1. OKVIR ZA RASPRAVU
Ovaj članak nema ambiciju ponuditi konačne odgovore na iznimno kompleksna pitanja koja se postavljaju u kontekstu balansiranja vrijednosti odnosno prava (pojedinca ili šire javnosti) na informaciju ili prava na zaštitu privatnosti.

Njegova je ambicija elaborirati ključne argumente koje bi trebalo imati na umu pri reguliranju ove problematike, te na taj način unaprijediti uvijek aktualnu raspravu o pravim modelima publiciranja, odnosno modelima zaštite osobnih podataka¹ u pravu registara.

2. POGLED NA PRAVNU NORMU IZ PRIJEDLOGA ZAKONA O UPRAVLJANU I ODRŽAVANJU ZGRADA
Prijedlog Zakona o upravljanu i održavanju zgrada² određuje da zajednica suvlasnika stječe pravnu osobnost danom upisa u Registar zajednice suvlasnika te gubi pravnu osobnost brisanjem iz Registra zajednice suvlasnika.

Također, određuje da se zajednica suvlasnika predstavlja osobnim identifikacijskim brojem (OIB-om) i nazivom kojim je upisana u Registar zajednice suvlasnika. Naziv zajednice suvlasnika je pojam „Zgrada“, uz navođenje adrese sjedišta. Sjedište zajednice suvlasnika je adresa na kojoj se zgrada nalazi (čl. 7. Prijedloga Zakona).

Nadalje, navodi da registar zajednice suvlasnika s određenim i dodijeljenim osobnim identifikacijskim brojevima vodi Državna geodetska uprava. Naime, registar zajednice suvlasnika je elektronička baza podataka koja se vodi jedinstveno za sve zajednice suvlasnika u Republici Hrvatskoj te za potrebe određivanja i dodjeljivanja osobnog identifikacijskog broja zajednici suvlasnika, Državna geodetska uprava određuje jedinstveni identifikator zgradi i svakom posebnom dijelu zgrade.

Bitno je naznačiti da će ministar nadležan za poslove prostornoga uređenja i graditeljstva propisati pravilnikom sadržaj Registra suvlasnika zgrada, način njegova vođenja, obrasce zahtjeva za upis, obrasce zahtjeva za upis promjena podataka te način i postupak određivanja jedinstvenih identifikatora (čl. 8. Prijedloga Zakona).

3. PRAVNA VRELA KOJA REGULIRAJU ZAŠTITU OSOBNIH PODATAKA
Pravo na zaštitu osobnih podataka temeljno je pravo, čije poštovanje predstavlja važan cilj Europske unije.³

Pravni okvir koji je relevantan za predmetno područje čine prvenstveno odredbe Ustava RH (čl. 36. – 39.).⁴

S ciljem upoznavanja građana sa sustavom vladavine prava, međunarodna tijela i institucije su nizom strategija i drugim dokumentima naglasili važnost zaštite osobnih podataka. Tako je, primjerice, to pravo sadržano u Povelji Europske unije o temeljnim pravima (čl. 8.). To temeljno pravo također je usko povezano s pravom na poštovanje privatnog i obiteljskog života, koje je sadržano u članak 7. Povelje. Pravo na zaštitu osobnih podataka propisuje se i u članku 16. stavak 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, koji je u tom pogledu zamijenio člankom 286. Ugovora o Europskoj zajednici. Također, pitanje predstavlja li objavljivanje osobnih podataka, kao informacija izričito vezanih uz identificiranu fizičku osobu ili osobu čiji se identitet može utvrditi izravno ili neizravno, povredu regulirano je i Općom uredbom o zaštiti podataka te Zakonom o provedbi Opće Uredbe o zaštiti podataka.⁵

Sud Europske unije (u nastavku teksta: Sud EU-a) nadležan je za utvrđivanje je li neka država članica ispunila svoje obveze na temelju zakonodavstva EU-a o zaštiti podataka te za tumačenje zakonodavstva EU-a kako bi se osigurala njegova učinkovita i ujednačena primjena u svim državama članicama.

Također, u svojoj judikaturi Europski sud za ljudska prava (u nastavku teksta: ESLJP) bavio se mnogim predmetima koji se odnose na prikupljanje, pohranjivanje, obradu i upotrebu podataka o osobama. ESLJP je ispitao mnogo slučajeva u kojima se javilo pitanje zaštite podataka, kao i one u vezi s korištenjem podataka u raznim oblicima nadzora i zaštite od pohranjivanja podataka o osobama od javnih vlasti, automatskom obradom podataka, kao i podacima dostupnim na internetu.

4. OPĆENITO O NAČELU TRANSPARENTNOSTI/JAVNOSTI REGISTARA
Za potrebe članka napravljen je niz povezanih metodoloških istraživačkih pristupa. Prvo, početno istraživanje imalo je za cilj identificirati aktualne politike i prakse u ovom području, prvenstveno analizu načela javnosti u području zemljišnih knjiga, sudskog registra i registra javnih nabava.

Načelo javnosti zemljišnih knjiga jedno je od temeljnih načela hrvatskoga zemljišnoknjižnog prava. Načelo javnosti u materijalnom smislu podrazumijeva da zemljišne knjige, izvadci i prijepisi iz nje uživaju javnu vjeru da je njihov sadržaj potpun i istinit, dok načelo javnosti u formalnom smislu znači da su zemljišne knjige javne jer je njihov sadržaj svima dostupan. Svatko može zahtijevati uvid u zemljišnu knjigu i sve pomoćne popise i iz nje dobiti izvatke i prijepise.⁶

Nadalje, sudski registar je javna knjiga koja sadržava vjerodostojne i ažurne podatke i isprave o subjektima upisa za koje je upis u registar propisan onim zakonima koji uređuju ustroj i djelovanje određene osobe, a vode ga trgovački sudovi.⁷

Zakon o javnoj nabavi⁸ određuje da se pravna zaštita temelji i na načelu transparentnosti (čl. 4. st. 1.). Od 1. siječnja 2018., sukladno odredbi članka 7. stavak 1. Pravilnika o planu nabave, registru ugovora, prethodnom savjetovanju i analizi tržišta u javnoj nabavi,⁹ plan nabave, registar ugovora i sve kasnije izmjene objavljuju se u standardiziranom obliku u Elektroničkom oglasniku javne nabave Republike Hrvatske u roku od osam dana od donošenja ili izmjene. Načelo transparentnosti je zahtjev koji proizlazi iz samog termina “javna” u nazivu instituta “javna nabava”. Propisivanjem i provedbom ovoga načela, javnosti se omogućava da bude upoznata s načinom obavljanja rada, kao i s rezultatima rada tijela koje provodi postupak pravne zaštite. Ovo je načelo osigurano u svim fazama postupka javne nabave, pa tako i u žalbenom stadiju javno nabavnoga postupka, i kao takvo treba biti posebno istaknuto. U postupku pravne zaštite realizira se tako da svaka stranka, ali i šira javnost, može imati saznanja o žalbenom postupku i odlukama donesenim u tom postupku.

Dakle, da bi se u skladu s odredbama, prvenstveno članka 8. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda¹⁰ i judikaturom ESLJP-a opravdala potreba da se oni učine javnim, pošlo se od činjenice kako informacije, podaci ili dokumenti kojima se traži pristup ispunjavaju test javnog interesa. Štoviše, takva potreba postoji jer predmetne informacije osiguravaju transparentnost načina obavljanja javnih poslova i pitanja od javnog interesa za čitavo društvo omogućavajući sudjelovanje u javnom upravljanju od javnosti u cjelini.

Ipak, kada je u pitanju načelo javnosti raznih registara, ni u međunarodnom pravu ni u komparativnoj praksi ne postoji univerzalno prihvaćen standard o tomu što treba imati primat: pravo (pojedinca ili šire javnosti) na informaciju ili pravo na zaštitu privatnosti. Pravna tradicija jedne države te konkretni društveni kontekst i aktualni trenutak, bit će prevladavajući čimbenici u utvrđivanju adekvatnog kompromisa između prava javnosti da bude informirana i prava pojedinca da zaštiti svoju privatnost. Različit pristup ovom pitanju u državama te različita praksa unutar pojedinih država, upozoravaju na to da nije lako unaprijed postaviti pravila o transparentnosti koja će važiti u svakom pojedinačnom predmetu.

5. TREBA LI REGISTAR ZAJEDNICE SUVLASNIKA BITI JAVAN ODNOSNO BI LI NJEGOVOM TRANSPARENTNOŠĆU DOŠLO DO ZADIRANJA TIJELA JAVNE VLASTI U PRAVO NA ZAŠTITU PODATAKA
S obzirom na višestruke aspekte zaštite podataka prema članku 8. Konvencije, treba uzeti u obzir niz kriterija kako bi se utvrdilo u svakom konkretnom predmetu je li pristup podacima/informacijama važan za ostvarivanje prava pojedinca na zaštitu osobnih podataka prema članku 8. Konvencije te predstavlja li uskraćivanje pristupa zadiranje u to pravo. Dakle, da bi transparentnost registra bila opravdana, odnosno da bi dopuštanje nacionalnih vlasti da učine javnim te da omoguće pristup relevantnim podacima iz registra zajednice suvlasnika, javnost registra zajednice suvlasnika mora biti „propisana zakonom“, mora imati jedan ili više legitimnih ciljeva spomenutih u članku 8. stavak 2. Konvencije te element javnosti mora biti određen kao „nužan u demokratskom društvu“.¹¹

5.1. „PROPISANO ZAKONOM“
Riječ „zakon“ ne obuhvaća samo primarno zakonodavstvo, već i podzakonske akte i sudsku praksu. Na taj način navedena sintagma obuhvaća sve domaće propise koji dopuštaju zadiranje u osnovna prava. Međutim, ESLJP je također naglasak stavio na kvalitetu zakona, konstatirajući da zakonska pravila kojima nedostaje odgovarajuća kvaliteta nisu „zakoni“ u smislu Konvencije.¹²

To će svakako biti propisano bilo predmetnim Zakonom kada stupi na snagu ili Pravilnikom s važnom napomenom da to mora biti definirano na jasan i precizan način, u skladu sa stajalištima o kvaliteti pravnih normi u svjetlu vladavine prava, izraženih, primjerice u odluci i rješenju Ustavnog suda RH br.: U-I-722/09 od 6. travnja 2011. (Nar. nov., br. 44/11).

5.2. „LEGITIMAN CILJ“
Članak 8. stavak 2. Prijedloga Zakona navodi sljedeće legitimne ciljeve kojima se opravdava ograničenje zaštite podataka.¹³ Dakle, ima li javnost registra zajednice suvlasnika legitiman cilj, ovisi o definiranju javnog interesa kojem treba služiti. Budući da je na početku Prijedloga Zakona definirano da je provedba Zakona u interesu Republike Hrvatske i u javnom interesu (čl. 2. st. 1. Prijedloga Zakona), navedeni kriterij ne bi trebalo problematizirati.

Nadalje, iščitavajući Prijedlog Zakona vidimo da je njime utvrđeno da je kvalitetno stanovanje odgovarajućeg standarda i dostupnosti za sve građane javni interes te interes zajednice, bez obzira na to što je, u pravilu, najveći broj ili bar većina pojedinačnih stambenih jedinica pojedinačno dobro i/ili privatno vlasništvo pojedinca. Štoviše, primjenom testa razmjernosti možemo zaključiti da mjera ograničavanja prava stanara/suvlasnika da odlučuju u određenim segmentima o svojoj imovini, radi potrebe sprječavanja ili otklanjanja opasnosti po život i zdravlje ljudi, osiguravanje sigurnosti zgrada i njezine okoline, ne bi bila nerazmjerna u odnosu na interese koji se tom mjerom namjeravaju zaštititi, pa bi i stoga bila opravdana i dopuštena.

Ovakvo su promišljanja i u skladu sa socijalnom funkcijom prava vlasništva jer nisu samo uputa za konkretno postupanje vlasnika, nego su u prvom redu smjernica zakonodavcu da prilikom uređenja sadržaja vlasništva poštuje zahtjeve javnog interesa. Ovo je i u skladu s općim stajalištem ESLJP-a koje polazi od teze da su nacionalne vlasti načelno u boljem položaju od ESLJP-a da ocijene što je „u javnom interesu“, zbog svog neposrednog poznavanja danog društva i njegovih potreba. Ovdje, kao i u drugim područjima na koje se primjenjuju zaštitni mehanizmi predviđeni Konvencijom, nacionalne vlasti uživaju određeno polje slobodne procjene.

5.3. „NUŽNO U DEMOKRATSKOM DRUŠTVU“
ESLJP je u više navrata iznio stajalište da je važno da argumenti Vlade na adekvatan način pokažu da je zadiranje u pravo bilo „nužno u demokratskom društvu“ i tvrdi da, bez obzira na diskrecijska ovlaštenja dana tuženoj državi („polje slobodne procjene“), treba postojati i razuman odnos razmjernosti između mjera na koje se odnosi pritužba i legitimnog cilja koji se želi postići (zaštita prava drugih).¹⁴

Također, pojašnjava je da izraz „nužno“ u ovom kontekstu nije fleksibilan kao izrazi „korisno“, „razumno“ ili „poželjno“, već podrazumijeva postojanje „prevladavajuće društvene potrebe“ za predmetnim miješanjem.

Smatramo da u konkretnom predmetu miješanje u privatan život treba biti opravdano u kontekstu temeljnog značenja zaštite osobnih podataka te da domaće pravo mora osigurati dovoljne zaštitne mehanizme u odnosu na upotrebu podataka koji se tiču privatnih života stranaka u ovim vrstama postupaka, opravdavajući tako a fortiori potrebu za strogom kontrolom nužnosti takve mjera.

Dakle, pri utvrđivanju je li načelo javnosti „nužno u demokratskom društvu“, treba razmatrati jesu li, u svjetlu predmeta kao cjeline, obrazloženja relevantna i dostatna te je li takva transparentnost razmjerna legitimnim ciljevima kojima se teži.

5.4. USPOSTAVLJANJE RAVNOTEŽE IZMEĐU PRAVA
ESLJP je u svojoj sudskoj praksi razvio određene ključne kriterije vezane uz uspostavljanje ravnoteže između prava na zaštitu podataka i drugih osnovnih prava. Pritom zadiranje mora imati legitiman cilj zaštite privatnosti osoba te postići razmjernost konkurentnih interesa u određenom predmetu, kako bi se pravo na privatnost i pravo na javni interes doveli u pravičnu ravnotežu.¹⁵ Pitanje identificiranja pojedinaca uključenih u registar zajednice suvlasnika uglavnom se predstavlja kao konflikt različitih, ali jednako zaštićenih prava.

Naime, (djelomičnom ili cjelovitom) anonimizacijom osobnih podataka, kako se često ističe, prvenstveno se štiti pravo pojedinca na dostojanstvo te pravo na zaštitu privatnosti i osobnih podataka. S druge strane, osiguravanjem pristupa potpunim informacijama omogućava se ostvarivanje prava na slobodu pristupa informacijama. Osim toga, za identificiranje pojedinaca u dokumentima smatramo da se doprinosi transparentnosti i otvorenosti institucija, osigurava javni nadzor nad funkcioniranjem sustava te jača povjerenje javnosti u institucije. Uzimajući u obzir indeks percepcije korupcije, pravo javnosti da zna dodatan je razlog za pozivanje na transparentnost predmetnog registra.

6. UMJESTO ZAKLJUČKA
Zbog glasnih kritika medija, organizacija civilnog društva i šire javnosti, ali i internog prepoznavanja problema i promjene stajališta o pitanjima transparentnosti registara, za izradu sveobuhvatnog i kvalitetnog strateškog dokumenta potrebno je bilo osigurati najširi krug komentara i ulaznih informacija. Nacrt Prijedloga Zakona učinjen je dostupnim javnosti putem internetskog portala koji omogućava dostavljanje komentara na tekst, što se svakako može istaknuti kao dobra praksa u osiguravanju transparentnosti procesa planiranja. Vezano uz problem javnosti predmetnog registra bilo je samo pitanje hoće li biti javan ili ne, dakle svega nekoliko komentara.

Na jednoj praktičnoj i empirijskoj razini, vidimo da izgradnja povjerenja javnosti nije jednostavan zadatak ni za jednu instituciju. Općenito govoreći, postoje podaci koji sami po sebi ne povlače javni interes te ne postoji ni potreba za njihovim objavljivanjem. Ipak, registri u pravilu rezultiraju mnoštvom podataka, ali je njihova vrijednost i značaj iz perspektive javnosti različita, osobito kada se promatra u kontekstu prava na zaštitu osobnih podataka i zaštite privatnosti. U posljednje vrijeme, međutim, zabilježen je novi trend preispitivanja prakse ekstenzivne i automatske anonimizacije osobnih podataka u institucijama u korist načela transparentnosti. Štoviše, princip transparentnosti često se navodi kao jedan od glavnih ciljeva te vodeći autori ističu da transparentnost javnih registara prije svega ima instrumentalnu vrijednost. Drugim riječima, transparentnost nije sama sebi cilj, već sredstvo za postizanje drugih ciljeva.

Sve navedeno predstavlja samo manji dio obuhvata političke realnosti kojim se samo donekle može ilustrirati kompleksnost procesa društvenog odlučivanja i djelomično sagledati društveni odnos koji utječe na formiranje odnosno definiranje koncepta javnog interesa. Sadašnji prijedlog Nacrta Zakona u predmetnoj domeni čini nam se ustavnopravno prihvatljivim, pod pretpostavkom da se transparentnost ne postiže samo pukim objavljivanjem informacija, već da informacije moraju biti dostupne, pouzdane, relevantne, kompletne, pravovremene i razumljive. Bi li transparentnost predmetnog Registra prošla „sito“ Ustavnog suda RH, pokazat će vrijeme, ako se uvede i netko pokrene postupak ocjene ustavnosti.