1. UVOD
Ministarstvo pravosuđa, uprave i digitalne transformacije zaključilo je 9. svibnja 2025. popis birača u kojem je za lokalne izbore za župane, gradonačelnike, općinske načelnike, gradonačelnika Grada Zagreba i njihove zamjenike upisano 3.512.257 birača, a za izbore predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave upisano je 3.512.554 birača (od kojih je 297 birača državljana drugih država članica Europske unije). Oko 1,5 milijun birača iskoristilo je svoje ustavno pravo i 18. svibnja 2025. izašlo na prvi krug lokalnih izbora. Lokalni izbori održani su u svim postojećim lokalnim i regionalnim jedinicama, odnosno u 127 gradova, 428 općina, 20 županija i Gradu Zagrebu, u kojima su se održali i oni prethodni, održani 2021. Niti u jednoj lokalnoj jedinici manje ili više. Stoga je teško očekivati da će se ostvariti jedan od ciljeva utvrđenih u Nacionalnom planu oporavka i otpornosti 2021. – 2026. (u nastavku teksta: NPOO), “Funkcionalna i održiva lokalna samouprava”, jer dobrovoljnim spajanjem lokalnih jedinica sve do danas nije uspostavljen sustav lokalne i regionalne samouprave koji bi omogućio učinkovito, kvalitetno i transparentno pružanje usluga građanima. Još uvijek smo jako daleko od organizacije lokalne i regionalne samouprave koja građanima omogućava jednake mogućnosti da zadovolje svoje javne potrebe i interese, bez obzira na to gdje žive, kako je to napisano u NPOO-u.

Konkretno, do današnjeg dana nije ostvarena vrijednost pokazatelja kojim se prati ostvarenje utvrđenog cilja. Do kraja 2026. razdoblje je do kojega je planirano cilj ostvariti. Preostalo je još 19 mjeseci da se najmanje 20 posto jedinica lokalne samouprave (u nastavku teksta: JLS) ili 111 općina i gradova dobrovoljno stvarno spoji i da u Hrvatskoj preostane 444 JLS-a koji bi trebali činiti funkcionalnu i održivu lokalnu samoupravu. Do danas niti jedan grad ili općina nisu proveli dobrovoljno stvarno spajanje, a razlozi su brojni. Razlog koji ponajviše utječe na to da sve ostane onako kako trenutačno je, jest činjenica da gradonačelnici i općinski načelnici nisu spremni ostati bez liderske pozicije u lokalnoj sredini, a istovremeno i političke stranke ne žele prepustiti donošenje relevantnih odluka i političku podršku u manjem broju lokalnih jedinica. Predstavnici akademske i istraživačke zajednice, nezavisni stručnjaci i lokalni službenici u upravnim tijelima općina i gradova najčešće imaju suprotstavljena mišljenja o spajanju JLS-a. Pritom, znanstvenici i stručnjaci prezentiraju argumente koji ne idu u prilog mnogobrojnim lokalnim jedinicama koje karakterizira nedostatak kapaciteta za obavljanje njihovih zadataka, dok lokalni službenici zagovaraju status quo.

Drugi dio navedenog cilja odnosi se na dobrovoljno funkcionalno spajanje općina i gradova radi pružanja jedne ili više lokalnih javnih usluga iz njihove nadležnosti. U NPOO-u utvrđeno je da će se ostvarenje toga cilja pratiti pokazateljem da se najmanje 40 posto JLS-a ili 222 općine i grada dobrovoljno funkcionalno spoje radi zajedničkog pružanja jedne ili više javnih usluga stanovništvu koje živi i plaća poreze i druga javna davanja općini ili gradu. Pretpostavljajući da dobrovoljno zajedničko obavljanje poslova pridonosi funkcionalnosti i održivosti lokalne samouprave, za preostale 333 općine i grada koje nisu dobrovoljno odlučile zajednički obavljati neke od lokalnih javnih poslova nema utvrđenih ciljeva kako bi se postigla funkcionalna i održiva lokalna samouprava. Posebno treba naglasiti da se u NPOO-u niti jednom riječju ne spominje postizanje održivosti na razini regionalne samouprave, niti ciljevi usmjereni na poboljšanje kvalitete u obavljanju zadaća te razine javne vlasti.

Pretpostavljamo da je to rezultat činjenice da je „pisac“ NPOO-a zadovoljan postojećim sustavom regionalne samouprave, organizacijom, nadležnostima, raspoloživim načinima stjecanja prihoda i njihovim raspolaganjem, kvalitetom i brzinom obavljanja javnih poslova za koje su županije zadužene pa ne postoji potreba za bilo kakvim promjenama. Valjalo bi detaljnije ispitati građane i poduzetnike slažu li se s takvim stanjem i žele li, na temelju vlastitih iskustava, suštinske promjene na razini jedinica regionalne samouprave.

2. POMOĆI IZ DRŽAVNOG PRORAČUNA ZA DOBROVOLJNO SPAJANJE OPĆINA I GRADOVA
Za poticanje dobrovoljnog spajanja općina i gradova Vlada Republike Hrvatske u srpnju 2022. donijela je Odluku o kriterijima za dodjelu pomoći na ime poticaja za dobrovoljno funkcionalno odnosno stvarno spajanje jedinica lokalne samouprave (Nar. nov., br. 88/22 – u nastavku teksta: Odluka o kriterijima). Ponavljamo, Vlada se nije odlučila na financijske poticaje bilo kojeg oblika dobrovoljnog spajanja jedinica regionalne samouprave. U državnom proračunu su od 2022. do danas, odnosno u planu proračuna za 2025., planirana sredstva za dobrovoljno spajanje općina i gradova. Tako je u državnom proračunu za 2022. i 2023. bilo planirano po 100 milijuna kuna (13,3 milijuna eura), 10 milijuna eura u 2024. i 5 milijuna eura u 2025. Planirani iznosi financijske pomoći za poticanje dobrovoljnog spajanja općina i gradova iznose 0,34 posto i 0,27 posto ukupnih prihoda svih općina i gradova u 2022. i 2023. Budući da još uvijek nema javno objavljenih podataka o ostvarenju općinskih i gradskih proračuna u 2024., a tekuća fiskalna godina još uvijek traje, ne znamo točan postotak koliko iznose planirani financijski poticaji u odnosu na lokalne proračune u te dvije fiskalne godine. Vjerujemo da svatko ima vlastito mišljenje o navedenim iznosima sredstava namijenjenih pružanju financijske pomoći JLS-ima za donošenje odluke o dobrovoljnom spajanju. Pitanje je je li njihov iznos dovoljno privlačan da se dva ili više JLS-a spoji i da u sljedećih pet godina mogu sa sigurnošću očekivati ta dodatna sredstva u vlastitom proračunu, ili su iznosi nedovoljno motivirajući, a zakonska procedura komplicirana i dugotrajna da bi se u lokalnim sredinama uopće razmišljalo o mogućem spajanju ili zajedničkom pružanju usluga.

Osim sredstava planiranih u državnom proračunu koja su namijenjena poticajima za dobrovoljno spajanje, još je zanimljiviji podatak o stvarno isplaćenim poticajima. Iz državnog proračuna za 2022. isplaćeno je svega 841.826 eura od planiranih 13,3 milijuna eura, što iznosi 6,3 posto planiranih sredstava. Sljedeće, 2023., od 13,3 milijuna eura isplaćeno je 2.955.623 eura ili 22,3 posto planiranih sredstava. Prema objavljenim podacima Ministarstva financija u 2024. planirano je 10 milijuna eura za poticaje dobrovoljnog spajanja općina i gradova, a isplaćeno je 3.195.777 eura ili 32,0 posto planiranih sredstava. U tekućoj fiskalnoj godini, 2025., planirano je dvostruko manje sredstava za financijske poticaje za dobrovoljno spajanje JLS-a u odnosu na prethodnu fiskalnu godinu, odnosno 5 milijuna eura. Do danas je isplaćeno svega 69.937 eura ili 1,4 posto planiranih sredstava za poticaje. Ukupna financijska sredstva koja su planirana u državnom proračunu za poticanje spajanja općina i gradova u razdoblju 2022. – 2025. iznosila su 41.544.562 eura, od kojih je isplaćeno 7.063.163 eura ili svega 17,0 posto planiranoga. S punim se pravom možemo zapitati je li Vlada bila preambiciozna u planiranju proračunskih sredstava namijenjenih općinama i gradovima za proces spajanja, ili je riječ o tome da, bez obzira na financijske darove iz državnog proračuna, JLS-i nemaju interes za zajedničko obavljanje lokalnih poslova, ili je pak smjernica za planiranje velikog iznosa financijske pomoći stigla s nekog drugog (inozemnog) trga kako bi vuk (država) bio sit, a koza (lokalna samouprava) ostala cijela.

3. REZULTATI DOBROVOLJNOG FUNKCIONALNOG SPAJANJA
Financijska pomoć iz državnog proračuna rezultirala je dobrovoljnim funkcionalnim spajanjem općina i gradova po sva tri predložena modela iz Vladine Odluke o kriterijima. U modelu A – dobrovoljno funkcionalno spajanje putem zajedničkog službenika, dodjeljuje se financijska pomoć JLS-ima koji sklope i provedu sporazum o zajedničkom obavljanju poslova iz samoupravnog djelokruga sufinanciranjem troškova plaće i ostalih materijalnih troškova zajedničkog službenika u razdoblju od pet godina. Iznos pomoći ovisi i o broju jedinica koje su sklopile sporazum, kao i o činjenici da je Odlukom utvrđen maksimalan iznos sufinanciranja zajedničkog službenika. On iznosi 75 posto troškova zajedničkog službenika za JLS-e u kojima živi do 1.000 stanovnika, a za JLS-e u kojima živi više od 1.000 stanovnika taj postotak sufinanciranja ne može iznositi više od 50 posto troškova zajedničkog službenika.

U 2022. devet se grupa općina - po njih dvije ili tri, a ukupno njih 19 - dobrovoljno funkcionalno spojilo radi zajedničkog obavljanja poslova iz samoupravnog djelokruga prema modelu A. U tim je općinama dogovoreno zajedničko obavljanje poslova putem zajedničkog poljoprivrednog ili komunalnog redara. Općine Čađavica i Crnac, kao i Hlebine, Novigrad Podravski i Đelekovec su općine koje su se dobrovoljno funkcionalno spojile radi financiranja zajedničkog pročelnika jedinstvenog upravnog odjela koji je u svim navedenim općinama nedostajao za obavljanje najstručnijih poslova iz samoupravnog djelokruga. U 2023., 2024. i tekućoj 2025. dobrovoljno se spojilo 14 gradova i 50 općina radi zajedničkog obavljanja poslova putem zajedničkog komunalnog ili poljoprivrednog redara. Samo su se tri skupine JLS-a dobrovoljno funkcionalno spojile radi zajedničkog financiranja službenika koji će obavljati neke druge poslove. Tako se grad Pazin s pet susjednih općina dobrovoljno povezao i ostvario pomoć iz državnog proračuna za financiranje dijela troškova za zajedničkog službenika za poslove uređivanja i izdavanja Službenih novina. Grad Ludbreg i općine Martijanec, Veliki Bukovec i Mali Bukovec dobrovoljno su se spojile radi financiranja troškova zajedničkog službenika za obavljanje poslova pripreme i provedbe razvojnih projekata i radi financiranja dvaju zajedničkih službenika za obavljanje poslova javne nabave.

Model B – dobrovoljno funkcionalno spajanje putem zajedničkog upravnog odjela ili službe nije naišao na veći interes u JLS-ima. U razdoblju od donošenja Vladine Odluke o kriterijima i javnog poziva JLS-ima za iskazivanje interesa za dobrovoljno funkcionalno spajanje radi obavljanja poslova iz domene lokalne samouprave, dakle od 2022. do danas, samo su dva grada (Pazin i Mursko Središće) i 21 općina pokazali interes. Navedeni JLS-i zajednički su osnovali službu komunalnog redarstva, dok su općine Zagorska Sela i Kraljevec na Sutli osnovali zajednički jedinstveni upravni odjel.

Najveći je interes JLS-a za model C – dobrovoljno funkcionalno spajanje putem zajedničkog trgovačkog društva ili ustanove. Među zajedničkim ustanovama JLS-i su zajednički osnovali dječje vrtiće (10 gradova i 51 općina), knjižnice (pet gradova i 14 općina) i razvojnu agenciju koju su zajednički osnovali i koju zajednički financiraju, uz financijsku pomoć iz državnog proračuna, grad Pazin i općine Cerovlje, Gračišće, Karojba, Lupoglav, Motovun, Sv. Petar u Šumi i Tinjan. Dvije skupine gradova i općina osnovale su zajednička komunalna društva za javni prijevoz (šest gradova i 14 općina). Uzimajući u obzir prikazane rezultate sva tri modela dobrovoljnog funkcionalnog spajanja JLS-a za zajedničko obavljanje lokalnih poslova vjerujemo da će i neke druge općine i gradovi iskazati svoji interes i da će zajednički pružati neku lokalnu javnu uslugu. Tome će pridonijeti već postojeća suradnja među općinama i gradovima, kao i pomoći iz državnog proračuna za pokriće dijela troškova zajedničkih službenika, odjela ili službe, ustanove ili trgovačkog društva dobrovoljno spojenih općina u obavljanju zajedničkog posla. Nedostatak većeg broja JLS-a koji bi dobrovoljno pristupili spajanju radi zajedničkog obavljanja lokalnog posla može biti uzrokovano ograničenim vremenom trajanja financijske pomoći (pet godina), kao i činjenicom da se pomoć ne odnosi na sve JLS-e, nego samo na one s manjim brojem stanovnika.

4. DOBROVOLJNO STVARNO SPAJANJE
Među općinama i gradovima nema interesa za dobrovoljno stvarno spajanje bez obzira na to što dobrovoljnim stvarnim pripajanjem područja jednog JLS-a drugom, jedinica kojoj je pripojeno područje može ostvariti nekoliko različitih pomoći iz državnog proračuna. Prva vrsta pomoći su jednokratne pomoći za otplatu ostalih dospjelih obveza JLS-a čije se područje pripojilo drugom JLS-u i njezinih proračunskih korisnika te jednokratne pomoći za podmirenje jednokratnih materijalnih troškova spajanja. Tekuće i kapitalne pomoći u razdoblju od pet godina od dana spajanja drugi su oblik pomoći. One mogu biti u godišnjem iznosu koji je dva puta veći od iznosa fiskalnog izravnanja pripojenog JLS-a u godini prije spajanja. Poticajno je za JLS koji se pripaja da se minimalno 50 posto tih sredstava mora koristiti za kapitalne projekte od kojih koristi imaju stanovnici pripojenog JLS-a. Postoje i pomoći za kapitalne projekte u ukupnom iznosu do najviše milijun eura. Treći oblik pomoći su pomoći za otplatu svih kreditnih obveza JLS-a čije se područje pripojilo drugom JLS-u i njezinih proračunskih korisnika, umanjeno za sve otplate do dana stvarnog spajanja. Bez obzira na predložene pomoći iz državnog proračuna, i dalje je brojnost JLS-a ista kao što je bila prije donošenja Vladine Odluke kojom financijskim sredstvima pomoći iz državnog proračuna potiče njihovo međusobno stvarno spajanje i smanjivanje njihova broja.

U javnosti je poznat samo jedan jedini primjer kada je općina Bogdanovci iskazala interes za spajanje s gradom Vukovarom. Međutim, u tom je slučaju dobrovoljno iskazanog interesa za pripajanje općine gradu izostalo mišljenje građana o navedenom dobrovoljnom spajanju i očitovanje županijske skupštine Vukovarsko-srijemske županije o promjeni upravno-teritorijalnog statusa općine i grada. To je razlog koji je službeno priopćen javnosti, a razlog o kojem se spekulira je političke prirode. Riječ je o nepostojanju političke suglasnosti izvršne i predstavničke vlasti u oba JLS-a o promjeni njihova upravno-teritorijalnog statusa i potrebnoj primjeni Zakona o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj (Nar. nov., br. 86/06, 125/06 – ispravak, 16/07 – ispravak, 95/08 – Odluka USHR, 46/10 – ispravak, 145/10, 37/13, 44/13, 45/13 i 110/15). Dok se politika na lokalnoj, regionalnoj i državnoj razini doista ne složi o potrebi nove teritorijalne organizacije naše države, usprkos planiranim sredstvima pomoći iz državnog proračuna uspostava funkcionalne i održive lokalne samouprave neće se moći ostvariti.

NAPOMENA: Ovaj je rad nastao u okviru projekta „Izazovi lokalnog i regionalnog razvoja u Hrvatskoj“, praćenog od strane Ministarstva znanosti, obrazovanja i mladih Republike Hrvatske, financiranog sredstvima iz Nacionalnog plana oporavka i otpornosti 2021. – 2026. – NextGenerationEU.