako su oba putovanja ugovorena s istim zračnim prijevoznikom.

Obveze informiranja putnika bitno se proširuju člankom 1. točkom 13. prijedloga kojim se predlaže se da upravitelj zračne luke i zračni prijevoznik osiguraju jasno vidljivu obavijest na šalterima za prijavu, uključujući samoposlužne uređaje za prijavu, i na izlazu za ukrcaj, kojom se putnike upućuje da u slučaju uskraćenog ukrcaja, otkazivanja leta ili kašnjenja od najmanje dva sata zatraže obavijest o svojim pravima, a zračni prijevoznik koji uskrati ukrcaj ili otkaže let mora svakom pogođenom putniku dati pisanu obavijest o pravilima o odšteti i pomoći te jednaku obavijest mora dati i putnicima pogođenima kašnjenjem ili promjenom reda letenja od najmanje dva sata. Nadalje, u slučaju otkazivanja ili kašnjenja u polasku, putnici moraju biti obaviješteni o situaciji najkasnije 30 minuta nakon predviđenog vremena polaska, kao i o procijenjenom vremenu polaska čim je ta informacija dostupna.

U području provedbe pravila, člankom 1. točkom 14. propisuje se da svaka država članica mora imenovati nacionalno provedbeno tijelo nadležno za provedbu uredbe glede letova iz zračnih luka na njezinu području i letova iz trećih zemalja prema takvim zračnim lukama. Nacionalno provedbeno tijelo mora nadzirati poštovanje zahtjeva iz uredbe i poduzimati mjere potrebne radi zaštite prava putnika, a zračni prijevoznici i upravitelji zračnih luka moraju mu na zahtjev dostaviti relevantne dokumente. Sankcije za povrede uredbe moraju biti učinkovite, razmjerne i odvraćajuće, a nacionalna provedbena tijela moraju svake godine objaviti statističke podatke o svojoj aktivnosti, uključujući i podatke o primijenjenim sankcijama.

Člankom 1. točkom 15. prijedloga uređuju se zahtjevi i pritužbe putnika tako da zračni prijevoznici već u trenutku rezervacije moraju putnike obavijestiti o postupcima za podnošenje zahtjeva i pritužbi te ako putnik želi podnijeti pritužbu zračnom prijevozniku zbog svojih prava iz uredbe, mora je podnijeti u roku od tri mjeseca od dana kada je let obavljen ili je trebao biti obavljen. Zračni prijevoznik mora u roku od sedam dana potvrditi primitak pritužbe, a u roku od dva mjeseca od primitka pritužbe putniku mora dostaviti cjelovit odgovor. Istim člankom uvodi se i obveza država članica da odrede tijela nadležna za izvansudsko rješavanje sporova između zračnih prijevoznika i putnika u vezi s pravima obuhvaćenima uredbom. Putnik može tom tijelu podnijeti pritužbu zbog navodne povrede uredbe, ali u pravilu tek nakon proteka dva mjeseca od podnošenja pritužbe zračnom prijevozniku, osim ako je prijevoznik već dostavio konačan odgovor. Nadležno tijelo mora u roku od sedam dana potvrditi primitak pritužbe, a konačan odgovor putniku mora dostaviti u roku koji nije dulji od tri mjeseca od primitka pritužbe, čime se, uz mogućnost sudske zaštite, uspostavlja i jasniji izvansudski mehanizam rješavanja sporova.

Prijedlog uredbe ne mijenja samo Uredbu (EZ) br. 261/2004, nego i Uredbu (EZ) br. 2027/97 člankom 2. Navedenim člankom, točkom 4. navedeno je da zračni prijevoznici zadržavaju poslovnu slobodu određivanja uvjeta pod kojima dopuštaju prijevoz prtljage, ali moraju jasno naznačiti, već pri rezervaciji i na šalterima za prijavu najveću dopuštenu količinu kabinske i predane prtljage koju putnik smije ponijeti na svakom letu uključenom u njegovu rezervaciju, a ako se za prijevoz prtljage naplaćuju dodatne naknade, prijevoznici moraju jasno navesti pojedinosti tih naknada pri rezervaciji i u zračnoj luci te kada zbog izvanrednih okolnosti predmeti uključeni u dopuštenu kabinsku prtljagu ne mogu biti prevezeni u kabini, prijevoznik ih može prevesti u prtljažnom prostoru, ali bez dodatne naknade za putnika.

Članak 2. točka 4. prijedloga odnosi se na prijevoz glazbenih instrumenata. Zračni prijevoznik mora putniku dopustiti unošenje glazbenog instrumenta u putničku kabinu, uz poštovanje sigurnosnih pravila te tehničkih specifikacija i ograničenja konkretnog zrakoplova, ako se instrument može sigurno smjestiti u odgovarajući pretinac za prtljagu u kabini ili ispod sjedala, ako je instrument prevelik za siguran smještaj u kabini ili ispod sjedala, prijevoznik može zatražiti plaćanje druge karte ako se instrument prevozi kao ručna prtljaga na dodatnom sjedalu, pri čemu mora uložiti razumne napore da putnik i instrument budu smješteni zajedno. Kada je to moguće i ako putnik to zatraži, instrumenti se moraju prevoziti u grijanom dijelu prtljažnog prostora, uz poštovanje sigurnosnih pravila, prostornih ograničenja i tehničkih specifikacija zrakoplova.

Konačno, članak 2. točka 6. sadržava obvezu informativne obavijesti o odgovornosti zračnog prijevoznika za putnike i njihovu prtljagu gdje se sažimaju pravila o odgovornosti za smrt ili ozljedu putnika, predujmovima, kašnjenju putnika, gubitku, oštećenju ili kašnjenju prtljage, višim granicama odgovornosti za prtljagu, rokovima za pritužbe zbog prtljage, odgovornosti ugovornih i stvarnih prijevoznika te roku za pokretanje sudskog postupka.

Sva ova pravila primjenjuju se na putnike koji lete unutar EU-a na letovima koje obavljaju zračni prijevoznici iz EU-a ili izvan EU-a, koji dolaze u EU iz zemlje koja nije članica EU-a na letovima koje obavljaju zračni prijevoznici iz EU-a i koji odlaze iz EU-a u zemlju izvan EU-a na letovima koje obavljaju zračni prijevoznici iz EU-a ili izvan EU-a.⁵

Iz svega navedenog proizlazi da prijedlog uredbe nastoji istodobno postići nekoliko ciljeva: jasnije definirati temeljne pojmove i uvjete odgovornosti zračnih prijevoznika, izričito normirati prava koja su se u velikoj mjeri razvijala kroz praksu, ujednačiti provedbu prava putnika u državama članicama, osigurati učinkovitiji sustav pritužbi i izvansudskog rješavanja sporova te povećati transparentnost glede prtljage, informiranja putnika i posebne zaštite ranjivih skupina putnika. Iako prijedlog istodobno uvodi i određena ograničenja obveza zračnih prijevoznika, osobito glede smještaja u izvanrednim okolnostima i utvrđivanja pragova za odštetu kod dugih kašnjenja, njegova je osnovna svrha stvaranje jasnijeg, provedivijeg i ujednačenijeg sustava prava putnika u zračnom prometu.

Lucija Kljenak, mag. iur.

Fotografija: Magnific

1 European Parliamentary Research Service, Revising air passenger rights: Where do we stand?, PE 782.609, siječanj 2026.
2 Dostupno na: https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20260601IPR44411/deal-on-air-passenger-rights-meps-secure-improved-traveller-protection (posjećeno 30. 6. 2026.).
3 Dostupno na: https://www.europarl.europa.eu/olp/en/conciliation/overview (posjećeno 30. 6. 2026.).
4 Europska komisija, Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EC) No 261/2004 establishing common rules on compensation and assistance to passengers in the event of denied boarding and of cancellation or long delay of flights and Regulation (EC) No 2027/97 on air carrier liability in respect of the carriage of passengers and their baggage by air, COM(2013) 130 final, 2013/0072(COD), Bruxelles, 13. ožujka 2013. godine.
5 Dostupno na: https://www.consilium.europa.eu/hr/press/press-releases/2026/06/15/council-and-parliament-reach-landmark-agreement-on-stronger-eu-air-passenger-rights/ (posjećeno 30. 6. 2026.).