Direktiva (EU) 2026/1021 o borbi protiv korupcije, zamjeni Okvirne odluke Vijeća 2003/568/PUP i Konvencije o borbi protiv korupcije u kojoj sudjeluju službenici Europskih zajednica ili službenici država članica Europske unije te o izmjeni Direktive (EU) 2017/1371 Europskog parlamenta i Vijeća (u nastavku teksta: Direktiva) stupila je na snagu 31. svibnja 2026. godine, dok su je države članice obvezne prenijeti u nacionalna zakonodavstva do 1. lipnja 2028. godine, odnosno za pojedine obveze do 1. lipnja 2029. godine. Korupcija trenutno predstavlja znatan izazov diljem Europske unije, što je vidljivo posebno iz podatka da je između 2016. i 2021. godine ukupan trošak rizika korupcije u javnoj nabavi u svim sektorima procijenjen na 29,6 milijardi eura te da je 2025. godine 69 % Europljana smatralo korupciju raširenom u njihovoj zemlji.¹ Novim se pravilima definiraju kaznena djela korupcije i temeljni okvir postupanja s njima u cijelom EU-u, kao što su kazneno djelo pronevjere, trgovanja utjecajem, ometanja pravde, bogaćenje kaznenim djelima korupcije i dr.² Također, Direktivom su uspostavljene zajedničke minimalne razine sankcija za kaznena djela korupcije tako da počinitelji takvih pojedinih kaznenih djela iz područja korupcije mogu biti osuđeni na zatvorske kazne u trajanju od tri do pet godina, ovisno o vrsti kaznenog djela, a poduzeća će se moći novčano kazniti u rasponu od 3 % do 5 % ukupnog prometa koji su ostvarila na svjetskoj razini odnosno u rasponu od 24 do 40 milijuna eura, ovisno o kaznenom djelu. Ujedno, Direktivom su se države članice obvezale uspostaviti specijalizirana tijela za sprječavanje korupcije i podizanje svijesti javnosti o korupciji s ciljem stvaranja kulture integriteta. Budući da Direktiva postavlja samo minimalan standard sankcija, od država se članica očekuje određeni stupanj diferencijacije između nacionalnih režima, pri čemu će neke države članice odlučiti nametnuti stroža pravila nego što Direktiva predviđa (tzv. „pozlaćivanje“).³ Upravo iz svih tih razloga potrebno je objasniti što sve Direktiva mijenja, tko je obuhvaćen područjem primjene i korake koje pojedine organizacije trebaju poduzeti prije nego što se Direktiva implementira u postojeće zakonodavstvo.

U točki 5. Preambule Direktive utvrđeno je da nedostatak integriteta, neotkriveni sukobi interesa i ozbiljna kršenja pravila o integritetu mogu prerasti u kaznena djela korupcije pa da se djelotvorna borba protiv korupcije treba temeljiti na povećanju transparentnosti i integriteta, osobito uređivanjem pravila za sprječavanje sukoba interesa, lobiranja i zapošljavanja javnih dužnosnika u privatnom sektoru nakon prestanka njihove dužnosti, tzv. „situacija rotirajućih vrata“. Također, istaknuto je da bi javna tijela trebala težiti najvišim standardima integriteta i slobode od neprimjerenog utjecaja, među ostalim širom primjenom objektivnih kriterija pri zapošljavanju i napredovanju javnih službenika, a da države članice trebaju poticati i uspostavu pouzdanih mehanizama sukladnosti u privatnim poduzećima, poput procjene rizika, kodeksa ponašanja, vanjske evaluacije te unutarnje kontrole i revizije.

Direktiva usvaja funkcionalni koncept javnih službenika i visokih dužnosnika, obuhvaćajući, ne samo tradicionalne nositelje tih dužnosti, već i pojedince koji obavljaju javne funkcije ili kojima su povjerene javne odgovornosti prema nacionalnom i europskom pravu.⁴ U točkama 11. i 12. Preambule pojašnjeni su pojmovi javnog službenika i visokog dužnosnika tako da javni službenik obuhvaća osobe koje rade u međunarodnim organizacijama, imenovane, izabrane ili ugovorno zaposlene osobe koje obnašaju administrativne, zakonodavne ili pravosudne dužnosti te osobe koje pružaju javne usluge, izvršavaju javne ovlasti ili obavljaju javne funkcije u subjektima pod javnom kontrolom ili privatnim subjektima kojima su takve funkcije povjerene. Visokim dužnosnicima smatraju se osobe koje obavljaju ključne izvršne, administrativne, zakonodavne ili pravosudne funkcije, uključujući oblikovanje i provedbu politika i propisa, odlučivanje o javnim rashodima i imenovanjima te odlučivanje u sudskim predmetima.

Drugim poglavljem Direktive definirana su kaznena djela korupcije te su navedena kaznena djela koncipirana kao dolusni delikti, odnosno mogu se počiniti samo s namjerom. Člankom 3. podmićivanje u javnom sektoru određeno je kao obećavanje, nuđenje ili davanje nepripadne koristi javnom službeniku, za njega ili treću osobu, kako bi djelovao ili se suzdržao od djelovanja pri obavljanju svojih funkcija. Obuhvaćeno je i zahtijevanje, primanje ili prihvaćanje ponude ili obećanja takve koristi od javnog službenika. Nasuprot tome, člankom 4. uređeno je podmićivanje u privatnom sektoru, počinjeno u okviru ekonomskih, financijskih, poslovnih ili komercijalnih aktivnosti te obuhvaća davanje ili obećavanje nepripadne koristi osobi koja upravlja privatnim subjektom ili u njemu radi, kako bi povrijedila svoje dužnosti, kao i zahtijevanje, primanje ili prihvaćanje takve koristi od te osobe. Prema članku 5. pronevjera u javnom sektoru definira se kao dodjela, isplata, prisvajanje ili korištenje imovine protivno njezinoj namjeni od javnog službenika kojem je povjereno upravljanje tom imovinom, ako je postupanje počinjeno radi koristi službenika, druge osobe ili subjekta ili na štetu financijskih interesa javnog ili privatnog subjekta, a države članice mogu pod jednakim uvjetima kriminalizirati i pronevjeru u privatnom sektoru, počinjenu u okviru ekonomskih, financijskih, poslovnih ili komercijalnih aktivnosti. Člankom 6. utvrđeno je da je trgovanje utjecajem obećavanje, nuđenje ili davanje nepripadne koristi radi neprimjerenog utjecaja na djelovanje ili propuštanje javnog službenika i dobivanja nepripadne koristi, kao i zahtijevanje, primanje ili prihvaćanje takve koristi radi vršenja navedenog utjecaja. Člankom 7. propisano je da države članice moraju kriminalizirati barem određena teška kršenja zakona koja javni službenik počini djelovanjem ili propuštanjem pri obavljanju svojih funkcija, pri čemu primjenu te odredbe mogu ograničiti na određene kategorije javnih službenika, a to je kazneno djelo definirano kao nezakonito obavljanje javnih funkcija. Člankom 8. ometanje pravde obuhvaća primjenu fizičke sile, prijetnje ili zastrašivanja te obećavanje, nuđenje ili davanje koristi radi poticanja na lažni iskaz, ometanja davanja iskaza ili izvođenja dokaza u postupcima povezanima s kaznenim djelima iz članaka od 3. do 6. te članaka 9. i 11. Obuhvaćeno je i upletanje u izvršavanje službenih dužnosti osobe koja obnaša sudačku dužnost ili člana tijela za izvršavanje zakonodavstva. Člankom 9. određeno je da se bogaćenje kaznenim djelima korupcije smatra stjecanje, posjedovanje ili korištenje imovine od javnog službenika koji je u trenutku primitka znao da ju je drugi javni službenik stekao počinjenjem kaznenog djela iz članaka od 3. do 6. te članaka 8. i 11. Prema članku 10., prikrivanjem se smatra prikrivanje ili obmanjivanje glede prirode, izvora, lokacije, raspolaganja ili premještanja imovine te prava ili vlasništva povezanih s njom, uz znanje da je stečena počinjenjem kaznenog djela iz članaka od 3. do 6. te članaka 8. i 11. Člankom 11. propisana je kažnjivost poticanja i pomaganja u počinjenju kaznenih djela iz članaka od 3. do 6. i od 8. do 10., a pokušaj mora biti kažnjiv za djela iz članaka 9. i 10., dok države članice trebaju razmotriti kažnjavanje pokušaja barem jednog djela iz članaka od 3. do 6.

Potrebno je posebno obratiti pozornost na članak 7., koji, kako je već spomenuto, zahtijeva od država da kriminaliziraju određene teške povrede zakona javnih dužnosnika u obavljanju svojih dužnosti, odnosno potrebno je uočiti da je riječ o otvorenoj formulaciji.⁵ Naime, izvorni prijedlog Europske komisije za članak 7., bio je „zloporaba položaja“, koji je procijenjen kao nedovoljno otvoren, zbog čega je zamijenjen širim konstruktom koji ostavlja državama članicama široku diskrecijsku slobodu glede toga koja se kršenja kvalificiraju u njihovim nacionalnim pravnim sustavima. Takva forma članka 7. Direktive zahtijeva od država članica da samostalno pri implementaciji odrede koja se nezakonita djelovanja javnih dužnosnika ubrajaju u koruptivnu nezakonitost, odnosno da odrede koje se teške povrede dužnosti ubrajaju u kaznena djela, dok uvodne odredbe Direktive nude određeni ilustrativni kontekst i mogu pomoći pri samom tumačenju Direktive, ali ne mogu pružiti operativne kriterije jer oni nisu prisutni u normativnom dijelu Direktive. Zbog navedenog, vidljivo je da članak 7. može služiti unaprjeđenju učinkovitosti provedbe antikorupcijskih mjera propisivanjem kriminalizacije bez preuzimanja ustavnog tereta koji bi načelo zakonitosti nametnulo zakonodavcu koji definira kazneno djelo.

Kao što je vidljivo, Direktiva razlikuje kaznena djela korupcije, sve u svrhu sankcioniranja. Naime, za kaznena djela podmićivanja, pronevjere i prisvajanja imovine potrebno je propisati  veće novčane kazne nego za ostala kaznena djela pa sukladno tome, težina sankcije manje ovisi o individualnoj procjeni težine ponašanja, a više o kaznenoj kategoriji u koju je klasificirano.⁶ Načinom sankcioniranja, Direktiva učvršćuje rastući trend u europskoj regulatornoj praksi, koji povezuje iznos kazni sa stvarnim ekonomskim kapacitetom organizacija, čime se jača njihov preventivni učinak i izbjegava da se kazne smatraju samo poslovnim troškom. Člancima od 12. do 14. uređene su sankcije i mjere za fizičke i pravne osobe te odgovornost pravnih osoba. Člankom 12. propisano je da kaznena djela korupcije moraju biti kažnjiva učinkovitim, proporcionalnim i odvraćajućim sankcijama. Za podmićivanje u javnom sektoru kojim se povređuju službene dužnosti mora biti predviđena maksimalna kazna zatvora od najmanje pet godina, za pronevjeru u javnom sektoru, bogaćenje kaznenim djelima korupcije i prikrivanje najmanje četiri godine, a za ostale propisane oblike podmićivanja i trgovanja utjecajem najmanje tri godine. Za djela iz članaka od 3. do 6. i od 8. do 11. mogu se izreći i dodatne sankcije, poput novčane kazne, razrješenja, suspenzije ili premještaja, zabrane obavljanja javnih ili poslovnih funkcija, oduzimanja dozvola, isključenja iz javnog financiranja i objavljivanja sudske odluke. Člankom 13. propisano je da pravna osoba može odgovarati za kazneno djelo iz članaka od 3. do 6. i od 8. do 11. ako ga je u njezinu korist počinila osoba na vodećem položaju na temelju ovlasti zastupanja, odlučivanja ili nadzora, a odgovornost postoji i ako je nedostatak nadzora ili kontrole omogućio podređenoj osobi počinjenje kaznenog djela. Člankom 14. propisano je da pravne osobe moraju podlijegati učinkovitim, proporcionalnim i odvraćajućim sankcijama, uključujući novčane kazne, a mogu im se izreći i ukidanje prava na javnu pomoć, isključenje iz javnog financiranja, zabranu poslovanja, oduzimanja dozvola, raskida ugovora, sudskog nadzora, likvidacije, zatvaranja objekata i objavljivanja sudske odluke. Za pravne osobe odgovorne zbog postupanja osobe na vodećem položaju najviši iznos novčane kazne za djela iz članaka od 3. do 5. ne smije biti niži od 5 % ukupnog svjetskog prometa ili 40 milijuna eura, a za djela iz članaka 6., 8. i 9. od 3 % prometa ili 24 milijuna eura. S obzirom na potencijalno značajne sankcije, tvrtke koje posluju u EU-u trebale bi posebno pregledati i ažurirati interne procjene rizika od korupcije, uzmajući u obzir prekogranične aktivnosti i interakcije s javnim i privatnim protustrankama diljem EU-a, kao i procijeniti postojeće programe usklađenosti u odnosu na nove standarde EU-a, na interne kontrole, upravljanje trećim stranama i sveukupnu dokumentaciju. Također, preporuča se procijeniti svoje procese odgovora na incidente i istrage te pratiti razvoj nacionalne provedbe kako bi se predvidjele zakonodavne promjene i prioriteti provedbe posebno za tvrtke koje posluju u više jurisdikcija jer će sve navedeno zahtijevat ažuriranje postojećih programa usklađenosti sa zakonima protiv korupcije.⁷

Člankom 15. propisano je da se počinjenje relevantnih kaznenih djela u okviru zločinačke organizacije mora smatrati otegotnom okolnošću ako ono već nije sastavni element kaznenog djela, a države članice mogu otegotnima smatrati i položaj visokog dužnosnika, prijašnju pravomoćnu osudu za istovrsno djelo, ostvarivanje znatne koristi ili prouzročenje znatne štete, obavljanje dužnosti u području istrage, kaznenog progona ili donošenja presuda, iskorištavanje ranjivog položaja druge osobe te počinjenje djela pri obavljanju profesionalnih aktivnosti povezanih sa sprječavanjem pranja novca, ako te okolnosti već nisu elementi kaznenog djela. S druge strane, člankom 16. propisano je da se olakotnom okolnošću može smatrati pružanje informacija koje nadležna tijela inače ne bi mogla pribaviti, ako se time pridonosi identificiranju ili privođenju pravdi drugih počinitelja odnosno pronalaženju dokaza. Kod pravnih osoba mogu se uzeti u obzir djelotvorne unutarnje kontrole, mjere informiranja o etici i programi usklađenosti uspostavljeni prije ili nakon počinjenja djela, ako ne predstavljaju osnovu za isključenje odgovornosti, kao i brzo dobrovoljno prijavljivanje djela i poduzimanje korektivnih mjera.

Člankom 20. propisane su preventivne mjere, koje bi države članice trebale implementirati uključujući informiranje javnosti i privatnog sektora o štetnosti korupcije, jačanje integriteta, transparentnosti i odgovornosti u javnoj upravi te osvješćivanje javnih službenika o sukobima interesa i korupcijskim rizicima. Preventivni instrumenti koji bi podržali donošenje takvih mjera mogu obuhvaćati pristup informacijama od javnog interesa, pravila o sukobima interesa, političkom financiranju, imovinskim karticama, prijavama interesa, situacijama rotirajućih vrata, neprijavljivanju znatne imovine ili interesa te odnosima javnog i privatnog sektora. Takve mjere moraju biti prilagođene posebnim rizicima i obuhvatiti barem aktivnosti usmjerene na visoke dužnosnike, tijela za izvršavanje zakonodavstva i pravosudna tijela. Države članice moraju redovito utvrđivati najizloženije sektore i zanimanja te prema potrebi provoditi ciljane aktivnosti podizanja svijesti i uključivati civilno društvo, akademsku zajednicu i nevladine organizacije.

Člankom 22. propisano je da države članice moraju osigurati tijela ili organizacijske jedinice zadužene za sprječavanje korupcije, s potrebnim stručnim znanjem, a njihove zadaće mogu uključivati provjeru imovinskih kartica, praćenje pravila o transparentnosti i sukobima interesa, utvrđivanje korupcijskih rizika i suradnju s drugim nadležnim tijelima. Države članice moraju osigurati i tijela ili jedinice zadužene za suzbijanje i istrage korupcije. Sva navedena tijela moraju djelovati bez neprimjerenog upletanja, biti poznata javnosti, prema potrebi odlučivati ili davati preporuke prema transparentnim postupcima te izvješćivati o svojim glavnim aktivnostima i rezultatima.

Iz sadržaja svih navedenih članaka razvidno je da ova Direktiva ima za cilj vratiti javno povjerenje i smanjiti golem trošak koji korupcija stvara europskom gospodarstvu te popuniti praznine koje su u provedbi stvorili nedosljedni nacionalni okviri.⁸ Posebnu pozornost treba posvetiti širokom teritorijalnom dosegu Direktive jer činjenica da organizacija ima sjedište izvan Europske unije sama po sebi ne znači da je izvan dosega Direktive, stoga ako društvo iz treće zemlje posluje u EU-u putem društava kćeri, poslovnih partnera ili druge važne gospodarske aktivnosti, može odgovarati i za postupanja počinjena izvan EU-a ako su učinjena u korist njegova poslovanja u Uniji pa bi zbog toga svako multinacionalno društvo koje posluje u EU-u Direktivu o suzbijanju korupcije trebalo promatrati kao pitanje važno za cijelu grupu te  će organizacijama koje se počnu pripremati na vrijeme prilagodba biti znatno jednostavnija. Tvrtke koje posluju u EU-u trebale bi Direktivu tretirati kao poticaj za reviziju i jačanje postojećih okvira za borbu protiv korupcije kako bi osigurale sve buduće provjere i preventivne mjere koje uvodi Direktiva.⁹ Njihovi programi usklađenosti moraju biti doista efektivni i učinkoviti jer u slučaju utvrđivanja kaznenih djela korupcije postojanje programa usklađenosti se formalno smatra olakotnom okolnosti pri izricanju kazne. Posebno se treba obratiti pozornost na kazneno djelo trgovine utjecajem, koje ima izravne implikacije na način na koji tvrtke provode dubinske analize i angažiraju lobiste, konzultante za vladine poslove i druge posrednike koji u njihovo ime komuniciraju s javnim dužnosnicima. Tvrtke bi trebale pratiti koje osobe u upravljačkim strukturama i grupnim subjektima imaju korporativnu odgovornost vodeće pozicije te sukladno tome osigurati mehanizme nadzora usklađenosti koji bi trebali učinkovito djelovati u svim subjektima. Naime, posljedice uspješno uređenog i provedivog kaznenog progona su značajne, a kombinacija proširenja kažnjivosti, širokog dosega jurisdikcije i većeg broja različitih sankcija koje podupiru individualizaciju upravo znače da poduzeća ne mogu tretirati usklađenost s antikorupcijskim propisima kao formalnost.

Slijedom navedenog, razvidno je da Direktiva predstavlja važan korak prema uspostavi zajedničkog europskog antikorupcijskog okvira, ali da to ujedno nije i konačno rješenje. Njezin je tekst rezultat političkog kompromisa, a stvarni će učinak Direktive uvelike ovisiti o načinu njezina prenošenja i provedbe u državama članicama, spremnosti da propišu stroža pravila od zajedničkog minimuma te uključenosti civilnog društva u praćenje njihove primjene.¹⁰ Pritom, budući antikorupcijski sustav neće moći ostati ograničen na tradicionalne oblike podmićivanja, nego će morati odgovoriti i na složene mreže utjecaja, djelovanje posrednika, prikrivene financijske tokove te rizike povezane s javnom nabavom, tehnologijom i sigurnošću.¹¹ Zbog toga upravljanje korupcijskim rizikom postaje trajni dio korporativnog upravljanja pa više neće biti dovoljno formalno donijeti odgovarajuće politike, nego će organizacije morati moći dokazati da korupcijske rizike stvarno prepoznaju, procjenjuju, nadziru i smanjuju djelotvornim kontrolama.¹² Zaključno, ova Direktiva postavlja zajedničku osnovu za borbu protiv korupcije, dok će njezin stvarni uspjeh ovisiti o tome hoće li je države članice i organizacije pretvoriti u sustav koji djeluje u praksi.

Lucija Kljenak, mag. iur.

Fotografija: Magnific

1 Dostupno na: https://www.arnoldporter.com/en/perspectives/advisories/2026/06/the-eu-anti-corruption-directive-raises-compliance-standard-for-businesses (posjećeno 13. 7. 2026.).
2 Dostupno na: https://www.consilium.europa.eu/hr/press/press-releases/2026/04/21/council-adopts-new-eu-wide-law-to-combat-corruption/ (posjećeno 8. 7. 2026.).
3 Dostupno na : https://www.jenner.com/en/news-insights/client-alerts/the-eu-anti-corruption-directive-what-you-need-to-know (posjećeno 8. 7. 2026.).
4 Dostupno na:  https://www.bakermckenzie.com/en/insight/publications/2026/05/european-union-new-eu-anti-corruption-directive-enters-into-force (posjećeno 13. 7. 2026.).
5 Dostupno na: https://www.europeanlawblog.eu/pub/0xivq11d/release/1 (posjećeno 13. 7. 2026.).
6 Dostupno na: https://www.molins.eu/en/directive-eu-2026-1021-enters-into-force-a-new-european-boost-in-the-fight-against-corruption/ (posjećeno 13. 7. 2026.).
7 Dostupno na: https://www.skadden.com/insights/publications/2026/06/the-eu-anti-corruption-directive (posjećeno 13. 7. 2026.).
8 Dostupno na: https://www.corporatecomplianceinsights.com/operationalizing-eu-anti-corruption-directive/ (posjećeno 14. 7. 2026.).
9 Dostupno na: https://www.arnoldporter.com/en/perspectives/advisories/2026/06/the-eu-anti-corruption-directive-raises-compliance-standard-for-businesses (posjećeno 14. 7. 2026.).
10 Dostupno na: https://uncaccoalition.org/is-the-eu-united-in-fighting-corruption/ (posjećeno 14. 7. 2026.).
11 Dostupno na: https://baselgovernance.org/resources/news/eu-directive-political-lens/ (posjećeno 14. 7. 2026.).
12 Dostupno na: https://codupo.hr/nova-eu-direktiva-o-borbi-protiv-korupcije-korupcijski-rizik-ulazi-u-novu-regulatornu-kategoriju/ (posjećeno 14. 7. 2026.).