1. PREDMET, SVRHA I ODNOS PREMA PRAVU EUROPSKE UNIJE
Zakonom o provjeri stranih ulaganja (Nar. nov., br. 136/25) uređuje se cjelovit normativni okvir za provjeru i kontrolu stranih ulaganja u Republici Hrvatskoj. Prema članku 1. Zakona, njime se propisuje postupak provjere stranih ulaganja, određuju nadležna tijela, obveznici i strani ulagatelji te uređuje suradnja Republike Hrvatske s Europskom komisijom i drugim državama članicama Europske unije. U članku 2. Zakon izrijekom navodi da se njime osigurava provedba Uredbe (EU) 2019/452 Europskog parlamenta i Vijeća od 19. ožujka 2019. o uspostavi okvira za provjeru izravnih stranih ulaganja u Uniji, čime se nacionalni sustav provjere jasno pozicionira unutar europskog pravnog okvira.

Svrha Zakona usmjerena je na zaštitu nacionalne sigurnosti, javnog poretka te strateških interesa Republike Hrvatske. U tom kontekstu, zakonodavac posebno naglašava potrebu zaštite tzv. kritičnih sektora, pri čemu se, među ostalim, izdvajaju energetika, promet, opskrba vodom, zdravstvo, financijski sustav, digitalna i komunikacijska infrastruktura, mediji, obrana te područja naprednih tehnologija, uključujući umjetnu inteligenciju, poluvodiče, svemirske tehnologije te nuklearne i biotehnologije. Takav pristup odražava suvremene sigurnosne izazove i trendove u pravu Europske unije, u kojem se izravna strana ulaganja sve češće promatraju ne samo kao gospodarska, nego i kao sigurnosna kategorija.

Iako Uredba (EU) 2019/452 ne propisuje jedinstvena pravila po kojima bi sve države članice morale provjeravati strana ulaganja, nego im ostavlja da same odrede kriterije i postupak, hrvatski Zakon je taj prostor iskoristio za uvođenje razmjerno širokog i detaljno uređenog sustava provjere. Time se Hrvatska svrstava među države članice koje su europski okvir provele donošenjem posebnog i cjelovitog zakona, a ne samo kroz ograničene provedbene mjere.

2. KLJUČNI POJMOVI
Zakon sadržava opsežan katalog definicija koje imaju presudnu ulogu u određivanju njegova stvarnog dosega. Među njima se po svojoj praktičnoj važnosti osobito ističu pojmovi stranog ulagatelja, stranog ulaganja i obveznika.

Pojam stranog ulagatelja definiran je široko te ne obuhvaća samo fizičke i pravne osobe iz trećih država, već i pravne osobe sa sjedištem u državama članicama Europske unije koje su izravno ili neizravno pod kontrolom tijela javne vlasti trećih država. Time se u krug stranih ulagatelja uključuju, primjerice, državna poduzeća, investicijski fondovi i drugi subjekti u kojima treće države ostvaruju odlučujući utjecaj, kao i društva kćeri i podružnice takvih subjekata osnovane unutar Unije.

Strano ulaganje obuhvaća svako izravno ili neizravno ulaganje, ˝bilo koje vrste˝, kojim strani ulagatelj stječe ili povećava kvalificirani udio ili ostvaruje kontrolni položaj u obvezniku, s ciljem obavljanja gospodarske djelatnosti ili gospodarskog korištenja općeg ili drugog dobra u Republici Hrvatskoj. Ovakva formulacija upućuje na namjeru zakonodavca da obuhvati širok spektar transakcija, neovisno o njihovoj pravnoj formi te da spriječi zaobilaženje zakonskih obveza kroz složene vlasničke ili ugovorne konstrukcije.

Obveznikom se, pak, smatra svaki subjekt koji djeluje u jednom od kritičnih sektora navedenih u članku 10. Zakona, zbog čega je podložan provjeri stranog ulaganja. Kriterij obveznika tako nije vezan isključivo uz pravni oblik ili veličinu subjekta, već prvenstveno uz prirodu djelatnosti koju obavlja i njezinu potencijalnu važnost za sigurnost i javni poredak.

Sukladno članku 10. stavku 3. Zakona, nadležno tijelo za pojedini sektor dužno je identificirati obveznike iz područja svoje nadležnosti, voditi i redovito ažurirati evidenciju tih obveznika te je dostavljati Ministarstvu financija. Navedena evidencija trebala bi imati važnu ulogu u praktičnoj primjeni sustava provjere stranih ulaganja jer omogućuje jasnije utvrđivanje kruga subjekata na koje se obveza prijave i odobrenja odnosi. U tom se kontekstu može smatrati korisnim da dostupnost takvih popisa, osobito trgovačkim sudovima, pridonese ujednačenijoj i učinkovitijoj primjeni Zakona u postupcima u predmetima sudskog registra te smanjenju pravne nesigurnosti u praksi.

Već iz samih zakonskih definicija proizlazi da Zakon ima vrlo širok doseg. Njime su obuhvaćene i situacije u kojima se kao formalni ulagatelj pojavljuje domaći subjekt, ali se stvarni izvor kapitala ili odlučujući utjecaj nalazi u inozemstvu. Osim toga, Zakon se primjenjuje i na različite oblike zajedničkog djelovanja više subjekata, poput zajedničkih ulaganja, konzorcija i drugih oblika suradnje. Time se zakonodavac prilagođava stvarnim načinima na koje se danas provode ulaganja.

3. NADLEŽNA TIJELA I INSTITUCIONALNI OKVIR
Radi provedbe Zakona uspostavljen je sustav u kojem sudjeluje više tijela s jasno podijeljenim zadaćama. Središnju ulogu ima Povjerenstvo za provjeru stranih ulaganja, koje osniva Vlada Republike Hrvatske, a čiji rad koordinira Ministarstvo financija. Povjerenstvo procjenjuje može li strano ulaganje negativno utjecati na nacionalnu sigurnost ili javni poredak te na toj osnovi izrađuje stručno mišljenje.

U skladu s europskim okvirom iz Uredbe (EU) 2019/452, Zakon predviđa i nacionalnu kontaktnu točku pri ministarstvu nadležnom za gospodarstvo. Njezina je zadaća razmjena informacija s Europskom komisijom i drugim državama članicama, osobito u predmetima koji imaju prekogranične ili šire sigurnosne učinke.

Važnu ulogu imaju i resorna ministarstva te regulatorna tijela, poput Hrvatske narodne banke, Hrvatske agencije za nadzor financijskih usluga, Hrvatske regulatorne agencije za mrežne djelatnosti i drugih nadležnih institucija. Ona identificiraju obveznike u sektorima za koje su nadležna te vode i ažuriraju evidencije koje su nužne za funkcioniranje sustava provjere.

Posebna se uloga daje i trgovačkim sudovima, osobito registarskim odjelima nadležnih trgovačkih sudova, koji vode sudski registar i odlučuju o upisima relevantnima za vlasničku strukturu trgovačkih društava. Kao sudac, sklona sam tumačenju da je svrha ovakvog zakonskog uređenja ponajprije spriječiti ili barem pravodobno signalizirati upise neprijavljenih stranih ulaganja, čime se postupci u predmetima sudskog registra povezuju sa širim sustavom nadzora nad stranim ulaganjima.

O odobrenju ili zabrani stranog ulaganja odlučuje Ministarstvo financija, na temelju mišljenja Povjerenstva, a protiv takve odluke može se pokrenuti upravni spor.

4. POSTUPAK PROVJERE STRANIH ULAGANJA – IDENTIFIKACIJA OBVEZNIKA I OBVEZA PRIJAVE
Postupak provjere stranih ulaganja započinje identifikacijom obveznika. Zakon tu zadaću povjerava nadležnim tijelima po pojedinim sektorima, koja su dužna utvrditi subjekte koji djeluju u kritičnim sektorima, voditi i redovito ažurirati evidenciju obveznika te je dostavljati Ministarstvu financija.

Za subjekte koji su utvrđeni kao obveznici, svako strano ulaganje kojim se stječe ili povećava kvalificirani udio ili kontrolni položaj podliježe obveznoj prijavi i prethodnom odobrenju. Riječ je o preventivnom mehanizmu, jer se ulaganje može provesti tek nakon donošenja rješenja Ministarstva financija. U praksi to znači da će se u transakcijama, osobito kod spajanja i preuzimanja, morati predvidjeti odgodni uvjeti vezani uz pribavljanje tog odobrenja, pri čemu tek predstoji vidjeti kako će se takav zahtjev oblikovati u konkretnim slučajevima.

Zakon predviđa i mogućnost naknadne kontrole stranih ulaganja, osobito ako ulaganje nije bilo prijavljeno ili ako postoje naznake da se sustav provjere pokušao zaobići. Time se otvara mogućnost postupanja i u odnosu na već provedene transakcije, pri čemu će se tek u praksi pokazati kako će se taj mehanizam primjenjivati.

5. PODNOŠENJE ZAHTJEVA I TIJEK POSTUPKA
Postupak provjere pokreće se zahtjevom za odobrenje stranog ulaganja, koji podnosi strani ulagatelj i/ili obveznik. Zahtjev mora sadržavati osnovne podatke o ulagatelju, strukturi vlasništva, izvoru financiranja, opisu ulaganja te njegovu mogućem utjecaju na sigurnost i javni poredak.

Nakon zaprimanja urednog zahtjeva, Ministarstvo financija predmet prosljeđuje Povjerenstvu za provjeru stranih ulaganja, koje provodi procjenu sigurnosnih rizika. Povjerenstvo pritom razmatra, među ostalim, postoji li povezanost ulagatelja s tijelima javne vlasti trećih država, prijašnje aktivnosti koje bi mogle ugroziti sigurnost ili javni poredak, moguće veze s nezakonitim aktivnostima ili sankcijama te relevantna mišljenja drugih država članica i Europske komisije.

Povjerenstvo donosi mišljenje u roku od 90 dana, uz mogućnost produljenja za dodatnih 30 dana, dok Ministarstvo financija na temelju tog mišljenja donosi odluku o odobrenju, uvjetnom odobrenju ili zabrani ulaganja najkasnije u roku od 120 dana, odnosno 150 dana u složenijim slučajevima. U praksi će, međutim, tek ostati vidjeti na koji će se način ovi rokovi usklađivati s rokovima propisanima propisima koji uređuju upise u sudski registar, što je osobito važno s aspekta postupanja trgovačkih sudova u predmetima sudskog registra.

6. KONTROLA VEĆ PROVEDENIH ULAGANJA I PRAVNE POSLJEDICE
Osim prethodnog odobrenja, Zakon omogućuje i kontrolu ulaganja koja su već provedena. Ministarstvo financija može po službenoj dužnosti pokrenuti postupak kontrole ako ulaganje nije bilo prijavljeno ili ako postoje sumnje da ugrožava nacionalnu sigurnost ili javni poredak.

Ako se u postupku kontrole utvrdi povreda Zakona, Ministarstvo financija može ukinuti prijašnje odobrenje, naložiti prodaju dionica ili poslovnih udjela te ograničiti ostvarivanje glasačkih i imovinskih prava. Takve mjere mogu imati ozbiljne posljedice ne samo za ulagatelja i društvo, nego i za treće osobe, osobito vjerovnike i poslovne partnere.

Protiv odluke Ministarstva financija nije dopuštena žalba, ali se sudska zaštita osigurava pokretanjem upravnog spora pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske.

Iako ovakvo rješenje jača sigurnosnu dimenziju sustava provjere stranih ulaganja, ono iz perspektive sudske prakse otvara niz otvorenih pitanja. Posebno je nejasno na koji se način naknadna kontrola već provedenih ulaganja odražava na već provedene upise u sudski registar, prema kojim bi kriterijima sud trebao postupati nakon što je upis pravomoćno proveden te tko se u takvim situacijama smatra strankom u eventualnim povezanim postupcima, primjerice u parničnim postupcima, uključujući i pitanje njihova mogućeg prekida. Ostaje otvoreno i pitanje na koji će se način te u kojem procesnom trenutku sud obavještavati o sumnjama koje dovode do pokretanja postupka kontrole. Sve navedeno upućuje na potrebu pažljive i razmjerno restriktivne primjene ovog dijela Zakona, barem dok se kroz praksu ili podzakonske akte ne razjasne njegove procesne posljedice.

7. SUDSKI REGISTAR I DRUGI JAVNI REGISTRI – PERSPEKTIVA TRGOVAČKOG SUDA
U praktičnoj primjeni Zakona osobito se ističe uloga sudskog registra nadležnog trgovačkog suda, jer se upravo kroz postupke upisa u sudski registar najčešće prvi put formalno očituju učinci stranih ulaganja. Iako Zakon obuhvaća i druge javne registre, poput sustava središnjeg depozitorija vrijednosnih papira ili registra koncesija, iz perspektive trgovačkih sudova sudski registar predstavlja središnje mjesto na kojem se sigurnosni nadzor susreće s pravnom praksom.

Zakon u tom kontekstu uvodi pojam nadležnog kontrolnog tijela, pod kojim se, među ostalim, podrazumijevaju i trgovački sudovi koji odlučuju o upisima relevantnima za vlasničku strukturu trgovačkih društava. Registarski sud pritom ima obvezu da bez odgode, a najkasnije u roku od osam dana, obavijesti Ministarstvo financija o svakom pokušaju upisa ili već provedenom upisu stranog ulaganja za koje nije pribavljeno prethodno odobrenje. Iz perspektive sudske prakse, takva obveza predstavlja znatno proširenje uloge sudskog registra, koji je usmjeren na formalnu kontrolu ispunjenja zakonom propisanih pretpostavki za upis.

Istodobno, Ministarstvo financija dužno je obavještavati sudove o odlukama kojima se strano ulaganje odobrava, odbija ili se prijašnje odobrenje ukida, kako bi se te odluke zabilježile u sudskom registru. Na taj se način sudski registar uključuje u provedbu nadzora nad stranim ulaganjima, jer sud kroz upise i zabilježbe osigurava vidljivost učinaka odluka donesenih u upravnom postupku. Međutim, s obzirom na prirodu i sadržaj takvih odluka, u ovoj fazi još nije u potpunosti jasno u kojem će se obliku i na kojem mjestu sudskog registra te zabilježbe upisivati, što će u praksi zahtijevati dodatno razjašnjenje.

Iz perspektive trgovačkog suda, svrha ovakvog zakonskog uređenja može se shvatiti kao nastojanje da se spriječe ili barem pravodobno uoče upisi neprijavljenih stranih ulaganja te da se osigura vidljivost odluka Ministarstva financija u javnim knjigama. Međutim, takav pristup nužno otvara i pitanje granica sudske uloge, osobito u situacijama u kojima sud postupa u okviru strogo formaliziranih registarskih postupaka, dok se od njega očekuje reakcija na sigurnosne procjene koje nastaju izvan sudskog postupka.

Zakon nadalje uređuje i prijelazni režim u odnosu na prijašnju Uredbu o provedbi Uredbe (EU) 2019/452, propisujući da se započeti postupci dovršavaju prema prijašnjem režimu. Iako se time nastoji izbjeći pravni vakuum, iz perspektive sudske prakse ostaje otvoreno pitanje kako postupati u situacijama u kojima je strano ulaganje započeto prije stupanja Zakona na snagu, a zahtjev za upis u sudski registar podnosi se nakon toga. Upravo će u takvim slučajevima biti potrebno osobito oprezno i ujednačeno postupanje sudova, kako bi se očuvala pravna sigurnost stranaka i povjerenje u sudski registar.

8. RETROAKTIVNOST I NJEZIN UČINAK
Jedna od najosjetljivijih odredbi Zakona sadržana je u članku 30., kojim se propisuje da se Zakon primjenjuje i na strana ulaganja izvršena prije njegova stupanja na snagu. Takva ulaganja mogu biti predmet provjere u roku od tri godine, iako su već provedena i upisana prema prijašnjim propisima.

Time se omogućuje naknadna sigurnosna procjena već postojećih ulaganja, uključujući i mogućnost nametanja određenih ograničenja ili nalaganja prodaje udjela ako se utvrdi ugroza nacionalne sigurnosti ili javnog poretka. Takvo rješenje otvara pitanja pravne sigurnosti i zaštite stečenih prava, pa će način njegove primjene u praksi biti od ključne važnosti.

U praksi se pritom nameće pitanje postupanja u odnosu na prijave i upise pokrenute prije stupanja Zakona na snagu. Dok Zakon to pitanje ne uređuje izrijekom, razumno je očekivati da će se u početnom razdoblju primjene razvijati prijelazna rješenja usmjerena na očuvanje pravne sigurnosti stranaka, osobito u postupcima koji su započeli prema prijašnjem pravnom režimu.

9. ZAKLJUČNE NAPOMENE
Iako Zakon o provjeri stranih ulaganja ima važnu ulogu u zaštiti nacionalne sigurnosti i javnog poretka, njegova će se stvarna primjena pokazati tek u praksi. Široke definicije i obveza prethodnog odobrenja mogu u pojedinim resorima dovesti do većeg broja postupaka i produljenja transakcija. Za uspješnu primjenu Zakona bit će ključno donošenje jasnih podzakonskih akata, razvoj praktičnih smjernica te dobra suradnja između upravnih tijela, regulatora i sudova.

Posebno zahtjevna pritom je uloga sudskog registra, koji se uključuje u sustav nadzora nad stranim ulaganjima i u pravnom smislu predstavlja prvu i temeljnu točku sigurnosti za strane ulagatelje. Očuvanje povjerenja u sudski registar stoga ima izravnu važnost za pravnu sigurnost i investicijsku stabilnost.

Konačno, puni učinci Zakona pokazat će se kroz njegovu primjenu u konkretnim slučajevima. Upravo će praksa Ministarstva financija i sudova biti odlučujuća za postizanje ravnoteže između zaštite sigurnosnih interesa države i očuvanja pravne sigurnosti i investicijske privlačnosti Republike Hrvatske, što je od posebne važnosti za njezin dugoročni gospodarski razvoj.

* Sutkinja na Trgovačkom sudu u Zagrebu.