1. Uvod
Člankom 6. Ustava Republike Hrvatske¹ zajamčena je sloboda osnivanja političkih stranaka, a propisuje se da unutarnje ustrojstvo političkih stranaka mora biti sukladno temeljnim ustavnim demokratskim načelima. Valja istaknuti da sukladno stavku 3. ovoga članka, kojim se propisuje da »stranke moraju javno polagati račun o porijeklu svojih sredstava i imovine« te stavka 5. prema kojem se »zakonom uređuje položaj i financiranje političkih stranaka« i donesen ovaj Zakon o financiranju političkih stranaka, nezavisnih lista i kandidata (Nar. nov., br. 1/07). Pravno uređenje i ograničenja u financiranju izborne kampanje nalaze opravdanje u onemogućavanju nerazmjernog utjecaja bogatih pojedinaca te posebnih interesnih skupina, zloporabe javnih sredstava i korištenju financijskog utjecaja na ishod izbora jer bi on na taj način odstupao od stvarnog raspoloženja biračkog tijela, a pojedine bi političke stranke bile dovedene u povoljniji položaj. Izborna zakonodavstva suvremenih demokratskih država precizno uređuju i financijski aspekt izborne kampanje, neovisno o razini izbora o kojoj se radi, sve u svrhu osiguranja transparentnosti toga dijela izbora.² Osim pravnog uređivanja izvora financiranja političkih stranaka, sve se više pravno uređuju i mogućnosti oglašavanja kandidata i političkih stranaka u medijima, osobito televiziji. Većina država današnjice ne dopušta slobodno kupovanje televizijskih termina namijenjenih stranačkoj izbornoj promidžbi, i to zato jer je pitanje nastupanja stranaka i kandidata u televizijskom programu uređeno u namjeri da se svima omogući jednak pristup tom doista najutjecajnijem mediju.³ Uvođenjem ograničenja u financiranju izbornih kampanja i predstavljanja političkih programa kako političkim strankama tako i kandidatima, i u ovom segmentu pravnog sustava štiti se načelo vladavine prava, što je od posebne važnosti zato jer upravo parlamentarni izbori i izborna kampanja prethode konstituiranju zakonodavne vlasti, dok predsjednički prethode konstitutiranju vrhovne izvršne vlasti, koje će zajedno, u razdoblju koje će uslijediti nakon izbora, biti pozvane svojim djelovanjem štititi to načelo. Zakonskim uređenjem svih aspekata u financiranju političkih stranaka suzbija se klijentelizam kao i korumpiranost u djelovanju političkih stranaka. Ipak, valja ukazati na elemente o kojima se raspravljalo u vremenu prije donošenja novog Zakona, a koji njegovim odredbama nisu obuhvaćeni. Prije svega, nije posebno uređeno financiranje izborne promidžbe, pa nema odredaba o prethodnom izvješću o visini i izvorima sredstava za izbornu promidžbu, najvišem iznosu sredstava za izbornu promidžbu, možebitnom pologu (depozitu) koji bi se oduzimao u slučaju nepoštovanja zakonskih ograničenja. Kod zabranjenih izvora financiranja zabranjuje se primanje donacija od trgovačkih društava u većinskom vlasništvu države (dakle više od 50% udjela), a u javnoj raspravi predlagala se zabrana već u slučaju da država ima udjel od 25%. Osim toga, novim Zakonom nije obuhvaćena zabrana da trgovačka društva, u većinskom privatnom vlasništvu, koja obavljaju poslove i usluge na temelju ugovora s Vladom, tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave financiraju političke stranke, odnosno da takva trgovačka društva ne naplaćuju političkim strankama svoje usluge ili proizvode. Nije predviđeno niti da se u ugovore o darovanju obvezatno unese klauzula o političkoj korektnosti darovanja u kojoj bi se izrijekom utvrđivalo da se dobrovoljni prilog daje bez političkih ili drugih pritisaka, kao i bez obećavanja političkih probitaka i protuusluga ili osobnih koristi bilo koje prirode, što bi predstavljalo barem moralni pritisak na potpisnike takvog ugovora. Ne predviđaju se nikakve obveze neovisnih kandidata u vođenju evidencije prihoda i čuvanju potvrda, ugovora i računa o primljenim dobrovoljnim prilozima (donacijama).

2. Sredstva za rad političkih stranaka
Novim Zakonom o financiranju političkih stranaka, nezavisnih lista i kandidata (u nastavku teksta: Zakon) uređuju se način i uvjeti stjecanja sredstava za djelovanje političkih stranaka, kao i nadzor jasnoće i vidljivosti stjecanja i trošenja sredstava. Prema odredbama članka 2. ovoga Zakona, političke stranke predstavljaju neprofitne udruge, što nije dobar pojam za njihovo definiranje.⁴ Političke stranke, kako se propisuje, mogu radi ostvarivanja svojih političkih ciljeva stjecati prihode od članarine, dobrovoljnih priloga (donacija), izdavačke djelatnosti, prodaje propagandnog materijala, organiziranja stranačkih manifestacija, od imovine u svojem vlasništvu te iz drugih zakonom dopuštenih izvora. Osim navedenoga, političke stranke mogu se financirati iz sredstava državnog proračuna, kao i proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, na način i pod uvjetima utvrđenim ovim Zakonom. Sva navedena financijska sredstva politička stranka može koristiti isključivo za ostvarenje ciljeva utvrđenih programom i statutom političke stranke. Posebno se ističe odredba prema kojoj se zabranjuje trošenje financijskih sredstava za osobne potrebe, čime se želi onemogućiti zloporaba stranačkih sredstava u privatnom interesu pojedinaca u političkoj stranci.

2.1. Članarina i dobrovoljni prilozi
Zakon pod pojmom članarine podrazumijeva redoviti novčani iznos koji član političke stranke plaća na način i pod uvjetima utvrđenima statutom ili drugim aktom političke stranke. Dobrovoljni prilozi (donacije), u smislu Zakona, predstavljaju povremene ili redovite uplate kojima fizičke ili pravne osobe dobrovoljno daju novac političkoj stranci u iznosu većem od članarine, kao i pružanje usluga ili davanje proizvoda političkoj stranci bez naplate. Za dobrovoljne priloge koji se političkoj stranci daju u obliku proizvoda ili usluga, fizičke i pravne osobe dužne su izdati račun na kojem će biti naznačena tržišna vrijednost darovanog proizvoda ili usluge te na kojem je naznačeno da glasi na političku stranku i da ne podliježe naplati. Treba naglasiti da su političke stranke dužne voditi evidenciju o primitku članarina i dobrovoljnih priloga te izdavati potvrde o primitku članarina i dobrovoljnih priloga. Ipak, dobrovoljni rad volontera, u smislu odredbe članka 3. Zakona, ne smatra se ovako definiranom uslugom. Prema članku 4. Zakona, fizičke i pravne osobe mogu davati dobrovoljne priloge (donacije) političkim strankama jednokratno ili više puta tijekom kalendarske godine, koji se uplaćuju na središnji račun političke stranke. Time je omogućena djelotvornija evidencija i nadzor uplata, nego da je dopuštena uplata i na račune ogranaka. Ukupan iznos dobrovoljnih priloga fizičke osobe jednoj političkoj stranci ne smije prelaziti iznos od 90.000,00 (devedeset tisuća) kuna u kalendarskoj godini. S druge strane, ukupan iznos dobrovoljnih priloga pravne osobe jednoj političkoj stranci ne smije prelaziti iznos od 1.000.000,00 (jedan milijun) kuna u kalendarskoj godini. Sukladno članku 5. Zakona zabranjeno je primanje dobrovoljnih priloga (donacija) od neimenovanih (anonimnih) izvora. Time se izbjegava mogućnost nesmetanog zaobilaženja navedenih ograničenja u visini iznosa dobrovoljnih priloga koje bi inače anonimni uplatitelji mogli premašiti. Iznose dobrovoljnih priloga (donacija) koji prelaze iznose utvrđene u članku 4. ovoga Zakona, kao i možebitne uplate dobrovoljnih priloga od neimenovanih (anonimnih) izvora, političke stranke dužne su prijaviti Državnom uredu za reviziju i Ministarstvu financija - Poreznoj upravi te uplatiti u korist državnog proračuna, najkasnije u roku osam dana od dana primljene uplate.

2.2. Financiranje iz sredstava državnog proračuna
Sredstva za redovito godišnje financiranje političkih stranaka, kako se propisuje člankom 7. Zakona, osiguravaju se u državnom proračunu Republike Hrvatske u iznosu od 0,056% sredstava tekućih izdataka proračuna iz prethodne godine. Pravo na financiranje iz sredstava državnog proračuna imaju političke stranke koje imaju najmanje jednog zastupnika u Hrvatskom saboru. Navedena sredstva raspoređuju se na način da se utvrdi jednaki iznos sredstava za svakog zastupnika u Hrvatskom saboru tako da pojedinoj političkoj stranci pripadaju sredstva razmjerno broju njezinih zastupnika u trenutku konstituiranja Hrvatskoga sabora. Ako pojedini zastupnik (ili zastupnici) nakon konstituiranja Hrvatskoga sabora napuste ili promijene članstvo u političkoj stranci, financijska sredstva koja se raspoređuju sukladno članku 9. stavak 1. ostaju političkoj stranci kojoj je zastupnik pripadao u trenutku konstituiranja Hrvatskoga sabora. U slučaju udruživanja dviju ili više političkih stranaka, financijska sredstva koja se raspoređuju kako je navedeno, pripadaju političkoj stranci koja je pravni slijednik političkih stranaka koje su udruživanjem prestale postojati. Osim toga, člancima 10. i 11. Zakona propisuje se da za svakoga izabranog zastupnika podzastupljenog spola, političkim strankama pripada i pravo na naknadu u visini od 10% iznosa predviđenog po svakom zastupniku, a određenog u članku 9. stavak 1. ovoga Zakona. Odluku o raspoređivanju sredstava donosi Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskoga sabora, a raspoređena sredstva doznačit će se na središnji račun političke stranke, tromjesečno u jednakim iznosima.

2.3. Financiranje iz sredstava proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave
Odredbe članaka 8.-11. ovoga Zakona kojima je propisano financiranje političkih stranaka na državnoj razini, na odgovarajući se način primjenjuju i na redovito godišnje financiranje političkih stranaka iz proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Sredstva koja se osiguravaju za redovito financiranje političkih stranaka u proračunu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, doznačuju se na žiro-račun ogranka političke stranke na razini odgovarajuće jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, tromjesečno u jednakim iznosima.

2.4. Neizravne financijske potpore
Za djelovanja koja su strogo povezana s političkom aktivnošću stanke, političke stranke koje imaju najmanje jednog zastupnika u Hrvatskom saboru imaju pravo na porezne olakšice prema odredbama posebnog zakona. Iako je takva mogućnost predviđena u zakonima o financiranju političkih stranaka u svijetu, smatramo da bi u razradi navedene mogućnosti u posebnom zakonu trebalo imati prilično restriktivan pristup.

3. Zabrana financiranja i pogodovanja
Prema članku 15. Zakona zabranjuje se financiranje političkih stranka od strane: - stranih država, stranih političkih stranaka, stranih pravnih osoba, - državnih tijela, javnih poduzeća, pravnih osoba s javnim ovlastima i trgovačkih društava u većinskom vlasništvu države ili jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave te drugih pravnih osoba u kojima Republika Hrvatska, odnosno jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ima većinsko vlasništvo nad dionicama, odnosno udjelima te javnih i drugih ustanova u vlasništvu Republike Hrvatske i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, - udruga radnika i poslodavaca, - udruga, zaklada i fondacija koje zastupaju ili predstavljaju državni dužnosnici ili dužnosnici lokalne i područne (regionalne) samouprave, - vjerskih zajednica, humanitarnih te drugih neprofitnih udruga i organizacija, - fizičkih i pravnih osoba protiv kojih se vodi postupak za naplatu dospjelih, a nepodmirenih obveza prema Republici Hrvatskoj, odnosno prema jedinici lokalne i područne (regionalne) samouprave. Zabranjeno je davanje dobrovoljnih priloga (donacija) u novcu ili u obliku proizvoda preko trećih osoba (posrednika). Možebitni prilozi (donacije) uplaćeni na račun političke stranke iz nedopuštenih izvora, prema stavku 1. i 2. ovoga članka, politička je stranka dužna odmah prijaviti Državnom uredu za reviziju i Ministarstvu financija - Poreznoj upravi, a uplaćena sredstva doznačiti u korist državnog proračuna. Iznimno od stavka 1. podstavak 1. toga članka, zabrana financiranja političkih stranaka (od strane stranih država, stranih političkih stranaka i stranih pravnih osoba čija je osnovna djelatnost edukacija u razvoju i promicanju demokratskih načela), ne odnosi se na financiranje programa namijenjenih za edukaciju. Zabranjuje se korištenje uredskih prostorija, službenih vozila i uredske opreme državnih tijela i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave za potrebe izborne promidžbe, osim osobama na koje se odnose posebni propisi o štićenim osobama. Ono što je svakako trebalo suzbiti odgovarajućom odredbom Zakona jest svojevrsni politički reket, gdje bi političke stranke, provodeći politički pritisak, uspijevale nagovoriti odgovorne osobe u raznim tvrtkama da odvoje tražena sredstva za financiranje tih političkih stranaka. Stoga se člankom 16. izričito propisuje da političke stranke ne smiju raditi politički ili drugi pritisak na fizičke i prav ne osobe pri prikupljanju priloga (donacija) za financiranje svoga djelovanja. Političke stranke ne smiju obećavati političke ili kakve druge protuusluge, povlastice ili osobne koristi bilo koje vrste fizičkim i pravnim osobama pri prikupljanju dobrovoljnih priloga (donacija) za financiranje svojeg djelovanja.

4. Nadzor i financijsko poslovanje političkih stranaka
Nadzor nad financijskim poslovanjem političke stranke, kako se propisuje člankom 17. Zakona, provode Državni ured za reviziju i Ministarstvo financija - Porezna uprava. Političke stranke dužne su, prema članku 18. Zakona, voditi poslovne knjige i podnositi financijska izvješća onako kako je utvrđeno propisima o vođenju računovodstva neprofitnih organizacija. Političke stranke dužne su javno prikazati podrijetlo i način utroška sredstava prikupljenih tijekom protekle kalendarske godine. Završni račun i financijsko izvješće u kojem se podrobno navode izvori prihoda, podaci o fizičkim i pravnim osobama koje su dale dobrovoljne priloge (donacije) te podaci o namjeni, odnosno aktivnostima za koje su sredstva utrošena, sukladno članku 19. Zakona, političke stranke dostavljaju Državnom uredu za reviziju i Ministarstvu financija - Poreznoj upravi, na način i u roku predviđenom za financiranje neprofitnih organizacija. Kako se propisuje člankom 20. Zakona, nadzor financijskoga poslovanja političkih stranaka Državni ured za reviziju i Ministarstvo financija - Porezna uprava provode u prvom polugodištu svake kalendarske godine, za prethodnu godinu.

5. Kaznene odredbe⁵
Sukladno članku 21., novčanom kaznom od 50.000,00 do 500.000,00 kuna bit će kažnjena za prekršaj: - politička stranka, nositelji nezavisne liste i kandidat koji financijska sredstva koristi suprotno odredbi članka 2. stavak 4. i 5. ovoga Zakona; - politička stranka koja ne vodi evidenciju o primitku članarina i dobrovoljnih priloga i ne izdaje potvrde o njihovom primitku te nositelji nezavisne liste i kandidat koji ne vodi evidenciju o primitku dobrovoljnih priloga i ne izdaje potvrde o njihovom primitku, sukladno odredbi članka 3. stavak 4. ovoga Zakona; politička stranka koja ne vodi poslovne knjige i koja javno ne prikaže podrijetlo i način utrošenih sredstava te nositelji nezavisne liste i kandidati koji javno ne prikažu podrijetlo i način utrošenih sredstava, sukladno odredbama članaka 18. i 19. ovoga Zakona; - politička stranka, nositelji nezavisne liste i kandidat koji radi politički ili drugi pritisak na fizičke i pravne osobe ili obećava političke ili druge protuusluge, povlastice ili osobne koristi fizičkim i pravnim osobama pri prikupljanju dobrovoljnih priloga (donacija), sukladno odredbi članka 16. ovoga Zakona; - nositelji nezavisne liste i kandidati koji ne otvore poseban račun za financiranje troškova izborne promidžbe, sukladno odredbi članka 26. stavak 2. ovoga Zakona; - nezavisni zastupnici i nezavisni članovi predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave koji ne otvore poseban račun za redovito financiranje njihove djelatnosti, sukladno odredbi članka 26. stavka 5. ovoga Zakona. Novčanom kaznom u iznosu od 10.000,00 (deset tisuća) do 20.000,00 (dvadeset tisuća) kuna bit će kažnjena i osoba ovlaštena za zastupanje i predstavljanje političke stranke te osoba odgovorna za financijsko poslovanje političke stranke. Prema članku 22. Zakona, novčanom kaznom u trostrukom iznosu doznačenih, odnosno primljenih sredstava bit će kažnjena za prekršaj: - politička stranka, nositelji nezavisne liste i kandidati koji iznose dobrovoljnih priloga (donacija) koji prelaze visinu iznosa utvrđenu u članku 4. ovoga Zakona, kao i možebitne uplate dobrovoljnih priloga od neimenovanih (anonimnih) izvora, ne prijave i ne uplate u državni proračun, sukladno članku 6. ovoga Zakona; - politička stranka, nositelji nezavisne liste i kandidat koji ne prijavi uplatu priloga iz nedopuštenih izvora i ne doznači uplaćena sredstva u državni proračun, sukladno članku 15. stavak 3. ovoga Zakona. Novčanom kaznom u iznosu od 10.000,00 (deset tisuća) do 20.000,00 (dvadeset tisuća) kuna bit će kažnjena i osoba ovlaštena za zastupanje i predstavljanje političke stranke te osoba odgovorna za financijsko poslovanje političke stranke. Prema odredbi članka 23. Zakona novčanom kaznom do 100.000,00 (sto tisuća) kuna bit će kažnjena za prekršaj⁶: - fizička i pravna osoba koja, suprotno zabrani, uplati dobrovoljni prilog (donaciju) političkoj stranci, sukladno članku 15. stavku 1. podstavku 6. ovoga Zakona. Novac koji politička stranka, nezavisna lista i nezavisni kandidat prikupi ili utroši na način suprotan odredbama ovoga Zakona, temeljem članka 24. Zakona, oduzima se i uplaćuje u državni proračun.

6. Nezavisne liste i kandidati
Sukladno članku 26., odredbe ovoga Zakona koje se odnose na dobrovoljne priloge, na zabranu financiranja i pogodovanja te nadzor i financijsko poslovanje, odgovarajuće se primjenjuju na nezavisne liste i kandidate. Nositelji nezavisnih lista i kandidati dužni su otvoriti poseban račun za financiranje troškova izborne promidžbe. Dobrovoljni prilozi (donacije) za financiranje troškova izborne promidžbe nezavisnih listi i kandidata, uplaćuju se na poseban račun iz stavka 2. ovoga članka. Nezavisni zastupnici i nezavisni članovi predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave koji su izabrani s nezavisnih lista imaju pravo na redovito financiranje, sukladno odredbama ovoga Zakona koje se odnose na financiranje iz državnog proračuna i proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Nezavisni zastupnici i nezavisni članovi predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave dužni su otvoriti poseban račun za redovito financiranje njihove djelatnosti. Nezavisni zastupnici i nezavisni članovi predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave mogu ustrojiti ured za obavljanje administrativnih i stručnih poslova. U odnosu na zaposlenike ureda iz stavka 6. ovoga članka nezavisni zastupnici i nezavisni članovi predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju prava i obveze poslodavaca. Sredstva za redovito financiranje nezavisnih zastupnika i nezavisnih članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, raspoređuju se sukladno odredbama ovoga Zakona i uplaćuju se na poseban račun iz stavka 5. ovoga članka.

7. Prijelazne i završne odredbe
Ministar financija pravilnikom će propisati, na temelju članka 27. Zakona, način vođenja evidencija i izdavanja potvrda te obrazac evidencije i potvrde iz članka 3. stavak 4. toga Zakona. Pravilnik iz stavka 1. toga članka, Ministar financija donijet će najkasnije u roku 60 dana od dana stupanja na snagu tog Zakona. Stupanjem na snagu toga Zakona prestaju važiti odredbe glave III. Sredstva za rad političkih stranaka Zakona o političkim strankama (Nar. nov., br. 76/93, 111/96, 164/98 i 36/01). Taj je Zakon, na temelju članka 29., stupio na snagu osmoga dana od dana objave (Nar. nov., br. 1 od 2. siječnja), dakle 10. siječnja 2007. g., osim odredbe članka 9. stavak 2., koja uređuje da ako pojedini zastupnik (ili zastupnici) nakon konstituiranja Hrvatskoga sabora napuste ili promijene članstvo u političkoj stranci, financijska sredstva, koja se raspoređuju sukladno Zakonu, ostaju političkoj stranci kojoj je zastupnik pripadao u trenutku konstituiranja Hrvatskog sabora.

1 Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 8/98 - proč. tekst, 113/00, 124/00 - proč. tekst, 28/01, 41/01 - proč. tekst i 55/01 - ispr.
2 Opširnije o političkim strankama i njihovom financiranju vidjeti u Giovanni Sartori: »Stranke i stranački sustavi«, Politička kultura, Zagreb, 2002. g., Arend Lijphart: »Demokracija u pluralnim društvima«, Globus, Zagreb, 1992. g., str. 19 i dalje, Hiltrud Naßmacher: »Parteiensysteme und Parteifi nanzen in West-Europ«, Zeitschrift für Politik, Heft 1, März 2004, str. 29-51, Josip Kregar: »Financiranje političkih stranaka i izbornih utakmica«, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, br. 5/04., Mario Jelušić: »Financiranje izborne kampanje i hrvatsko izborno zakonodavstvo«, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, br. 6/01 i »Zakonsko uređenje financiranja političkih stranka i izborne promidžbe«, Informator br. 5480 od 13. rujna 2006. G.
3 Usp. Ralph L. Holsinger: »Media Law«, New York, 1991., str. 494-554; Helmut Bauer: »Sloboda medija i javno mnijenje«, Panliber, Osijek-Zagreb-Split, 1997. g., str. 78-88.
4 Političke stanke, prije svega, predstavljaju političke organizacije i ne mogu se definirati kao neprofitne udruge, jer se pod tim pojmom podrazumijevaju udruge građana bilo koje vrste kojima nije svrha stjecanje dobiti, već zadovoljavanje interesa svojega članstva, a to su prema Zakonu o udrugama (Nar. nov., 88/01 i 1/02) - udruge.
5 Kaznene odredbe sadržane su u čl. 21.-24. ovog Zakona.
6 Zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka pred nadležnim sudom podnosi Državni ured za reviziju i Ministarstvo financija - Porezna uprava.