1. OKVIR ZA RASPRAVU
Članak nema ambiciju ponuditi konačne odgovore na iznimno kompleksna pitanja koja se postavljaju u kontekstu balansiranja vrijednosti odnosno prava (pojedinca ili šire javnosti) na informaciju ili prava na zaštitu privatnosti. Njegova je ambicija elaborirati ključne argumente koje bi trebalo imati na umu pri reguliranju ove problematike, te na taj način unaprijediti uvijek aktualnu raspravu o pravim modelima publiciranja, odnosno modelima zaštite osobnih podataka¹ u pravu registara.

2. POLAZNE TEZE
Na normativnom planu ugovori o doživotnom i ugovori o dosmrtnom uzdržavanju imaju složenu pravnu povijest i nisu oduvijek bili objedinjeni u jednom pravnom propisu, kao što je to danas.² Tek Novelom Zakona o obveznim odnosima,³ koja je stupila na snagu 1. siječnja 2006., kada su oba ugovora regulirana ZOO-om, te se ugovore počelo javno percipirati kao potencijalno opasne i isticati nužnost njihove bolje regulacije, kontrole njihova zaključivanja i ispunjavanja njima preuzetih obveza. Daljnja analiza judikature pokazuje da sklapanje ugovora o doživotnom uzdržavanju, a ponajviše ugovora o dosmrtnom uzdržavanju može rezultirati vrlo teškim posljedicama za primatelje uzdržavanja, koji mogu izgubiti svu svoju imovinu, ali niti davatelji uzdržavanja nisu pošteđeni štete. Stoga doktrina naznačuje da je namjera zakonodavca bila prilično jasna - sve izmjene i dopune ZOO-a koje se na te ugovore odnose te kvalifikacija kao hitnih postupaka radi njihove izmjene, raskida, utvrđenja ništetnim i poništenja, usmjeri k poboljšanju položaja primatelja uzdržavanja.⁴ Upravo je zato zakonodavac 2023. postrožio odredbe ZOO-a implementirajući dodatne mehanizme zaštite Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o obveznim odnosima (u nastavku teksta: ZID ZOO/23), koje su stupile na snagu 30. prosinca 2023. Najveću novost u uređenju ovih dvaju ugovora predstavlja predviđeno uvođenje Registra ugovora o doživotnom i dosmrtnom uzdržavanju, koji će osnovati i voditi Hrvatska javnobilježnička komora (članak 4. ZID ZOO-a). Pritom je određeno da će sadržaj i način vođenja Registra, naknadu za upis te pravo na neposredan pristup podacima iz Registra, kao i izdavanje potvrde o podacima iz Registra, pravilnikom propisati ministar nadležan za poslove pravosuđa (članak 580.a st. 7.), što je i napravljeno Pravilnikom o registru ugovora o doživotnom i dosmrtnom uzdržavanju.⁵

3. TREBA LI PREDMETNI REGISTAR BITI JAVAN ODNOSNO BI LI NJEGOVOM TRANSPARENTNOŠĆU DOŠLO DO ZADIRANJA TIJELA JAVNE VLASTI U PRAVO NA ZAŠTITU PODATAKA?
S obzirom na višestruke aspekte zaštite podataka prema članku 8. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda⁶, treba uzeti u obzir niz kriterija kako bi se utvrdilo u svakom konkretnom predmetu je li pristup podacima/informacijama važan za ostvarivanje prava pojedinca na zaštitu osobnih podataka prema članku 8. Konvencije, te predstavlja li uskraćivanje pristupa zadiranje u to pravo. Dakle, da bi transparentnost registra bila opravdana, odnosno da bi dopuštanje nacionalnih vlasti da učine javnim te da omoguće pristup relevantnim podacima iz registra, javnost registra mora biti „propisana zakonom“, mora imati jedan ili više legitimnih ciljeva spomenutih u članku 8. st. 2. Konvencije te element javnosti mora biti određen kao „nužan u demokratskom društvu“.⁷

3.1. JE LI NEJAVNOST PREDMETNOG REGISTRA „PROPISANA ZAKONOM“?
Riječ „zakon“ ne obuhvaća samo primarno zakonodavstvo, već i podzakonske akte i sudsku praksu. Na taj način navedena sintagma obuhvaća sve domaće propise koji dopuštaju zadiranje u osnovna prava. Međutim, Europski sud za ljudska prava (u nastavku teksta: ESLJP) također je naglasak stavio na kvalitetu zakona, konstatirajući da zakonska pravila kojima nedostaje odgovarajuća kvaliteta nisu „zakoni“ u smislu Konvencije.⁸

Ovdje možemo postaviti pitanje - je li u nadležnosti ministarstva da odredi hoće li Registar biti javan ili ne ili je to trebao napraviti zakonodavac kroz ZOO? Analiza (svakog) podzakonskog akta uključuje ispitivanje je li ga donijela ovlaštena osoba, je li donositelj imao zakonsko ovlaštenje za njegovo donošenje (pravna osnova donošenja) te odgovara li propis onom sadržaju koji mu je odredio zakon.⁹ Dakle, pravilnik kao provedbeni propis samo razrađuje zakonske odredbe te se njegov donositelj mora kretati u okviru ovlaštenja koja su mu zakonom dana. Iako na prva dva pitanja možemo odgovoriti pozitivno, treće pitanje otvara dvojbe. Naime, ZOO navodi da će ministar pravilnikom propisati, među ostalim, „..pravo na neposredan pristup podacima iz Registra..“ (članak 580.a st. 7.). Ova formulacija nije jasna i otvara pitanje daje li ZOO ovlaštenje nadležnom ministru za propisivanje da će pristup Registru biti nejavan. Za potrebe analize napravljen je niz povezanih metodoloških istraživačkih pristupa. Prvo, početno istraživanje imalo je za cilj identificirati aktualne politike i prakse u ovom području, prvenstveno analiza načela javnosti i pravni izvor koji to propisuje u području zemljišnih knjiga, sudskog registra, registra javnih nabava te registra stambenih zajednica i registra upravitelja. Načelo javnosti zemljišnih knjiga jedno je od temeljnih načela hrvatskoga zemljišnoknjižnog prava. Načelo javnosti u materijalnom smislu podrazumijeva da zemljišne knjige, izvadci i prijepisi iz nje uživaju javnu vjeru da je njihov sadržaj potpun i istinit, dok načelo javnosti u formalnom smislu znači da su zemljišne knjige javne jer je njihov sadržaj svima dostupan.

Svatko može zahtijevati uvid u zemljišnu knjigu i sve pomoćne popise i iz nje dobiti izvatke i prijepise.¹⁰ Bitno je da je načelo javnosti propisano Zakonom. Nadalje, sudski registar je javna knjiga koja sadržava vjerodostojne i ažurne podatke i isprave o subjektima upisa za koje je upis u registar propisan onim zakonima koji uređuju ustroj i djelovanje određene osobe, a vode ga trgovački sudovi.¹¹ Također, načelo javnosti propisano je Zakonom. Nadalje, Zakon o javnoj nabavi¹² određuje da se pravna zaštita temelji i na načelu transparentnosti (članak 4. st. 1.). Sukladno odredbi članka 7. st. 1. Pravilnika o planu nabave, registru ugovora, prethodnom savjetovanju i analizi tržišta u javnoj nabavi¹³ od 1. siječnja 2018., plan nabave, registar ugovora i sve kasnije izmjene objavljuju se u standardiziranom obliku u Elektroničkom oglasniku javne nabave Republike Hrvatske (u nastavku teksta: EOJN RH) u roku od osam dana od donošenja ili izmjene. Također, načelo transparentnosti je zahtjev koji proizlazi iz samog termina “javna” u nazivu instituta “javna nabava”. Propisivanjem i provedbom ovoga načela javnosti se omogućava da bude upoznata s načinom obavljanja rada, kao i s rezultatima rada tijela koje provodi postupak pravne zaštite. Ovo je načelo osigurano u svim fazama postupka javne nabave, pa tako i u žalbenom stadiju javno nabavnoga postupka, i kao takvo treba biti posebno istaknuto. U postupku pravne zaštite realizira se tako da svaka stranka, ali i šira javnost, može imati saznanja o žalbenom postupku i odlukama donesenima u tom postupku. Načelo javnosti propisano je ZJN-om. Registar zajednica suvlasnika i Registar upravitelja zgrada u nadležnosti je Državne geodetske uprave te je uspostavljen u skladu s odredbama Zakona o upravljanju i održavanju zgrada¹⁴ implementirajući objedinjene, javno dostupne i pouzdane podatke o zgradama i upraviteljima u svrhu učinkovitijeg upravljanja i održavanja zgrada. Njihova je javnost propisana ZUOZ-om. Također, mišljenja smo da predmetna formulacija „..pravo na neposredan pristup podacima iz Registra..“ (članak 580.a st. 7.) ne udovoljava stajalištu o kvaliteti pravnih normi u svjetlu vladavine prava, izražena, primjerice, u odluci i rješenju broj: U-I-722/2009 od 6. travnja 2011.¹⁵ Naime, tu se navodi da zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme predstavlja ‘jedan od temeljnih elemenata načela vladavine prava’ (...) i ključan je za postanak i održanje legitimiteta pravnog poretka. (...).¹⁶ Dakle, pitanje je ispunjava li sadašnje rješenje standarde Konvencije glede jasnoće i transparentnosti?

3.2. IMA LI NEJAVNOST PREDMETNOG REGISTRA „LEGITIMNI CILJ“?
Članak 8. st. (2) navodi legitimne ciljeve kojima se opravdava ograničenje zaštite podataka.¹⁷ Dakle, ima li javnost registra legitimni cilj ovisi o definiranju javnog interesa kojem treba služiti. ESLJP polazi od teze da su nacionalne vlasti načelno u boljem položaju od ESLJP-a da ocijene što je „u javnom interesu“, zbog svoga neposrednog poznavanja nekog društva i njegovih potreba. Ovdje, kao i u drugim područjima na koje se primjenjuju zaštitni mehanizmi predviđeni Konvencijom, nacionalne vlasti uživaju određeno polje slobodne procjene. Ipak, nije jasno zašto se išlo na nejavnost kada se u prijedlogu Zakona izričito navodi „kako ove ugovore najčešće sklapaju osobe starije životne dobi da bi si osigurale uzdržavanje, skrb i brigu, pri čemu kao protučinidbu za ugovoreno uzdržavanje daju svoju imovinu ili njen dio, koja često obuhvaća i nekretninu, ocijenjeno je da je potrebno uvesti dodatne instrumente zaštite primatelja uzdržavanja kako bi se pokušale spriječiti situacije u kojima se ti ugovori zloupotrebljavaju odnosno da se spriječi profesionalizacija sklapanja ovih ugovora na strani davatelja uzdržavanja, kao i da se osigura da primatelji uzdržavanja u najvećoj mogućoj mjeri budu informirani o posljedicama sklapanja takvih ugovora te o pravima i obvezama koje proizlaze iz ugovora.“¹⁸ Dakle, iako je zaštita starijih osoba i zabrana profesionalizacije sklapanja predmetnih ugovora javni interes, definiranje Registra kao nejavnog predstavlja samo manji dio obuhvata političke realnosti kojim se samo donekle može ilustrirati kompleksnost procesa društvenog odlučivanja i djelomično sagledati društveni odnos koji utječe na formiranje odnosno definiranje koncepta (hrvatskog) javnog interesa.

3.3. „NUŽNO U DEMOKRATSKOM DRUŠTVU“
ESLJP je u više navrata iznio stajalište da je važno da argumenti Vlade na adekvatan način pokažu da je zadiranje u pravo bilo „nužno u demokratskom društvu“ i tvrdio da, bez obzira na diskrecijska ovlaštenja dana tuženoj državi („polje slobodne procjene“), treba postojati i razuman odnos razmjernosti između mjera na koje se odnosi pritužba i legitimnog cilja koji se želi postići (zaštita prava drugih).¹⁹

Također, pojasnio je da izraz „nužno“ u ovom kontekstu nije fleksibilan kao izrazi „korisno“, „razumno“ ili „poželjno“, već podrazumijeva postojanje „prevladavajuće društvene potrebe“ za predmetnim miješanjem.²⁰ Zbog formulacija iz prijedloga Zakona „kako ove ugovore najčešće sklapaju osobe starije životne dobi da bi si osigurale uzdržavanje, skrb i brigu“… „kako bi se spriječila profesionalizacija sklapanja navedenih ugovora“, smatramo da u konkretnom predmetu miješanje u privatni život treba biti opravdano. Dakle, pri utvrđivanju je li načelo javnosti „nužno u demokratskom društvu“, treba razmatrati jesu li, u svjetlu predmeta kao cjeline, obrazloženja relevantna i dostatna te je li takva transparentnost razmjerna legitimnim ciljevima kojima se teži.

3.4. USPOSTAVLJANJE RAVNOTEŽE IZMEĐU PRAVA
ESLJP je u svojoj sudskoj praksi razvio određene ključne kriterije vezane uz uspostavljanje ravnoteže između prava na zaštitu podataka i drugih osnovnih prava.

Pritom zadiranje mora imati legitiman cilj zaštite privatnosti osoba te postići razmjernost konkurentnih interesa u određenom predmetu, kako bi se pravo na privatnost i pravo na javni interes doveli u pravičnu ravnotežu.²¹ Pitanje identificiranja pojedinaca uključenih u registar uglavnom se predstavlja kao konflikt različitih, ali jednako zaštićenih prava. Naime, ne javnošću Registra, kako se često ističe, prvenstveno se štiti pravo pojedinca na dostojanstvo te pravo na zaštitu privatnosti i osobnih podataka.

S druge strane, osiguravanjem pristupa potpunim informacijama omogućava se ostvarivanje prava na slobodu pristupa informacijama. Osim toga, za identificiranje pojedinaca u dokumentima smatramo da se doprinosi transparentnosti i otvorenosti institucija, osigurava javni nadzor nad funkcioniranjem sustava te jača povjerenje javnosti u institucije. Uzimajući u obzir indeks percepcije korupcije, ali i razloge zašto su se detaljnije regulirali ugovori o uzdržavanju, pravo javnosti da zna dodatan je razlog za pozivanje na transparentnost predmetnog registra.

4. UMJESTO ZAKLJUČKA
Općenito govoreći, polazeći od postavke prema kojoj se pravo svakog pojedinca na zaštitu osobnih podataka i zaštitu privatnosti ne smije zanemariti, te uzimajući u obzir legitiman interes javnosti u ovom području, nastojali smo utvrditi relevantne parametre za razmatranje ove kompleksne problematike i sugerirati de lege ferenda rješenja kada je riječ o problematici obrade osobnih podataka u predmetnim registrima.

Kada je u pitanju načelo javnosti raznih registara, ni u međunarodnom pravu ni u komparativnoj praksi ne postoji univerzalno prihvaćen standard o tomu što treba imati primat: pravo (pojedinca ili šire javnosti) na informaciju ili pravo na zaštitu privatnosti. Pravna tradicija jedne države te konkretni društveni kontekst i aktualni trenutak, bit će prevladavajući čimbenici u utvrđivanju adekvatnog kompromisa između prava javnosti da bude informirana i prava pojedinca da zaštiti svoju privatnost. Različit pristup ovom pitanju u državama te različita praksa unutar pojedinih država, ukazuju na to da nije lako unaprijed postaviti pravila o transparentnosti koja će važiti u svakom pojedinačnom predmetu.

Na jednoj praktičnoj i empirijskoj razini, vidimo kako izgradnja povjerenja javnosti nije jednostavan zadatak ni za jednu instituciju. Postoji niz propisa koji reguliraju pitanje transparentnosti i javnosti registara u RH. Osim toga, različite institucije imaju i odgovarajuće vodiče i pravilnike za pristup informacijama.

Postoje podaci koji sami po sebi ne povlače javni interes te ne postoji ni potreba za njihovim objavljivanjem. Ipak, registri u pravilu rezultiraju mnoštvom podataka, ali je njihova vrijednost i važnost iz perspektive javnosti različita, osobito kada se promatra u kontekstu prava na zaštitu osobnih podataka i zaštite privatnosti.

U posljednje vrijeme, međutim, zabilježen je novi trend preispitivanja prakse nejavnosti registara u javnim službama u korist načela transparentnosti. Štoviše, princip transparentnosti često se navodi kao jedan od glavnih ciljeva te vodeći autori ističu da transparentnost javnih registara prije svega ima instrumentalnu vrijednost. Drugim riječima, transparentnost nije sama sebi cilj, već sredstvo za postizanje drugih ciljeva. Dakle, da bi se u skladu s odredbama, prvenstveno članak 8. Konvencije i judikaturom ESLJP-a opravdala potreba da se predmetni Registri učine javnim, pošlo se od činjenice kako informacije, podaci ili dokumenti kojima se traži pristup ispunjavaju test javnog interesa.

* Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci.
1 Na temelju prava EU-a, kao i na temelju prava Vijeća Europe, „osobni podaci” definirani su kao informacije koje se odnose na identificiranu fizičku osobu ili fizičku osobu koju se može identificirati. Tako Uredba (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i o slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ (u nastavku teksta: Opća uredba), čl. 4. st. 1.
2 Ugovor o doživotnom uzdržavanju je kao imenovani ugovor dio našeg poretka još od 1955., kada je reguliran saveznim Zakonom o nasljeđivanju (Sl. l. 20/55), preuzetim 1971. (Nar. nov., br. 52/71). Više o značajkama navedenih razdoblja, intervencijama zakonodavca i stajalištima sudske prakse vidi Crnić, J., Končić, A. M., Informator, br. 5330 od 6. travnja 2005.
3 Nar. nov., br. 35/05, 41/08, 125/11, 78/15, 29/18, 126/21, 114/22, 156/22 i 155/23 – u nastavku teksta: ZOO.
4 Bukovac-Puvača. M., Novo uređenje ugovora o uzdržavanju u Zakonu o obveznim odnosima, Informator, br. 6820, 2024., str. 1 - 3.
5 Nar. nov., br. 56/24 – u nastavku teksta: Pravilnik.
6 Nar. nov. - MU, br. 18/97, 6/99, 14/02, 13/03, 9/05, 1/06, 2/10, 13/17 - u nastavku teksta: Konvencija.
Čl. 8. Konvencije – Pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života:
„1. Svatko ima pravo na poštovanje svoga privatnog i obiteljskog života, doma i dopisivanja.
2. Javna vlast se neće miješati u ostvarivanje tog prava, osim u skladu sa zakonom i ako je u demokratskom društvu nužno radi interesa državne sigurnosti, javnog reda i mira, ili gospodarske dobrobiti zemlje, te radi sprečavanja nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih.”
7 Omejec, J., Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u praksi Europskog suda za ljudska prava, Strasbourški acquis, Zagreb, Novi informator, 2013. te Beširević, V., et al., Studija o primjeni prakse Europskog suda za ljudska prava u upravnim sporovima, Regionalna škola za javnu upravu, ReSPA aktivnosti financira Evropska unija, 2018.
8 Amann protiv Švicarske, presuda, br. 27798/95, 16. veljače 2000; t. 55 - 62.
9 Stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske (u nastavku teksta: USRH) iz rješenja br.: U-I-38/2000 od 15. studenoga 2000.
10 Članak 7. st. 1. Zakona o zemljišnim knjigama (Nar. nov., br. 63/19, 128/22 i 155/23, 127/24). Vidi, Josipović, T., Zemljišnoknjižno pravo, Informator, Zagreb, 2001., str. 131.
11 Članak 2. st. 1. t. 1. a Zakona o sudskom registru (Nar. nov., br. 1/95, 57/96, 1/98, 30/99, 45/99, 54/05., 40/07, 91/10, 90/11, 148/13, 93/14, 110/15, 40/19, 34/22 i 123/23).
12 Nar. nov., br. 120/16 i 114/22 – u nastavku teksta: ZJN.
13 Nar. nov., br. 101/17, 144/20 i 30/23.
14 Nar. nov., br. 152/24 – u nastavku teksta: ZUOZ.
15 Nar. nov., br. 44/11.
16 Isto vidi odluka USRH-a, Nar. nov., br. 32/21 (31. ožujka 2021.), Odluka br.: U-I-663/2020 od 23. ožujka 2021.
17 Npr. Uzun protiv Njemačke, presuda, br. 35623/05, 2. rujna 2010.
18 Vlada Republike Hrvatske, Nacrt prijedloga zakona o izmjenama i dopunama Zakona o obveznim odnosima, Zagreb, 9. studenoga 2023.
19 Npr. L. L. protiv Francuske, presuda, br. 7508/07, 15. travnja 2014.
20 Također, u svojoj judikaturi ESLJP se bavio mnogim predmetima koji se odnose na prikupljanje, pohranjivanje, obradu i upotrebu podataka o osobama. ESLJP je ispitao mnogo slučajeva u kojima se javilo pitanje zaštite podataka, kao i one u vezi s korištenjem podataka u raznim oblicima nadzora i zaštite od pohranjivanja podataka o osobama od javnih vlasti, automatskom obradom podataka, kao i podacima dostupnim na internetu.
21 Satakunnan Markkinapörssi Oy i Satamedia Oy protiv Finske, presuda, br. 931/13, 27. lipnja 2017. st. 198. V. i Von Hannover protiv Njemačke (br. 2), presuda, br. 40660/08 i 60641/08, 7. veljače 2012.