1. DEFINIRANJE POJMOVA
Imajući na umu kompleksnost i aktualnost problema koji u ovom radu obrađujemo, a radi preciznosti i jasnoće, smatramo važnim ab initio napraviti objašnjenje osnovnih pojmova vezanih uz problematiku rada: državljanstvo i diskriminacija.

Jedan od najznačajnijih izvora glede međunarodnih načela o državljanstvu predstavlja Opća deklaracija o ljudskim pravima iz 1948. Navedena deklaracija proklamira da: svatko ima pravo na državljanstvo te da nitko ne smije samovoljno biti lišen svog državljanstva, niti prava da promijeni državljanstvo. No, ni Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda,¹ a ni druge konvencije ne priznaju pravo na određeno državljanstvo.² Međutim, kao što je Europski sud za ljudska prava (u nastavku teksta: ESLJP) istaknuo, „državljanstvo je element identiteta osobe“.³ Prema tome, zadiranje u pitanje državljanstva u određenim okolnostima moglo bi pokrenuti pitanje prema članku 8. Konvencije zbog utjecaja takvog uskraćivanja na privatni život pojedinca.⁴ Prema ustaljenim međunarodnim (i doktrinarnim) načelima, smatra se da se pitanja državljanstva ubrajaju u unutarnju (isključivu) nadležnost države (domaine réservé). Državljanstvo je pravni odnos javnopravnog karaktera između fizičke osobe i suverene države na temelju kojeg ta osoba ima status državljanina, odnosno pravna veza koja neku osobu vezuje uz neku državu. Svaka država ima pravo svojim ustavom i zakonima odrediti tko ima pravo na njezino državljanstvo.

Analizirajući pojam diskriminacije, vidimo da, iako je prema općeprihvaćenoj definiciji sintagma diskriminacije relativno jednostavna,⁵ doktrinarne rasprave ukazuju kako se u praksi razvilo kompleksno i višedimenzionalno razumijevanje diskriminacije. Odredba stavka 1. čl. 14. Ustava Republike Hrvatske⁶ izričito ne navodi državljanstvo kao osnovu za diskriminatorno postupanje.⁷ Istodobno, jamstvo jednakog postupanja iz te ustavne odredbe nije izričajno zatvoreno. Navodeći pojedine osnove Ustav je predočio primjere načelno dvojbenih kriterija razlikovanja koji predstavljaju jasan izraz temeljnog načela koji konkretiziraju. Skup diskriminatornih osnova iz stavka 1. čl. 14. Ustava nije iscrpljen. Ustavnim tumačenjem, koje uz semantičko značenje odredbe u obzir uzima i njezinu vrijednosnu pozadinu odnosno svrhu, kao i njezin odnos prema drugim srodnim odredbama koje zajedno čine sustav ustavne zaštite temeljnih prava i sloboda, moguće je detaljnije konkretizirati odredbe Ustava kako bi se u potpunosti i stvarno ostvario smisao temeljnog načela koje je kroz njih izraženo. U tom smislu, pri tumačenju članka 14. Ustava, nužno je uzeti u obzir činjenicu da Ustav posvećuje posebnu pozornost državljanstvu.⁸ Tu se posebno ističe važnost članka 1. Ustava, ali ne smiju se zanemariti niti odredbe članka 9. odnosno članaka 10., 26., 32., 33., 44. i 45. Ustava. Također, diskriminacija nije definirana niti u članku 14. Konvencije (koji predviđa zabranu diskriminacije u odnosu na prava predviđena samom Konvencijom), niti u Protokolu 12. uz Konvenciju (koji zabranu diskriminacije proširuje i na ostala prava predviđena pravnim okvirom, odnosno uvodi opću zabranu diskriminacije). No, ESLJP je nacionalno podrijetlo, na koji je prebačen sav fokus ovog zaštićenog osnova, tumačio u smislu državljanstva. Različit tretman zasnovan na prebivalištu, prema ESLJP-u, kao i prema Sudu Europske unije, jednak je različitom tretmanu na osnovi državljanstva, jer u najvećoj mjeri državljani te države imaju i prebivalište u svojoj državi. Utoliko se zabrana diskriminacije na osnovi nacionalnog ili socijalnog podrijetla zapravo bavi pravima stranaca te zabranjuje diskriminaciju na osnovi državljanstva ili prebivališta.

2. POSTAVLJANJE PROBLEMA
Za naš rad bitan je odnos Zakona o državljanstvu⁹ i Zakona o provjeri stranih ulaganja.¹⁰ ZoD naznačuje kako se državljanin Republike Hrvatske koji ima i strano državljanstvo smatra pred tijelima državne vlasti Republike Hrvatske isključivo hrvatskim državljaninom (članak 2.), dok ZPSU navodi kako je strani ulagatelj i fizička osoba koja osim državljanstva Republike Hrvatske ili države članice ima i državljanstvo treće države (članak 6. st. t. 24. ). Koliko god je točno da će u najvećem broju slučajeva biti lako i već prima facie odrediti koja je pravna norma opća ili generalna, a koja posebna ili specijalna, to nije uvijek tako. Konkretno, koliko god je jasno da (načelno) ZoD ima položaj općeg zakona prema ZPSU, nije baš moguće isključiti slučajeve kada će baš na primjeru tih dvaju zakona zaključak možda biti obrnut ili barem bitno različit jer se pravna složenost tematike državljanstva tumači na različit način. Ako krenemo od teze prema kojoj je državljanstvo pravna veza pojedinca i države iz koje proizlaze određena prava i obveze, cilj je odgovoriti proizlaze li iz državljanstva jednaka prava i jednake obveze za sve državljane ili je, zbog objektivnog i razumnog opravdanja, dopušteno različito postupanje prema određenim državljanima.

3. OKVIR ZA RASPRAVU
Namjera je da se razjašnjavanjem pravnih instituta koji su nastali kao rezultat dugogodišnje prakse i sagledavanjem njihova međusobnog odnosa dođe do saznanja o pravno-logičkom mehanizmu odlučivanja ESLJP-a u predmetima diskriminacije.

3.1. ZABRANA DISKRIMINACIJE PREMA ČL. 14. KONVENCIJE
Članak 14. Konvencije središnja je odredba konvencijskog prava vezana uz zabranu diskriminacije jer je prihvaćena u svim država stranaka Konvencije. Iako članak 14. ne uređuje klasično materijalno konvencijsko pravo, sadržan je u I. odjeljku Konvencije, među odredbama kojima se uređuju konvencijska prava. Temeljem toga može se zaključiti kako se bilo koji kriterij razlikovanja može ispitati prema članku 14., bez obzira na to je li on naveden ili nije među zabranjenim osnovama diskriminacije u okviru međunarodne zaštite ljudskih prava.

3.1.1. NESAMOSTALNA PRAVNA EGZISTENCIJA ČLANKA 14.
Kao što je već navedeno, članak 14. Konvencije nema samostalnu egzistenciju: ne postoji pravna mogućnost da u postupku pred ESLJP-om u konkretnom predmetu bude utvrđena njegova samostalna povreda. Govori se o ˝neautonomnoj prirodi˝ članka 14. Konvencije.

3.1.2. AUTONOMNA PRIRODA ČLANKA 14.
Ipak, postoji jedan aspekt autonomnosti članka 14. Konvencije (uvijek u vezi s određenim člankom Konvencije koji uređuje neko konvencijsko pravo) unatoč tome što prethodno nije pronašao povredu samoga tog članka ili je utvrdio da taj članak nije povrijeđen.¹¹ Na takvu mogućnost prvi put je upozoreno u predmetu Marckx protiv Belgije.¹² Tu je ESLJP naveo da članak 14. ˝ne postoji samostalno budući da ima učinak isključivo u vezi s uživanjem prava i sloboda koje čuvaju ostale temeljne odredbe.˝

Međutim, može doći do povrede članka 14. (u vezi s nekim materijalnim pravom), čak i kada materijalno pravo nije povrijeđeno. Iako članak 14. sam po sebi ne utvrđuje nezavisno pravo, judikatura ESLJP-a dala mu je autonomni značaj. To znači da, iako se na članku 14. ne može samostalno (tj. nezavisno) pozvati, moguće je da ESLJP utvrdi povredu članka 14. nakon što donese odluku o tome da nije bilo povrede neke materijalne odredbe.

3.1.3. SUPSIDIJARNOST ČLANKA 14. KONVENCIJE
Ispitivanje navodne povrede članka 14. u vezi s nekim materijalnim konvencijskim pravom u praksi ESLJP-a, u pravilu, uvijek slijedi tek nakon što taj sud prvo ispita je li povrijeđen članak Konvencije koji sadržava to materijalno pravo.¹³ Ako se utvrdi da je došlo do povrede materijalne odredbe, ESLJP ne razmatra uvijek odvojeno tvrdnju povrede temeljem članka 14., zbog toga što se navodi podnositelja odnose na iste prigovore, samo sagledane iz drukčijeg ugla, tako da nema nikakve ˝pravne svrhe˝ da se o tome donosi posebna odluka. Takvo je svoje postupanje ESLJP opisao u presudi Airey protiv Irske,¹⁴ kao posljedicu supsidijarne naravi članka 14.

Ostaje odgovoriti na pitanje: u kojim slučajevima ESLJP ipak nastavlja ispitivati navodnu povredu članka 14. u vezi s materijalnom odredbom za koju je već prethodno utvrdio da je povrijeđena?

3.1.3.1. MJERILO TEMELJNOG ASPEKTA PREDMETA
ESLJP ne ispituje navodnu povredu članka 14. ako je utvrđena zasebna povreda materijalnog prava, osim ako nije riječ o jasnoj nejednakosti u postupanju¹⁵ koja je temeljni aspekt predmeta. Svoje stajalište o temeljnom aspektu predmeta ESLJP je iznio u presudi Airey protiv Irske¹⁶, gdje se radilo o navodnoj povredi članka 14. u vezi s člankom 6. st.1. Konvencije.

3.1.3.2. ISPITIVANJE DEMOKRACIJE
U praksi ESLJP slijedi standardni pristup u rješavanju zahtjeva o diskriminaciji temeljem članka 14. Konvencije. Ovaj pristup jasno je izložen u predmetima Rasmussen protiv Danske¹⁷ i Unal Tekeli protiv Turske.¹⁸ Tako je test diskriminacije dio sudske tehnike ispitivanja ˝korak po korak˝ koje je u pravilu strukturirano na sljedeći način:

1.) Pripada li prigovor diskriminacije u područje zaštićenog prava ratione materiae?

2.) Je li povrijeđen članak Konvencije ili protokola koji sadržava neko materijalno pravo?

3.) Postoji li razlika u postupanju?

4.) Postoji li objektivno i razumno opravdanje za različito postupanje?

5.) Teži li različito postupanje zakonitom cilju?

6.) Jesu li primijenjena sredstva opravdano razmjerna sa zakonitim ciljem?

7.) Premašuje li razlika u postupanju stupanj slobodne procjene države?

4. UMJESTO ZAKLJUČKA - PRAKTIČNA APLIKACIJA TESTA DISKRIMINACIJE
Kako se Republika Hrvatska nizom akata obvezala svakome osigurati svaku potrebnu zaštitu u slučaju diskriminacije, kako bi pravo na jednakost doista bilo praktično i djelotvorno, tzv. „testom diskriminacije“¹⁹ analizirat ćemo predstavlja li već spomenuta odredba ZPSU-a osnovu za diskriminaciju.

1.) Pripada li prigovor diskriminacije u područje zaštićenog prava ratione materiae?
Prigovor diskriminacije svakako potpada pod područje zaštićenog prava ratione materiae Konvencije i u uskoj je vezi s člankom 8. Konvencije.

2.) Je li povrijeđen članak Konvencije koji sadržava neko materijalno pravo?
Konvencija ne propisuje „pravo na državljanstvo“ kao „građansko pravo“. Ipak, ESLJP je u svojoj praksi prihvatio da je državljanstvo element osobnog identiteta i da bi svako proizvoljno lišavanje državljanstva moglo pokrenuti pitanje prema članku 8. Konvencije zbog njegova utjecaja na privatni život osobe.²⁰

3.) Postoji li razlika u postupanju?
Kao što je već naglašeno, pitanje državljanstva ubraja se u unutarnju i isključivu nadležnost države. Svaka država ima pravo svojim ustavom i zakonima odrediti tko ima pravo na njezino državljanstvo. Država ima široko polje slobodne procjene prilikom propisivanja uvjeta za dobivanje državljanstva i međunarodno pravo je u tome ne ograničava. Imajući to na umu, uočavamo da se zakonodavac propisujući da su strani ulagatelji i hrvatski državljani koji imaju i državljanstvo treće države, kretao izvan polja slobodne procjene jer je određenu skupinu državljana stavio u drukčiju poziciju.

4.) Postoji li opravdanje za razlike u postupanju?
Veza između ostvarenja legitimnog cilja i različitog postupanja mora biti opravdana. Uz to za opravdanje različitog postupanja bitno je i načelo razmjernosti, odnosno mora postojati razmjernost korištenih sredstava i cilja kojem se teži. Ako je podnositelj stavljen u položaj koji je pretjerano nepovoljan za njega, a samo zbog ostvarenja cilja, i time trpi prekomjeran teret, doći će do diskriminacije. Konkretno, kao pitanje u našem slučaju postavlja se je li ostvarena pravedna ravnoteža između zahtjeva hrvatskih državljana i hrvatskih državljana koji imaju državljanstvo treće države, odnosno je li zakonodavac dokazao da nije očigledno nerazumno očekivati da će se stavljanjem određenih državljana u drukčiji položaj ostvariti društveni cilj koji bi trebao biti koristan za društvo u cjelini? U okviru tog ispitivanja, zakonodavac nije ovo posebno obrazložio u prijedlogu Zakona. Zakonodavac je na taj način propustio dati odgovor na jedno vrlo važno pitanje, to jest koji je ratio legis zakonodavac želio postići donošenjem, prema našem mišljenju, sporne odredbe. U svojoj praksi, ESLJP je uspostavio načela na temelju kojih ocjenjuje kvalitetu zakonodavnih mjera. U predmetu M. A. protiv Danske, ESLJP je istaknuo: „Na sudu je da pozorno ispita argumente koje je zakonodavac uzeo u obzir za vrijeme zakonodavnog procesa kako bi usvojio određeno rješenje i da odredi je li uspostavljena pravična ravnoteža između interesa države ili javnosti općenito i onih na koje zakonodavna rješenja utječu izravno.“²¹ U predmetu Animal Defenders International protiv Ujedinjenog Kraljevstva, ESLJP je istaknuo: „Kako bi utvrdio proporcionalnost opće mjere, sud mora, prije svega, ocijeniti zakonodavne odabire na kojoj se ona temelji. [...] Kvaliteta parlamentarnog i sudskog preispitivanja nužnosti mjere ima naročitu važnost u tom pogledu, uključujući i primjenu relevantnog polja slobodne procjene“.²² Osim toga, u predmetu Garib protiv Nizozemske, ESLJP je naveo: „Sud može prihvatiti da je Parlament mogao drugačije regulirati ovu situaciju. Međutim, glavno pitanje koje se postavlja nije je li zakonodavac mogao usvojiti drugačija pravila, nego je li Parlament, uspostavljajući ravnotežu do točke do koje je uspostavljena, prekoračio polje slobodne procjene koje mu je dodijeljeno na temelju tog članka“²³. U navedenim predmetima ESLJP je pozorno ispitao pravna rješenja nadležnih vlasti, ocjenjujući jesu li načela koja su relevantna za ocjenu kvalitete konkretnog pravnog rješenja, koje ima implikacije na pojedinačna prava podnositelja predstavki, bila ispoštovana tijekom usvajanja.

Vrlo važan segment u tome je kvaliteta zakonodavne procedure prilikom usvajanja pravnih mjera, tj. ispitivanje pitanja je li zakonodavac razmotrio sve relevantne okolnosti prije usvajanja pravnih ograničenja, uključujući i moguće posljedice usvojenih mjera. Cilj svega toga je da se utvrdi postiže li se usvojenim pravnim rješenjima pravična ravnoteža između interesa države ili javnosti općenito i onih na koje se odnose pravna rješenja u kontekstu pojedinačnih prava podnositelja predstavki.

5.) Premašuje li razlika u postupanju nacionalno područje slobodne prosudbe države?
Opseg stupnja slobodne procjene varirat će u skladu s okolnostima, predmetom i njegovom pozadinom. Diskrecijska ovlaštenja su šira kod onih osnova koje ne predstavljaju čest i ozbiljan razlog za diskriminaciju, kao i kada ne postoji konsenzus među europskim državama glede nekoga konkretnog pitanja, ili kada su u pitanju opće ekonomske i socijalne politike. U tom smislu jedan od relevantnih čimbenika može biti postojanje ili nepostojanje zajedničkog temelja između država ugovornica.

Međutim, države mogu imati i širok stupanj slobodne procjene, ali on se ne smije tumačiti tako da državi daje arbitrarnu ovlast, dok u kontekstu predmeta rada stupanj slobodne procjene, prema mišljenu autora, predstavlja nepravedno postupanje za dio državljana, a predmetno ograničenje nije apsolutno nužno. Tu je bitno spomenuti i stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske (u nastavku teksta: USRH). Sloboda zakonodavca u izboru ili promjeni određenog zakonodavnog modela ne znači i ne oslobađa zakonodavca odnosno predlagatelja zakona od obveze da u prijedlozima zakona navede dostatna i relevantna obrazloženja, postojanje racionalnih i objektivno opravdanih razloga za odabrani model ili njegovu promjenu.

To zato što je u demokratskom društvu utemeljenom na vladavini prava i zaštiti ustavnih vrednota neprihvatljivo podnositi Hrvatskom saboru prijedloge zakona koji ne sadržavaju dostatna i relevantna obrazloženja, jer to narušava pravnu sigurnost, unosi pravnu neizvjesnost i nepredvidljivost, a nepotrebno dovodi i do postupaka pred USRH-om.²⁴ Iako je načelno prihvatljivo da se obrazloženja ne moraju nužno oblikovati prema pravilima koja važe za obrazloženja prijedloga zakona koje Hrvatskom saboru podnosi Vlada, ona uvijek, neovisno o predlagatelju zakona, moraju sadržavati potrebne podatke u smislu njihove relevantnosti i dostatnosti.²⁵ To se osobito odnosi na slučajeve u kojima nije riječ o pukoj pravno-tehničkoj izmjeni, već o strukturalnom normativnom zahvatu kojim se u bitnome mijenja postojeći zakonodavni model kao što je postojeći.

Ipak, iz Konačnog prijedlog Zakona, imajući na umu navedene argumente, smatramo da zakonodavac u konkretnom slučaju nije spriječio postupanje kojim se određena grupa državljana može dovesti u nepovoljan položaj. To onda dovodi do povrede prava na privatni život iz članka 8. Konvencije, kao i povrede članka 14. Konvencije.

* Katedra za građansko postupovno pravo, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci.
1 Nar. nov. – MU br. 8/97, 6/99, 8/99, 14/02, 1/06 i 13/17 – u nastavku teksta: Konvencija.
2 ESLJP, Genovese protiv Malte br. 53124/09, točka 30., presuda od 11. listopada 2011.
3 Vidi, inter alia, Usmanov protiv Rusije br. 43936/18, točka 53., presuda od 22. prosinca 2020. i Ghoumid i ostali protiv Francuske, br. 52273/16 i četvero ostalih, toč. 43. – 44., presuda od 25. lipnja 2020.
4 ESLJP, Slivenko i ostali protiv Letonije (odl.), [VV], predstavka br.48321/99, točka 77., ESLJP 2002–II. i Karassev protiv Finske (odl.), br. 31414/96, ESLJP 1999–II.
5 Po njoj se diskriminacija sastoji od različitom tretmanu osoba koje se nalaze u sličnim situacijama, bez objektivnog i razumnog opravdanja. ESLJP, D. H. i ostali vs. Češka Republika, 13. studenog 2007., par. 75.
6 Ustav Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 8/98, 113/00, 124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10, 5/14 – u nastavku teksta: Ustav).
7 Članak 14. Ustava.
8 Odluka i Rješenje Ustavnog Suda Republike Hrvatske, br.: U-I-3330/2023 i dr. od 19. studenoga 2025.
9 Nar. nov., br. 53/91, 70/91, 28/92, 113/93, 4/94, 130/11, 110/15, 102/19, 138/21 – u nastavku teksta: ZoD.
10 Nar. nov., br. 136/25 – u nastavku teksta: ZPSU.
11 Ibid.
12 ESLJP, Marckx protiv Belgije, presuda, 13. lipnja 1979., br. 6833/74.
13 Vidi, ESLJP, Dudgeon protiv Ujedinjenog Kraljevstva, presuda, 24. veljače 1983.
14 ESLJP, Airey protiv Irske, presuda, 9. listopada 1979., br. 6289/73.
15 Vidi, ESLJP, Dudgeon protiv Ujedinjenog Kraljevstva, presuda, 24. veljače 1983., br. 7526/76, Assenov protiv Bugarske, 28. listopada 1998., Velikova protiv Bugarske, presuda, 18. svibnja 2000., br. 41488/98.
16 ESLJP, Airey protiv Irske, presuda, 9. listopada 1979., br. 6289/73.
17 ESLJP, Rasmussen protiv Belgije, presuda, 28. studenog 1984., br. 8777/79.
18 ESLJP, Unal Tekeli protiv Turske, presuda, 16. studenog 2004., br. 29865/96.
19 Test je formulirala Omejec, J., Zabrana diskriminacije u praksi Europskog suda za ljudska prava, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, vol. 59, 2009., no. 5, str. 958 - 960.
20 Vidi ESLJP, Mennesson protiv Francuske, predstavka br. 65192/11, t. 97., 2014.
21 ESLJP, M. A. protiv Danske, [VV], presuda od 9. srpnja, predstavka br. 6697/18, st. 148.
22 ESLJP, Animal Defenders International protiv Ujedinjenog Kraljevstva, [VV], presuda od 22. travnja 2013., predstavka br. 48876, st. 108.
23 ESLJP, Garib protiv Nizozemske, [VV], presuda od 11. lipnja 2017., predstavka br. 43494/09, st. 157.
24 Odluke i rješenja USRH, br. U-I-4622/2012 od 6. prosinca 2016., br. U-I-5345/2012 i dr. od 23. prosinca 2014., Nar. nov., br. 4/15.; br. U-I-4537/2013 i dr. od 21. travnja 2015., dostupno na: www.usud.hr.
25 Odluku USRH, br. U-VIIR-1158/2015 od 21. travnja 2015., Nar. nov., br. 46/15.