1. UVOD
Odlukom i Rješenjem broj: U-I-3232/2023 i dr. od 14. srpnja 2026. Ustavni je sud dijelom prihvatio zahtjeve pučke pravobraniteljice i 32 zastupnika u Hrvatskom saboru te je utvrdio da su članak 7. st. 7. i 8. Zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju (Nar. nov., br. 80/13, 137/13, 98/19, 33/23 i 105/25) od 1. travnja 2023. do 1. kolovoza 2025. bili u nesuglasnosti s člancima 57. st. 2., 58. i 62. Ustava, u vezi s člankom 16. st. 2. Ustava u odnosu na osobe iz članka 1. Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju (Nar. nov., br. 105/25). U preostalom su dijelu zahtjevi odbijeni.

2. ZAKONSKO UREĐENJE
Člankom 7. st. 7. i 8. Zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju (u nastavku teksta: ZOZO) za određene kategorije osiguranih osoba u obveznom zdravstvenom osiguranju uvedena je nova obveza, koju će morati izvršavati kako bi zadržale status osigurane osobe, tj. morat će se javljati područnim jedinicama Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje (u nastavku teksta: HZZO) jednom u tri mjeseca.

Obveza je uvedena za osobe iz točke 13. stavka 1. članka 7. ZOZO-a, a riječ je o osobama nakon:

a) prestanka radnog odnosa, prestanka obavljanja djelatnosti ili od dana prestanka primanja naknade plaće na koju imaju pravo prema tom Zakonu

b) prijevremenog prestanka služenja vojnog roka, odnosno dragovoljnog služenja vojnog roka, odnosno od dana isteka propisanog roka za služenje vojnog roka, odnosno dragovoljnog služenja vojnog roka

c) otpuštanja iz ustanove za izvršenje kaznenih i prekršajnih sankcija, iz zdravstvene ili druge specijalizirane ustanove, ako je bila primijenjena sigurnosna mjera obveznoga psihijatrijskog liječenja ili obveznoga liječenja od ovisnosti u zdravstvenoj ustanovi

d) navršenih 18 godina života, ako nisu obvezno zdravstveno osigurane po drugoj osnovi

e) isteka školske, odnosno akademske godine u kojoj su završile redovito školovanje prema propisima o redovitom školovanju u Republici Hrvatskoj ili drugoj državi članici, odnosno položenoga završnog ispita.

3. PRIGOVORI PUČKE PRAVOBRANITELJICE
Prema podnositeljici zahtjeva, osporeni stavci 7. i 8. članka 7. ZOZO-a u nesuglasnosti su s brojnim ustavnim i konvencijskim odredbama, zbog toga što se tim odredbama uvodi nova obveza za određene kategorije osiguranih osoba u obveznom zdravstvenom osiguranju, koju će morati izvršavati kako bi zadržale status osigurane osobe. Podnositeljica zahtjeva smatra da u slučaju odjave iz obveznog zdravstvenog osiguranja za određene kategorije osiguranih osoba dolazi do povrede prava na njihovo zdravlje te će nastupiti značajne materijalne obveze koje prije nisu imali jer su za tu kategoriju osiguranih osoba sredstva za prava iz obveznog zdravstvenog osiguranja osigurana u državnom proračunu Republike Hrvatske, a kako je riječ o osobama koje nisu u radnopravnom odnosu, pretpostavlja se da nemaju (kontinuirani) izvor prihoda. Smatra da takva mjera nema legitiman cilj, niti je on naveden u Prijedlogu ZOZO-a.

Podnositeljica zahtjeva smatra da bi odredba koja propisuje obvezu pristupanja osoba HZZO-u, bez iznimke, mogla imati diskriminatorni učinak jer je neke osobe neće moći izvršiti zbog svoga zdravstvenog stanja, invaliditeta, dobi ili imovnog stanja, ili kombinacije tih diskriminacijskih osnova, odnosno podredno takva odredba može imati diskriminatorni učinak na temelju rasnog ili etničkog podrijetla (primjerice, u odnosu na Rome koji žive u prostorno izoliranim naseljima ili druge osobe).

Podnositeljica zahtjeva posebno ističe nezaposlene osobe koje nisu prijavljene u evidenciju nezaposlenih osoba Hrvatskog zavoda za zapošljavanje i studente na koje se odnosi točka e) navedene zakonske odredbe.

Ako nisu prijavljene kao nezaposlene osobe u evidenciji nezaposlenih osoba Hrvatskog zavoda za zapošljavanje i ako ne pristupe HZZO-u jednom u tri mjeseca, te osigurane osobe HZZO će odjaviti iz obveznog zdravstvenog osiguranja, bez donošenja rješenja.

4. OCJENA USTAVNOG SUDA
Ustavni je sud prvo istaknuo da je zakonodavac u osmišljavanju javnih politika socijalne i zdravstvene zaštite, koje se očituju kroz donošenje zakonskih propisa, oslanjajući se na društveni trenutak tržišta rada i brojne čimbenike koji ga uvjetuju te pokušavajući primijeniti najbolje prakse i iskustva, svakako ovlašten propisivati dodatne administrativne uvjete za ostvarivanje prava na (besplatnu) obveznu zdravstvenu zaštitu kao i uvjete za ostvarivanje pojedinih prava, pri čemu osigurava zaštitne elemente za sve kategorije građana.

Eventualno postojanje drukčijeg rješenja u uređivanju određenog pravnog područja ili pitanja ne znači, samo po sebi, da odabrano rješenje nije u suglasnosti s Ustavom. Okolnost je li zakonodavac, donoseći određeni zakon, postupio u suglasnosti s Ustavom, osobito imajući na umu članke 3. i 5. Ustava, ocjenjuje Ustavni sud.

Pravo na zdravstvenu zaštitu pravo je koje pripada svima i člankom 58. Ustava jamči se svima u skladu sa zakonom i ne može se izgubiti, ukinuti i sl. Zdravstvena zaštita stanovništva Republike Hrvatske provodi se na načelima sveobuhvatnosti, kontinuiranosti, dostupnosti i cjelovitog pristupa u primarnoj zdravstvenoj zaštiti, specijaliziranog pristupa u specijalističko-konzilijarnoj i bolničkoj zdravstvenoj zaštiti i svakoj će osobi koja se obrati zdravstvenim ustanovama u Republici Hrvatskoj biti pružena zdravstvena zaštita (bez obzira na to ima li ta osoba utvrđen status u obveznom zdravstvenom osiguranju ili ne) odgovarajuća njezinu zdravstvenom stanju u skladu s navedenim načelima te etikom i deontologijom liječničkog poziva. Dakle, pružanje zdravstvene zaštite nije uvjetovano statusom osobe pri HZZO-u.

Obvezno zdravstveno osiguranje u Republici Hrvatskoj uređeno je zakonskim institutom statusa koji se obvezno utvrđuje osiguranim osobama prema jednoj od zakonom predviđenih osnova osiguranja (dijete do 18. godine života, redoviti studij, radni odnos, obavljanje samostalne djelatnosti, nesposobnost za samostalni život i rad, mirovina, prijava HZZO-u u roku 30 dana od prestanka školovanja ili prestanka radnog odnosa i dr.). Dakle, za dio osiguranika doprinos za obvezno zdravstveno osiguranje plaća poslodavac (osobe u radnom odnosu), a za dio osiguranika sredstva se osiguravaju u državnom proračunu (npr. za djecu do 18. godine, umirovljenike, osobe nesposobne za samostalan život, nezaposlene osobe i sl.).

Status u obveznom zdravstvenom osiguranju obvezno se utvrđuje i širi je od samog prava na zdravstvenu zaštitu jer se iz obvezno utvrđenog statusa različitih kategorija osiguranih osoba u obveznom zdravstvenom osiguranju ostvaruju prava iz obveznog zdravstvenog osiguranja među kojima je i pravo na plaćanje troškova zdravstvene zaštite osiguranih osoba na teret sredstava HZZO-a, i to u okviru utvrđenoga standarda prava, dakle kao još jedno od prava iz obveznog zdravstvenoga osiguranja uz pravo na novčane naknade.

Dakle, sustav obveznog zdravstvenoga osiguranja ustanovljen je na načelima socijalne države odnosno načelima uzajamnosti, solidarnosti i jednakosti prema kojemu se svim državljanima i strancima s reguliranim građansko-pravnim statusom u Republici Hrvatskoj mora utvrditi status u obveznom zdravstvenom osiguranju. Provođenje obveznog zdravstvenog osiguranja utvrđeno je kao zakonska obveza (socijalna, solidarna i uzajamna među svim građanima) i izravno je vezano uz status osoba u Republici Hrvatskoj.

Novouvedena obveza iz članka 7. st. 7. s posljedicom propisanom člankom 7. st. 8. ZOZO-a odnosi se, prije svega, na radno sposobne osobe starije od 18 godina koje nisu prijavljene na Zavodu za zapošljavanje (što znači da aktivno ne traže zaposlenje).

Članak 62. st. 1. i 2. ZOZO-a u neposrednoj je vezi s tim osporenim člankom, jer je novouvedenu obvezu osobnog javljanja HZZO-u prvi put uredio kao obvezu javljanja tih osoba u roku od 90 dana od dana stupanja na snagu Zakona o izmjenama i dopunama ZOZO-a (od 1. travnja 2023. do 30. lipnja 2023.), s posljedicom gubitka prava.

Takvo je zakonsko rješenje uvjetovano financijskim stanjem u HZZO-u. Prema financijskim podacima koji su dani u očitovanju Ministarstva zdravstva, a koji se odnose na 2022., i prema podacima iz evidencije osiguranih osoba HZZO-a, prosječan broj osiguranih osoba koje su izvan sustava rada bilo je 421.760 osoba od kojih se 116.786 vodilo u evidenciji nezaposlenih osoba Hrvatskog zavoda za zapošljavanje. Za osiguranike koji se vode u evidenciji nezaposlenih osoba Hrvatskog zavoda za zapošljavanje uplaćeni doprinosi za obvezno zdravstveno osiguranje su za 2022. iznosili 253.088.558 kn (33.590.624 eura), dok je ukupan trošak za ostvarivanje prava iz obveznoga zdravstvenog osiguranja iznosio za te osobe oko 1.708.680.932 kn (226.780.093 eura), što upućuje na to da je gotovo sedam puta veći rashod od prihoda, a u 2022. troškovi zdravstvene zaštite za 304.974 nezaposlene osobe (bez nezaposlenih za koje Hrvatski zavod za zapošljavanje plaća doprinose) činili su 81 % ukupnih troškova.

Nadalje, tijekom 2022. u sustavu obveznog zdravstvenog osiguranja evidentirano je prosječno 4.148.849 osiguranih osoba. Prema Popisu stanovnika Državnog zavoda za statistiku u 2021. godini Republika Hrvatska imala je 3.871.833 stanovnika, a broj osiguranih osoba HZZO-a bio je veći za 277.016 stanovnika, što je, prema očitovanju Ministarstva zdravstva, najvećim dijelom bila posljedica njihova iseljavanja u druge zemlje Europske unije (u nastavku teksta: EU), a da HZZO-u nisu prijavili tu promjenu.

Ulaskom Republike Hrvatske u EU i proširenjem prava na korištenje zdravstvene zaštite osiguranih osoba HZZO-a na području svih država članica EU-a, Europskog ekonomskog prostora, Švicarske konfederacije i Ujedinjene Kraljevine, Velike Britanije i Sjeverne Irske, pojedine osigurane osobe koje više nisu ispunjavale zakonske uvjete za osiguranje i nadalje su koristile prava iz zdravstvenog osiguranja. U svim slučajevima s prekograničnim elementom dolazi do primjene propisa EU-a kojima je jasno propisano da svaka osoba može pripadati sustavu socijalnog osiguranja samo jedne države članice EU-a, a obveza osiguranja ne veže se uz prijavljeno prebivalište nadležnim institucijama države članice, već uz tzv. centar životnih interesa pojedine osobe. Dakle, neovisno o zadržavanju prebivališta u Republici Hrvatskoj, osobe koje su preselile u druge države članice obvezne su se osigurati prema propisima EU-a u državi u kojoj imaju centar životnih interesa.

Međutim, u velikom broju slučajeva HZZO nije mogao provjeriti radi li osoba kojoj je priznat status u obveznom zdravstvenom osiguranju s osnove nezaposlenosti u drugoj državi članici EU-a te nije mogao provesti odjavu u skladu s propisima EU-a, pa su pojedine osobe protivno propisima EU-a, istodobno zdravstveno osigurane u dvije države članice EU-a. Za HZZO je nastajao trošak za zdravstvene usluge koje su te osobe koristile. Na razini EU-a za sada ne postoji središnja evidencija podataka osiguranih osoba pa potrebne podatke o osiguranju u drugoj državi članici EU-a u pojedinim slučajevima HZZO može saznati isključivo od same osobe. Čak ni elektronička razmjena podataka putem novog Sustava elektroničke razmjene podataka u sustavu socijalne sigurnosti (EESSI), koja je uvedena između država članica EU-a, nije riješila ovaj problem (EESSI nije sustav koji spaja baze podataka svih osiguranih osoba u državama članicama EU-a, već je ustrojen za razmjenu informacija iz domene koordinacije sustava socijalne sigurnosti). Usto, većina država članica nema središnju bazu podataka svojih osiguranih osoba.

Zakonodavac je zbog toga zaključio da je zbog očuvanja financijske stabilnosti HZZO-a i cijelog sustava zdravstvene zaštite, potrebno uvesti nove obveze za dio osiguranika, radi racionaliziranja troškova HZZO-a. Osim drugih mjera to će se ostvariti boljom kontrolom evidencije nezaposlenih osoba, što je i bio predmet ocjene u ovom predmetu.

Dakle, cilj osporenih zakonskih normi uredno je raspolaganje javnim financijskim sredstvima namijenjenima za zdravstvenu zaštitu i osiguravanje financijske stabilnosti sustava obveznog zdravstvenog osiguranja.

Ustavni sud utvrđuje da je to legitiman cilj zbog kojih se osiguranicima u sustavu obveznog zdravstvenog osiguranja mogu nametati nove obveze (nefinancijske) prirode, kao što je osobno javljanje HZZO-u u nekim unaprijed propisanim razdobljima, radi zadržavanja statusa osigurane osobe.

Razdoblje od tri mjeseca iz članka 7. st. 7. ZOZO-a nije neprecizan pojam jer je, prema očitovanju Ministarstva zdravstva, jasno da je riječ o razdoblju od tri mjeseca od posljednjeg posjeta HZZO-u.

Usto, razdoblje od 90 dana iz članka 62. st. 1. ZIDZOZO-a nije prekratak rok, već je osiguranicima ostavljeno dovoljno vremena da se upoznaju s novom obvezom, kao i dostatno vremena da je ispune. Također, iz očitovanja Ministarstva zdravstva jasno je da je većini osiguranika na koji se ta norma odnosi, poslana osobna obavijest na prijavljenu adresu, o novouvedenoj obvezi osobnog javljanja HZZO-u.

Obveza osobnog pristupa osigurane osobe iz članka 7. st. 1. t. 13. ZOZO-a uvedena je da bi se potvrdio boravak te osobe na području Republike Hrvatske, odnosno da je u Republici Hrvatskoj centar životnih interesa te osobe. Provjera okolnosti na temelju kojih je osoba osigurana provodi se utvrđivanjem identiteta osobe koja je pristupila u prostorije HZZO-a te provjerom okolnosti ostvarivanja mogućeg osiguranja u drugoj državi članici EU-a. Pri osobnom dolasku provjeravaju se i okolnosti vezane uz članove obitelji osiguranika, je li eventualno došlo do zasnivanja radnog odnosa ili ostvarenja prava na mirovinu npr. supružnika u drugoj državi članici EU-a ili u državi s kojom Republika Hrvatska ima sklopljen ugovor o socijalnom osiguranju. U tom slučaju, osiguraniku je daljnji status u obveznom zdravstvenom osiguranju potrebno utvrditi kao članu obitelji inozemnog osiguranika ili korisnika mirovine, u skladu s odredbama propisa EU-a ili međunarodnih ugovora. Stoga je opravdano od osiguranika očekivati osobni dolazak, a ne kontakt telefonom ili elektroničkom poštom, kako to sugerira podnositeljica zahtjeva.

Obveza osobnog pristupa dodatan je mehanizam, uz obvezu osobnog javljanja svake promjene koja može utjecati na status osigurane osobe prema članku 122. ZOZO-a, radi pribavljanja pojedinih relevantnih informacija od same osobe, a koje su od izravnog utjecaja na status u obveznom zdravstvenom osiguranju, koji osigurava da osoba istodobno ne koristi zdravstveno osiguranje u više država EU-a ili njezin status nije u skladu s propisima obveznog zdravstvenog osiguranja Republike Hrvatske jer više ne ispunjava zakonske uvjete.

Budući da ne postoji središnji registar osiguranika javne zdravstvene zaštite na razini EU-a, ne postoji neka druga mjera kojom bi se mogao ostvariti isti cilj.

U odnosu na navode podnositeljice zahtjeva da je zakonodavac imao mogućnosti i manje restriktivnim mjerama (osim osobnog javljanja HZZO-u) postići isti cilj, primjerice suradnjom HZZO-a s javnopravnim tijelima, iz očitovanja Ministarstva zdravstva proizlazi da HZZO ima uspostavljenu suradnju sa svim relevantnim javnopravnim tijelima (Ministarstvo unutarnjih poslova, Porezna uprava, Hrvatski zavod za zapošljavanje), no to nije dostatno da se ostvari svrha izmjena ZOZO-a. Naime, pojedine osigurane osobe osim što ne prijavljuju sve promjene HZZO-u koje su od utjecaja na zadržavanje statusa osigurane osobe u obveznom zdravstvenom osiguranju, ne prijavljuju promjene ni drugim javnopravnim tijelima kako bi zadržale svoj postojeći status u Republici Hrvatskoj (npr. kad trajno napuštaju Republiku Hrvatsku ne odjavljuju prebivalište, a osobito ne prijavljuju privremeni odlazak iz Republike Hrvatske ako privremeno napuštaju Republiku Hrvatsku u skladu s propisima o prebivalištu). Unatoč činjenici da postoji razmjena određenih podataka između nadležnih tijela, HZZO-u nisu dostupni svi podaci iz drugih država članica EU-a. Neke podatke, osobito činjenice s prekograničnim elementom, HZZO može dobiti isključivo u neposrednom kontaktu s osiguranom osobom.

U odnosu na prigovore iz zahtjeva i prijedloga da se osobe odjavljuju iz zdravstvenog osiguranja bez donošenja rješenja, čime se krši pravo na žalbu iz članka 18. st. 1. Ustava i pravo na pristup sudu iz članka 29. st. 1. Ustava, potrebno je istaknuti da je člankom 120. st. 3. ZOZO-a osiguran pravni put zaštite, uključujući i sudsku zaštitu. Naime, svaka osoba kojoj je utvrđen status osigurane osobe odnosno prestanak toga statusa može u skladu sa stavkom 3. članka 120. ZOZO-a zatražiti izdavanje rješenja, čime joj se u potpunosti jamči pravo na žalbu u prvostupanjskom upravnom postupku te podnošenje tužbe u upravnom sporu.

Prijave i odjave iz obveznog zdravstvenoga osiguranja u pravilu se provode na temelju tiskanice HZZO-a odnosno dostavom ili elektroničkom razmjenom podataka uz pravo stranaka za izdavanje rješenja u upravnom postupku, jer je riječ o brojnim svakodnevnim promjenama statusa osiguranih osoba, pa nije moguće svaku promjenu izvršiti izdavanjem rješenja u upravnom postupku, no na zahtjev stranke HZZO izdaje rješenje, čime je osiguran učinkovit put pravne zaštite. Stoga, takvim zakonskim rješenjem nije povrijeđeno pravo na pristup sudu i pravo na žalbu.

5. UTVRĐENJE NESUGLASNOSTI S USTAVOM
U odnosu na navode podnositeljice zahtjeva iz dopune zahtjeva od 4. rujna 2023., u vezi s položajem majki na rodiljnom dopustu, osoba s invaliditetom koje teško mogu pristupiti ispostavama HZZO-a, teže bolesnih i nepokretnih osoba te studenata nakon prestanka studija i njihovim brojnim pritužbama, Ustavni je sud utvrdio da je zakonodavac novim stavkom 9. članka 7. ZOZO-a, koji je stupio na snagu 1. kolovoza 2025., iz obveze propisane stavkom 7. toga članka ZOZO-a izuzeo:

- osobe koje koriste pravo na rodiljne i roditeljske potpore ako imaju status osobe s invaliditetom kojoj je utvrđen treći ili četvrti stupanj težine invaliditeta

- samohrane roditelje djece do sedme godine života

- osobe koje u kućanstvu skrbe za teško bolesnog člana obitelji

- učenike i studente koji su u postupku ponovnog upisa u obrazovnu ustanovu nakon prekida školovanja te

- osobe koje zbog svoga zdravstvenog stanja ili drugog opravdanog razloga nisu u mogućnosti osobno pristupiti Zavodu radi provjere okolnosti na temelju kojih im je taj status utvrđen, dok traje objektivna nemogućnost, pod uvjetom da su o tome obavijestile Zavod.

Stoga je u tom dijelu osnovan prigovor iz zahtjeva pučke pravobraniteljice da je tim osobama nametnut prekomjeran teret u izvršavanju obveze javljanja HZZO-u svakih 90 dana radi zadržavanja statusa osigurane osobe u sustavu zdravstvenog osiguranja u smislu članka 7. st. 7. ZOZO-a. U tom dijelu nije postignuta pravična ravnoteža između interesa za osiguranje financijske stabilnosti javnog zdravstvenog sustava i ostvarivanje prava tih osoba na zdravstvenu zaštitu.

Naime, očito je da je i sam zakonodavac, potaknut učestalim prigovorima pučke pravobraniteljice i osoba navedenih u članku 7. st. 9. ZOZO-a, dopunio zakonski model navedenim iznimkama, ocijenivši da je riječ o posebno ranjivim skupinama građana kojima se mora omogućiti zadržavanje zdravstvenog osiguranja i bez osobnog javljanja HZZO-u.

Stoga, Ustavni sud ocjenjuje da su članak 7. st. 7. i 8. ZOZO-a od 1. travnja 2023. do 1. kolovoza 2025. bili u nesuglasnosti s člancima 57. st. 2., 58. i 62. Ustava u vezi s člankom 16. st. 2. Ustava, u odnosu na osobe iz članka 1. Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju (Nar. nov., br. 105/25).

Tim je odredbama osobama s invaliditetom i majkama, kojima se prema Ustavu posvećuje posebna zaštita, bila uskraćena ta posebna ustavna zaštita koja im pripada.

U preostalom dijelu, kao i nakon 1. kolovoza 2025., Ustavni sud utvrđuje da osporenim odredbama ZOZO-a osobama na koje se one odnose nije nametnut prekomjeran teret, a zbog tehničkih nemogućnosti (nema jedinstvene baze zdravstveno osiguranih osoba na razini EU-a i sl.) odabrano zakonsko rješenje pokazuje se racionalnim i ustavnopravno prihvatljivim.